1.1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1.1 Innledning

Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil legge til rette for levende lokalsamfunn i hele landet. Regjeringen vil legge til rette for at kommunene kan tilby gode tjenester, legge til rette for verdiskaping og arbeidsplasser, og et sterkt lokalt folkestyre som gir alle innbyggere mulighet til å påvirke både sin egen hverdag og samfunnsutviklingen.

Det vises i proposisjonen til at større og sterkere kommuner kan gi bedre velferdstjenester, en mer bærekraftig samfunnsutvikling og et sterkere lokalt selvstyre. Derfor må kommunereformen fortsette, gjennom positive insentiver og verktøy for gode lokale prosesser.

Regionreformen skal gjennomføres. Færre fylkeskommuner vil gi grunnlag for sterkere regioner som kan gi bedre tjenester og drive en mer samordnet samfunnsutvikling. Dette legger til rette for utbygging av attraktive bo- og næringsområder og gode, miljøvennlige transportløsninger. Fylkeskommunenes rolle som regional utviklingsaktør styrkes som følge av regionreformen.

Siden regjeringen tiltrådte i 2013, har kommunesektorens frie inntekter økt med 30 mrd. kroner (8,7 pst.). Kommunesektoren har derfor et godt økonomisk fundament og har de siste årene hatt gode netto driftsresultat. Dette gjenspeiles i at antallet kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er historisk lavt, med en nedgang fra 47 kommuner i registeret ved inngangen til 2017 til 17 kommuner ved utgangen av 2018. Det forventes at antallet vil bli redusert til 10 i 2019.

Regjeringen foreslår en vekst i frie inntekter på 1,0–2,0 mrd. kroner i 2020. Regjeringen vil føre en politikk som legger til rette for at alle barn og unge får en trygg og god oppvekst. Regjeringen viderefører redusert foreldrebetaling og gratis kjernetid i barnehagen og vil innføre ordninger med redusert foreldrebetaling og gratis opphold på SFO/AKS etter skoletid for barn av foreldre med lav inntekt. Regjeringen fortsetter satsing på tidlig innsats og vil innlemme midlene til tidlig innsats i skolen gjennom økt lærerinnsats i rammetilskuddet. Samlet sett legges det opp til at midler som kan benyttes til flere lærerårsverk som følge av lærernormen, videreføres på om lag samme nivå i 2020 som i 2019.

Opptrappingsplanen for rusfeltet og styrking av tjenestetilbudet innenfor psykisk helse er noen av regjeringens viktigste satsingsområder. Kommunene har en viktig oppgave med forebygging og behandling.

Regjeringen vil forsterke det boligsosiale arbeidet og styrke bostøtten for barnefamilier.

1.1.2 Utfordringer i kommunesektoren

Det vises i proposisjonen til at det er god vekst i norsk økonomi, med økt sysselsetting, flere i arbeid og færre arbeidsledige i hele landet – og en bedring av konkurranseevnen i norsk næringsliv etter oljeprisfallet i 2014. Høyere kjøpekraft bidrar til fortsatt vekst, men god økonomisk vekst tilsier en strammere finanspolitikk.

En utvikling de neste tiårene der andelen eldre i befolkningen vil øke kraftig, vil gi utfordringer for både finansieringen av velferdsstaten og for kommunesektoren. Det vil sette sektorens handlingsrom under press og stiller krav til at oppgavene løses på en effektiv måte.

Etter 2020 vil det bli mange nye større kommuner med sterkere organisasjoner og større fagmiljøer som både kan levere gode tjenester og ta en aktiv rolle for samfunns- og næringsutvikling i den nye kommunen, men mange av de mindre kommunene vil ha små og sårbare organisasjoner. Mange små kommuner har allerede i dag utfordringer med å rekruttere og beholde tilstrekkelig kompetanse og kapasitet i organisasjonen til å levere gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere. Befolkningsnedgangen og aldringen er størst i de små kommunene, noe som vil gjøre at utfordringene knyttet til å håndtere de kommunale oppgavene vil bli svært krevende i tiden framover. Etter regjeringens syn understreker dette behovet for flere sammenslåinger.

Norge ligger i toppen i europeisk sammenheng når det gjelder grad av kommunalt selvstyre. Det er likevel fortsatt et mål å øke valgdeltakelsen ved kommunestyrevalg, som nå ligger på om lag 60 pst. I tillegg er det stor variasjon i valgdeltakelsen mellom ulike samfunnsgrupper, og blant de folkevalgte i kommunestyrene er fortsatt kvinner, unge og eldre underrepresentert. Det samme gjelder innvandrere og innbyggere med lav utdanning.

Det må legges til rette for at alle grupper føler seg inkludert og representert, og vi må ha en åpen forvaltning og et system med stor tillit for å unngå at det etablerer seg en mistro til de etablerte politiske institusjonene.

1.1.3 Sterkt lokaldemokrati

Rammestyring er hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren. Det kommunale selvstyret er lovfestet i ny kommunelov. Kommuneloven gir grunnlag for juridisk rammestyring.

Regjeringen mener at statlig detaljstyring og byråkrati må reduseres, og mer makt og myndighet må desentraliseres til lokalsamfunn og deres folkevalgte. Rammefinansiering bidrar til effektiv bruk av offentlige ressurser og til at innbyggerne får et best mulig tilbud innenfor gitte økonomiske rammer.

Regjeringen vil innlemme en rekke øremerkede tilskudd i rammetilskuddet i 2020 og avvikle flere tilskudd over tid. Regjeringen vil videre fortsette arbeidet med å forenkle øremerkede ordninger. Dette vil gi større økonomisk handlingsrom for kommunene og fylkeskommunene og mindre byråkrati i stat og kommune.

Regjeringen vil sørge for at vi har et inntektssystem som legger grunnlaget for at kommuner og fylkeskommuner kan gi innbyggerne gode, likeverdige tjenester over hele landet, og som ikke forhindrer frivillige endringer i kommunestrukturen. Fra 2020 innføres et nytt inntektssystem for fylkene som er tilpasset den nye fylkesstrukturen etter regionreformen.

Gjennom regionreformen desentraliseres makt når fylkeskommunene får nye oppgaver og skal bygge nye organisasjoner. Samtidig skal de ivareta viktige samfunnsoppgaver de allerede har. Det er lagt stor vekt på at fylkeskommunene skal ha stabile og forutsigbare inntekter, og det foreslås derfor at fordelingsvirkningene ved innføringen av nytt inntektssystem dempes gjennom kompensasjons- og overgangsordninger.

Regjeringen ønsker sterke velferdskommuner med stort handlingsrom som kan gi gode og likeverdige velferdstjenester til sine innbyggere, og som bidrar til å styrke lokalsamfunnene. En forutsetning for dette er kommuner med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og at det legges til rette for at kommuner kan drive en helhetlig og bærekraftig nærings- og samfunnsutvikling.

Regjeringen mener at kommunesammenslåing fortsatt bør være strategien for styrking av kommunesektoren. Arbeidet med å legge til rette for sammenslåing av kommuner vil derfor fortsette. Det er fortsatt gode og forutsigbare økonomiske rammer for kommuner som ønsker å slå seg sammen.

Regjeringen vil opprettholde regionsentertilskuddet i inntektssystemet som et økonomisk virkemiddel ved nye sammenslåinger og foreslår at også kommuner som slår seg sammen, framover vil kunne motta tilskuddet.

Regjeringen gjeninnfører støtte til utredning av sammenslåing.

Evalueringer viser at kommunene etter sammenslåing er blitt bedre rustet til å møte framtidige utfordringer innenfor både tjenesteproduksjon og nærings- og samfunnsutvikling.

Regionreformen skal gjennomføres og nye oppgaver overføres til større fylkeskommuner i tråd med det som tidligere er varslet i oppgavemeldingen.

Flytting av oppgaver skal gi bedre tjenester og en styrket samfunnsutvikling regionalt. Fylkeskommunene får et større ansvar innenfor områder som kompetanse og integrering, folkehelse, klima og miljø, næringsutvikling og landbruk, forskning, samferdsel, planlegging og kultur.

For å opprettholde tilliten til lokaldemokratiet er det viktig at alle samfunnsgrupper føler seg representert. Forskning viser at det er stor variasjon i valgdeltakelsen mellom ulike samfunnsgrupper. Departementet har satt i gang et forskningsprosjekt som skal undersøke hva som er årsaken til dette.

Eksperimenter fra valget i 2015 tyder på at utsendelse av tekstmelding og brev til velgere med innvandrerbakgrunn bidro til at valgdeltakelsen økte i grupper med lav deltakelse. Ved lokalvalget i 2019 vil disse to tiltakene bli videreført, slik at alle velgere blir oppfordret til å bruke stemmeretten sin.

1.1.4 En brukerorientert og effektiv offentlig forvaltning

Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil jobbe for en brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning. En satsing på innovasjon er nødvendig for å møte de store utfordringene offentlig sektor står overfor. Dette er også et sentralt budskap i Meld. St. 29 (2016–2017) – Perspektivmeldingen 2017. Det må arbeides systematisk med å utnytte fellesskapets ressurser best mulig. Gode offentlige tjenester sikrer åpenhet og demokratisk kontroll og legger til rette for en offentlig sektor som er bærekraftig, nyskapende, kunnskapsbasert og omstillingsdyktig.

Regjeringen er i gang med å utarbeide en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor.

Husbanken har gått foran med gode eksempler på nye løsninger og har siden 2012 prioritert å lage effektive og brukervennlige løsninger for kommunene.

Regjeringen lager en digitaliseringsstrategi for offentlig sektor for å forsterke innsats, samarbeid og samordning. Strategien utarbeides i tråd med Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Det tas sikte på at den skal legges fram i 2019.

Analyser utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med om lag 0,3 pst. per år i perioden 2008–2017 innenfor sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. En årlig effektivisering på 0,5 pst., som er et realistisk mål, vil kunne frigjøre 1,3 mrd. kroner i året til styrking av tjenestene i kommunesektoren.

Det gjøres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren. Kommunenes tjenestetilbud er i hovedsak godt over hele landet, men det er store forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet mellom kommuner.

Effektivisering oppnås også ved at kommunesektoren har et økonomisk handlingsrom til å gjøre egne prioriteringer lokalt, og at eventuelle effektiviseringsgevinster beholdes i kommunen.

1.1.5 Kommunesektoren som næringsutvikler

Regjeringen vil skape bærekraftige velferdssamfunn ved å legge til rette for vekst og flere arbeidsplasser i hele landet. Norge har rike naturressurser som gir grunnlag for aktivitet og næringsutvikling i hele landet.

Kommunene har flere sentrale oppgaver som tilretteleggere for en ønsket samfunns- og næringsutvikling. Utbygging av infrastruktur, gode kommune- og reguleringsplaner og effektiv saksbehandling av byggesøknader er viktig for lokale bedrifter og for at nye bedrifter skal etablere seg i en kommune. Regjeringen arbeider med endring av dispensasjonsbestemmelsen i tråd med Granavolden-plattformen. Et godt kommunalt tjenestetilbud er viktig for å tiltrekke seg og beholde kompetent arbeidskraft.

En sterk økning i andelen eldre setter den lokale omstillingskapasiteten under økende press. Det er store forskjeller mellom distriktene når det gjelder forutsetningene for omstilling og næringsutvikling. Regjeringen arbeider nå med en egen melding om distriktspolitikken, som det tas sikte på å legge fram for Stortinget sommeren 2019.

1.1.6 Klima og miljø

Det vises i proposisjonen til at klimaendringene har gitt et villere, våtere og mer uforutsigbart klima som man kan forvente at vil tilta i framtiden. Regjeringen har flere tiltak som skal forberede samfunnet på det nye klimaet, og hvor kommunesektoren er en viktig bidragsyter. Kommunesektoren har et spesielt ansvar med hensyn til arealplanlegging og planarbeid, og det er gjennomført flere tiltak for å bistå kommunene i dette arbeidet. Arbeidet med forebygging av flom- og skredskader gjennom kartlegging, varsling, sikringstiltak og arealplanlegging vil fortsette, og samordning av veiledning og kompetanseheving for kommunene vil bli prioritert.

Tilskuddet til skredsikring av fylkesveier blir innlemmet i rammetilskuddet til fylkeskommunene fra 2020.

I 2018 ble rammetilskuddet til fylkeskommunene styrket med 100 mill. kroner som en særskilt satsing på båt- og ferjesektoren blant annet for å legge til rette for investeringer i miljøvennlig teknologi. Fylkeskommunene har tatt et tydelig ansvar for å redusere klimagassutslippene og har stilt krav om null- og lavutslippsløsninger i en rekke nye ferjeanbud. Dette kan på kort sikt bidra til økte kostnader, og foreløpige regnskapstall for 2018 viser at fylkeskommunene har hatt en sterkere vekst i utgiftene til båt og ferje enn til øvrige sektorer. Regjeringen legger opp til å videreføre midlene innenfor rammetilskuddet.

De seneste årene har det vært en formidabel utvikling i retning av nullutslippsferjer. Dette har bidratt til å redusere klimagassutslippene. Regjeringen satser på grønn skipsfart og ønsker at hurtigbåtene følger etter. For å utløse økt bruk av null- og lavutslipp i kommende anbud på hurtigbåter har regjeringen i revidert nasjonalbudsjett 2019 foreslått å bevilge 24 mill. kroner til en midlertidig støtteordning innenfor Klimasatsordningen.

Regjeringen anser FNs bærekraftsmål som grunnleggende for å løse vår tids utfordringer. Flere kommuner og fylkeskommuner bruker i dag bærekraftsmålene som rammeverk for sin planlegging. Regjeringen vil bidra til at bærekraftsmålene blir et godt verktøy for kommunesektoren gjennom blant annet informasjon og kunnskapsformidling.

1.2 Det økonomiske opplegget for 2020

1.2.1 Inntektsrammene for 2020

Det fremgår av proposisjonen at regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 1 og 2 mrd. kroner i 2020. Dette tilsvarer en vekst på mellom 0,3 og 0,5 pst.

Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens inntekter i 2019 er endret når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil inntektsveksten for 2020 som nå varsles, kunne bli endret.

Regjeringen legger opp til at kommunene får mellom 1 og 2 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Et stort intervall i veksten i de frie inntektene må ses i lys av usikkerhet knyttet til handlingsrommet i budsjettpolitikken framover.

Regjeringen legger opp til en realvekst i fylkeskommunenes frie inntekter på -0,2–0,1 mrd. kroner i 2020. Dette må ses i sammenheng med at fylkeskommunene antas å få en nedgang i sine demografiutgifter.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter er anslått til mellom 0,2 og 1,5 mrd. kroner. Dette tilsvarer en vekst på mellom 0 og 0,3 pst.

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har foretatt beregninger som viser at kommunesektoren kan få merutgifter i 2020 på om lag 1,3 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Herunder er 0,9 mrd. kroner knyttet til tjenester som finansieres av de frie inntektene. Kommunesektorens økonomiske handlingsrom må også ses i sammenheng med pensjonskostnadene.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for noe styrking av det kommunale tjenestetilbudet. I tillegg vil en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren kunne øke handlingsrommet.

Analyser utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med om lag 0,3 pst. per år i perioden 2008–2017 innenfor sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. En effektivisering på 0,5 pst., som er et realistisk mål, vil kunne frigjøre 1,3 mrd. kroner til styrking av tjenestene i kommunesektoren.

Kommunenes tjenestetilbud er i hovedsak godt over hele landet, men det er store forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet mellom kommuner. Det er viktig at kommunesektoren fortsetter å prioritere omstillings- og effektiviseringsarbeidet.

Regjeringen bygger sin politikk på en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Deler av gevinsten fra redusert byråkrati og mer effektiv bruk av pengene (jf. ABE-reformen) kommer fellesskapet til gode i de årlige budsjettene. I statsbudsjettet for 2019 er overføringen satt til 0,5 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet.

Det legges opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2020 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet for 2020 og på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.

1.2.2 Pensjonskostnader

Høyere pensjonspremier enn regnskapsmessige pensjonskostnader over flere år har gitt en oppbygging av et akkumulert premieavvik i regnskapene i perioden 2002–2018. Premieavviket skal sektoren amortisere årlig de kommende årene. Størrelsen på det akkumulerte premieavviket ved utgangen av 2018, på om lag 30,3 mrd. kroner, vil ikke medføre vekst i pensjonskostnadene fra 2020 ut over nivået på amortiseringskostnadene i 2019.

1.3 Endringer i det økonomiske opplegget for 2019

1.3.1 Inntektsveksten i 2019

Stortingets budsjettvedtak for 2019 (saldert budsjett) innebar at realveksten i kommunesektorens samlede inntekter ble anslått til 0,2 mrd. kroner. Det ble anslått en reell reduksjon i de frie inntektene på 0,1 mrd. kroner. Endringene ble regnet i forhold til daværende anslag på regnskap for 2018. Vekstanslaget må ses i sammenheng med at anslaget på kommunesektorens skatteinntekter for 2018 ble oppjustert med 2,4 mrd. kroner i nasjonalbudsjettet 2019.

I revidert nasjonalbudsjett 2019 er nye anslag på inntektsveksten for kommunesektoren i 2019 lagt fram. Det går fram av proposisjonen hvilken informasjon de nye anslagene bygger på.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2019 anslås til 0,4 mrd. kroner, som er 0,2 mrd. kroner høyere enn anslått i saldert budsjett. Det anslås en reell nedgang i de frie inntektene på 1,8 mrd. kroner. Nedgangen i frie inntekter må ses i sammenheng med at de ekstra skatteinntektene i 2018 i hovedsak ikke videreføres. Som følge av økte skatteinntekter i 2018 går kommunesektoren inn i 2019 med et høyt inntektsnivå.

1.3.2 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2019

Forslag til bevilgningsendringer er fremmet i Prop. 114 S (2018–2019) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2019. I kommuneproposisjonen redegjøres det for enkelte saker som har betydning for kommunesektoren:

1.4 Lokaldemokrati i utvikling – statusrapportering

Kommuneproposisjonen for 2016 inneholdt en statusrapportering om situasjonen for lokaldemokratiet, og det ble varslet at en slik rapportering skulle skje minimum én gang i hver valgperiode.

Det vises i proposisjonen til at det kommunale selvstyret i siste fireårsperiode har blitt grunnlovfestet. Det er blitt etablert en tvisteløsningsordning som gir kommunene anledning til å få rettslig prøvd gyldigheten av statlige vedtak. I den nye kommuneloven understrekes det lokale selvstyrets plass i styringen av landet. Til sammen styrker dette kommunenes og fylkeskommunenes rettslige vern mot statlige inngrep. I perioden fra 2013 til 2018 hadde kommunene en gjennomsnittlig årlig realvekst i frie inntekter på 1,7 pst. eller 0,8 pst. per innbygger. Det vises i proposisjonen til at den gode veksten blant annet har medført at kommunesektoren de siste årene har hatt netto driftsresultat godt over anbefalt nivå, og at antall kommuner i ROBEK er på et historisk lavt nivå. Det er også utviklet gode rutiner for å trekke kommunesektoren inn i prosessen i arbeidet med nye eller reviderte lover og regelverk.

Ved kommunestyrevalget i 2015 ble valgdeltakelsen redusert til 60 pst., ned fra 64,2 i 2011. Denne nedgangen kan trolig i stor grad forklares med den ekstraordinære omstendigheten rundt valget i 2011 etter terrorangrepene på Utøya og i regjeringskvartalet 22. juli. Det kan se ut til at det er blitt en normaltilstand at valgdeltakelsen ved kommunestyrevalg ligger rundt 60 pst. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at en høyere valgdeltakelse er ønskelig, og arbeider derfor med tiltak som kan bidra til at flere benytter seg av stemmeretten. Det er stor variasjon i valgdeltakelsen mellom ulike samfunnsgrupper. Derfor har Kommunal- og moderniseringsdepartementet satt i gang et forskningsprosjekt for å finne tiltak som på sikt kan være relevante og effektive.

Det har vært en klar utvikling de siste 20 årene at innbyggerne i økende grad og på ulike måter gir uttrykk for sine meninger overfor kommunene mellom valgene. Kommunene legger også i større grad til rette for at innbyggerne skal kunne ivareta sine interesser og legge fram saker som opptar dem. Kommunereformen utløste stort engasjement, og over 200 kommuner gjennomførte folkeavstemninger i 2016. Kommunal- og moderniseringsdepartementet drifter selv en nettside for innbyggerinvolvering, minsak.no, som er godt besøkt.

Kommunereformen har bidratt til at mange kommuner som nå danner større og sterkere kommuner, har lagt vekt på å få til bedre ordninger for innbyggerinvolvering i de nye kommunene. Dessuten er ungdomsråd nå lovfestet sammen med eldreråd og råd for personer med funksjonsnedsettelse.

Blant de folkevalgte i kommunestyrene er det fortsatt grupper som er underrepresentert, kvinner, unge og eldre. Det samme gjelder innvandrere og de med lav utdanning. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har særlig fulgt opp med tiltak for å styrke kvinnerepresentasjonen.

Generelt synes tilliten til lokalpolitikerne å være høy. De fleste innbyggere mener at politikerne ikke misbruker sin makt til personlig fordel, men er mer forbeholdne når de blir spurt om de kan stole på løftene politikerne gir. Det ligger et element av mistillit til kommunen når det er en relativt utbredt oppfatning at «de med gode forbindelser i kommunen lettere får ivaretatt sine interesser».

Når det gjelder folkevalgt styring, uttrykker kommunepolitikerne stor grad av tilfredshet med forholdet til administrasjonen. Dette kan være en av grunnene til at det fortsatt er en økning i delegering av saker fra folkevalgte organer til administrasjonen.

Det har vært en positiv utvikling i kommunenes åpenhet de seneste årene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at kommunene gjennomgående forvalter lokaldemokratiet tilfredsstillende. Innbyggerne er mest fornøyd med kommunen som tjenesteprodusent. Det er relativ høy tilfredshet blant innbyggerne til hvordan kommunene ivaretar sitt demokratiske ansvar. I en undersøkelse kommer lokaldemokratiet noe svakt ut på indikatorer som måler pålitelighet i styringen i kommunene.

Rapporteringen viser at Norge har et sterkt lokaldemokrati. Regjeringen kan i den siste fireårsperioden vise til at det rettslige vernet til kommunene har blitt styrket med blant annet å lovfeste det kommunale selvstyret i den nye kommuneloven. Kommunene på sin side kan vise til en generell god tilfredshet med lokaldemokratiet blant innbyggerne, men ikke innenfor alle områder. Derfor er det viktig at både statlige myndigheter og kommunene bestreber seg på å bevare og utvikle lokaldemokratiet til det beste for innbyggerne.

1.5 Forholdet mellom stat og kommune

Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil legge til rette for levende lokalsamfunn i hele landet gjennom å spre makt og bygge samfunnet nedenfra. Rammestyring, juridisk og økonomisk, er hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren.

Rammestyringsprinsippet er styrket gjennom den nye kommuneloven som lovfester det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren.

Regjeringen har gjort flere endringer i plan- og bygningsloven som forenkler planprosessene, og gitt tydeligere føringer for bruk av innsigelser. Regjeringen vil fortsette dette arbeidet. Andelen planer møtt med innsigelse er redusert siden 2013, og flere saker løses gjennom dialog og megling lokalt. Det pekes i proposisjonen på at under denne regjeringen har Kommunal- og moderniseringsdepartementet i om lag 80 pst. av sakene avgjort innsigelsene helt eller delvis i samsvar med kommunens vedtak.

1.5.1 Innlemming av øremerkede tilskudd

Rammefinansiering i form av frie inntekter er hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren. Innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner styrker det kommunale selvstyret og fører til mindre byråkrati i både staten og kommunesektoren. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2020 foreslå å innlemme en rekke øremerkede tilskudd i rammetilskuddet, bl.a. med bakgrunn i ekspertgruppen som gjennomførte en områdegjennomgang av øremerkede tilskudd som ble lagt fram i desember 2017, og Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner.

Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2020 foreslå å avvikle og innlemme følgende tilskudd i rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene: tilskudd til psykologer i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, tilskudd til dagaktivitetstilbud til hjemmeboende personer med demens, tilskudd til samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak, tilskudd til opplæring av lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med spesielle behov, tilskudd til karriereveiledning, tilskudd til tidlig innsats i skolen gjennom økt lærerinnsats på 1.–10. trinn, tilskudd til etablering og tilpasning av bolig, tilskudd til inkluderende og vekstkraftige lokalsamfunn, tilskudd til regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse, tilskudd til klinisk veterinærvakt utenom ordinær arbeidstid, tilskudd til skredsikring av fylkesveier og tilskudd til gang- og sykkelveier.

Tilskuddene til tidlig innsats i skolen gjennom økt lærerinnsats på 1.–10. trinn, inkluderende og vekstkraftige lokalsamfunn, regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang til kompetanse samt skredsikring av fylkesveier vil bli gitt en særskilt fordeling innenfor rammetilskuddet (tabell c). Regjeringen vurderer innretningen av den utvidede TT-ordningen nærmere, med sikte på innlemming i rammetilskuddet når ordningen er blitt finansiert som en nasjonal ordning.

Regjeringen vil over tid avvikle flere øremerkede tilskudd og redusere det totale omfanget av øremerking.

Kompensasjonsordningen for renter og avdrag og vertskommunetilskuddet (kap. 761 post 64 og kap. 761 post 61, Helse- og omsorgsdepartementet) samt rentekompensasjonsordningene for skole- og svømmeanlegg (kap. 225 post 65, Kunnskapsdepartementet) og for transporttiltak i fylkene (kap. 1320 post 61, Samferdselsdepartementet) er alle under gradvis avvikling.

1.5.2 Ny kommunelov

1.5.2.1 Generelt om ny kommunelov

Stortinget vedtok 22. juni 2018 ny kommunelov, jf. Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) og Innst. 369 L (2017–2018). Mesteparten av loven vil tre i kraft høsten 2019.

Det pekes i proposisjonen på at den nye kommuneloven styrker det kommunale selvstyret. Med den nye loven får alle landets kommuner og fylkeskommuner en ny og moderne lov, som fortsatt vil legge rammene for den kommunale virksomheten.

Departementet vil i løpet av 2019 fastsette nye forskrifter til kommuneloven og også tilby opplæring i loven og veiledning. Departementets retningslinjer for statlig styring av kommunesektoren vil bli revidert.

1.5.2.2 Internkontroll

I ny kommunelov skjerpes og tydeliggjøres kravet om internkontroll.

Departementet har, i tråd med føringene i forarbeidene, igangsatt en gjennomgang av eksisterende regulering i særlovgivningen som gjelder internkontroll med kommuneplikter, med sikte på å oppheve slike internkontrollbestemmelser. Dette er en prosess som gjøres i samarbeid med berørte departementer. Ett unntak fra dette ble gjort av Stortinget når det gjelder helse- og omsorgssektoren i kommunen. Høringsnotat med forslag om endringer i lov- og forskriftsbestemmelser om internkontroll med kommuneplikter ble sendt på høring 26. april 2019 med høringsfrist 16. september 2019.

1.5.3 ESA-sak om skattefritak og konkursimmunitet og arbeidet med like konkurransevilkår

ESA åpnet i 2013 en sak mot norske myndigheter, som retter seg mot og reiser spørsmål om hvorvidt det generelle skattefritaket og konkursimmuniteten for staten, helseforetakene, fylkeskommunene og kommunene er i strid med EØS-avtalen. Saken pågår fremdeles. Arbeidsgrupperapporten fra Hjelmeng-utvalget om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører ble sendt på offentlig høring med frist i mai 2018.

Berørte departementer har god dialog med ESA for å finne gode løsninger som sikrer overholdelse av støtteregelverket.

Saken ESA åpnet, handler om hvordan offentlig sektor organiserer og finansierer økonomisk aktivitet, altså salg av varer og tjenester i et marked.

Støttereglene etter EØS-retten omfatter bare det som defineres som «økonomisk aktivitet». Idretts- og kulturaktiviteter i offentlig sektor vil i noen tilfeller anses for å være økonomisk aktivitet i EØS-sammenheng, men det er gjennom praksis fra EU/EØS avklart at offentlig støtte til breddeidrett eller kulturaktiviteter utøvd av amatører, ikke regnes som statsstøtte. En del offentlig aktivitet knyttet til kommunale svømmehaller, gymsaler og kulturhus, er ikke økonomisk aktivitet og vil dermed falle utenfor.

De foreløpige undersøkelsene av aktivitet i offentlig sektor tyder på at mye av det som det offentlige tilbyr i markedet, er salg av restkapasitet fra kjernevirksomheten. Salg av restkapasitet vil sjelden påvirke samhandelen og dermed også falle utenfor EØS-reglene.

En utredning om de samfunnsøkonomiske konsekvensene av de ulike forslagene til tiltak som henholdsvis ESA og Hjelmeng-utvalget har foreslått, skal foreligge mot slutten av 2019. Deretter vil de berørte departementene arbeide videre med konkrete forslag til tiltak.

1.5.4 Valglovutvalget

Regjeringen oppnevnte 21. juni 2017 et utvalg som innen 31. mai 2020 skal foreslå ny valglov og vurdere endringer i valgordningen. Utvalget skal se på alle sider av valggjennomføringen, særlig på ansvars- og rollefordeling, avvikling av stemmegivningen og forsendelse av forhåndsstemmer. Utvalget skal utrede hvordan den nye fylkesstrukturen påvirker valgordningen, herunder om dagens inndeling i valgdistrikter ved stortingsvalg skal videreføres. Utvalget skal også utrede ny personvalgordning ved stortingsvalg og se på klageordningen for valg.

1.6 Kommunereform

1.6.1 Status for kommunereformen

Det vises i proposisjonen til at kommunereformen er en viktig velferdsreform for regjeringen, og at arbeidet med å legge til rette for flere kommunesammenslåinger vil fortsette.

Regjeringen vil opprettholde generalistkommunesystemet.

Flere kommuner vedtok i kommunereformen at mer interkommunalt samarbeid var løsningen for å legge til rette for gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og styrket lokaldemokrati.

Regjeringen mener at sammenslåing av kommuner er en mer framtidsrettet og demokratisk løsning enn interkommunalt samarbeid, og legger derfor fortsatt til rette for at kommuner som ønsker å slå seg sammen gjennom gjensidige lokale vedtak, vil få ta del i gode og langsiktige økonomiske virkemidler.

109 kommuner er nå inne i det siste året med forberedelser før de 1. januar 2020 blir 43 nye kommuner. Totalt ble 119 kommuner sammenslått i perioden 2014–2017, og det vil i 2020 være 356 kommuner i Norge.

1.6.1.1 Tilbud og støtte til sammenslåingskommunene

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har hatt stor oppmerksomhet rettet mot de kommunene som er vedtatt sammenslått, og det er satt i gang flere tiltak for å legge til rette for å støtte opp under at det skal være gode, lokale prosesser rundt det å bygge nye kommuner. Å bygge nye kommuner er store omstillingsprosjekter. Samtidig skal det planlegges for videre utvikling av den nye kommunen etter 1. januar 2020.

1.6.1.2 Eiendomsskatt ved kommunesammenslåing – høring

Finansdepartementet har i høringsnotat 12. april 2019, med høringsfrist 12. juli 2019, foreslått endringer i eigedomsskattelova § 13. Forslaget skal legge til rette for at sammenslåtte kommuner får mulighet til å harmonisere eiendomsskatten i den nye kommunen i en overgangsperiode. Finansdepartementet tar sikte på å fremme et eventuelt lovforslag i statsbudsjettet for 2020. Nye regler vil da kunne tre i kraft fra og med eiendomsskatteåret 2020.

1.6.2 Det norske kommunesystemet

De norske kommunene har en helt sentral plass og rolle i den offentlige forvaltningen og i gjennomføringen av velferdspolitikken.

Departementet mener at det norske kommunesystemet, basert på generalistkommuneprinsippet, en bred og omfattende oppgaveportefølje og statlig rammestyring, har store fordeler. For å styrke kommunesystemet ønsker denne regjeringen å legge til rette for sammenslåing av kommuner. Alternative strategier, som gjerne vil være økt interkommunalt samarbeid eller oppgavedifferensiering, vil gi demokratiske utfordringer og vil svekke både det nasjonale og lokale demokratiet.

Det pekes i proposisjonen på at fordelene ved kommunesystemet svekkes av en kommunestruktur hvor det over tid er blitt store forskjeller mellom kommunenes forutsetninger til å fylle rollen som generalistkommune. Befolkningsnedgang og aldring i befolkningen gjør at mange av de små kommunene i løpet av de nærmeste årene ikke vil ha et bærekraftig forhold mellom innbyggere i arbeidsfør alder og innbyggere over 67 år.

Generalistkommunesystemet har lenge vært under press, og det vil forsterke seg ytterligere de kommende årene.

1.6.2.1 Situasjonen etter 1. januar 2020

Til tross for et høyt antall sammenslåinger i kommunereformperioden er ikke hovedtrekkene i kommunestrukturen endret.

Det pekes i proposisjonen på at etter 2020 vil det bli et enda større gap mellom de største og de minste kommunene. Det vil da bli nye, større kommuner med mer solide organisasjoner og større fagmiljøer, som både kan levere gode tjenester og ta en aktiv rolle for samfunns- og næringsutvikling i den nye kommunen. Mange av de mindre kommunene vil ha små og sårbare organisasjoner til å håndtere både dagens og framtidens utfordringer for sine innbyggere og lokalsamfunnet. Særlig bekymringsfullt er det at flere av de små kommunene har vansker med å rekruttere og beholde tilstrekkelig kompetanse og kapasitet i organisasjonene til å levere gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere.

Det vises i proposisjonen til undersøkelser/utredninger fra NIVI Analyse AS og Telemarksforsking.

Det vises i proposisjonen til at de nye kommunene vil endre relasjonene og tyngdepunktet i sin region.

Det pekes i proposisjonen på at digitalisering er et viktig element i moderniseringen og effektiviseringen av kommunal sektor, men dette krever store ressurser og spesialisert kompetanse.

I flere fylker med mange små og sårbare kommuner er det interkommunale samarbeidet omfattende og helt nødvendig for at kommunene skal være i stand til å gi et forsvarlig tjenestetilbud til sine innbyggere.

Se proposisjonen for nærmere omtale.

1.6.3 Kommunereformen fortsetter

I kommuneproposisjonen for 2019 la regjeringen fram rammene for det videre arbeidet med å endre kommunestrukturen og fikk Stortingets støtte til forslaget. I Granavolden-plattformen slår regjeringen fast at kommunereformen fortsetter, gjennom positive insentiver og verktøy for gode lokale prosesser.

1.6.3.1 Muligheter ved større kommuner

Evalueringer av tidligere sammenslåinger viser at kommunene er blitt bedre rustet til å møte framtidige utfordringer knyttet både til tjenesteproduksjon og til nærings- og samfunnsutvikling. Større fagmiljøer gir også økt sikkerhet for at de beslutninger som fattes, er korrekte. Kommunene har fått bedre forutsetninger for å sikre likebehandling og ivareta rettsikkerhet, særlig innenfor barnevern, tekniske tjenester og spesialiserte helsetjenester.

En kommunesammenslåing vil i seg selv ikke ha konsekvenser for hvor de innbyggernære tjenestene som for eksempel barnehager, skoler, sykehjem, hjemmehjelp/-sykepleie skal ligge. Kommunene vil ønske at disse tjenestene skal ytes der innbyggerne bor. I tillegg til driften av tjenestene er det nødvendig å ha administrativ og faglig støtte- og utviklingskapasitet som kan bidra til å videreutvikle tjenestene i kommunen, for eksempel innenfor skole og barnehage. Gjennom kommunesammenslåing vil sektoradministrasjonene kunne styrkes, noe som kan bidra til kvalitativt bedre tjenester. Et større fagmiljø gir også bedre forutsetninger for å finne nye og innovative løsninger som kan komme innbyggerne og lokalsamfunnet til gode. Muligheter en større kommune har til å kunne tilby attraktive og utviklende arbeidsplasser for sine ansatte, er et stort fortrinn i en situasjon med konkurranse om arbeidskraften innenfor mange fagområder.

Større kommuner vil kunne være en mer interessant samarbeidspartner og en sterkere aktør mot regionale og nasjonale myndigheter, og vil være attraktiv for næringslivet.

Det vises i proposisjonen til at det ikke er lokalsamfunn og steder som slås sammen, det er kommuneorganisasjonene. Som det framgår av mange av intensjonsavtalene, er det en uttrykt målsetting for kommuner som slår seg sammen, at de nettopp skal ta vare på, og gjerne også styrke, lokalsamfunnene i kommunen. Analyser av de langsiktige konsekvensene av sammenslåing viser at det ikke blir en sterkere sentralisering av bosettingen i de nye kommunene etter sammenslåingen enn i andre sammenliknbare kommuner.

1.6.3.2 Rammer for kommuner som ønsker å slå seg sammen

Inndelingslova § 4 fastslår at Kongen gjør vedtak om sammenslåing av kommuner når kommunene har sluttet seg til forslaget. Dersom noen av kommunene har uttalt seg mot sammenslåing, skal saken legges fram for Stortinget.

Stortinget vedtok 7. desember 2017 at eventuelle kommunesammenslåinger i denne stortingsperioden skal baseres på frivillighet, jf. anmodningsvedtak nr. 93. Departementet legger dette til grunn for det videre arbeidet med kommunesammenslåinger. Stortingets anmodningsvedtak innebærer at det blir opp til den enkelte kommune å sørge for en hensiktsmessig og framtidsrettet kommunestruktur.

Fylkesmannen har en viktig rolle med å utfordre kommunene om behovet for strukturendringer og stimulere til diskusjoner om kommunesammenslåing der det lokalt ligger til rette for dette.

1.6.3.3 Langsiktige og gode økonomiske virkemidler

Stortinget har gitt sin tilslutning til at det også i det videre arbeidet legges til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen (jf. Innst. 393 (2017–2018)).

1.6.4 Grensejusteringer

Inndelingslova § 6 bestemmer at Kongen i statsråd gjør vedtak i alle saker om grensejustering mellom kommuner, også der kommunene er uenige. Kompetansen er delegert til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Departementet har delegert kompetansen videre til fylkesmannen i mindre saker der det er enighet lokalt om en løsning. I saker der departementet fatter vedtak, er normal saksgang at fylkesmannen utreder saken og gir en tilråding til departementet.

Kommunereformen har bidratt til å se på hensiktsmessigheten av dagens kommunegrenser flere steder. Kommunal- og forvaltningskomiteen ba departementet i disse grensejusteringene ta utgangspunkt i lokale initiativ fra kommuner eller grendelag, jf. Innst. 386 S (2016–2017).

Stortinget behandlet 6. desember 2018 representantforslag om endring av inndelingslovas bestemmelser om behandling av grensejustering mellom kommuner, jf. Dokument 8:238 S (2017–2018). Forslaget ble ikke vedtatt. I etterkant av Stortingets behandling ble det av departementet fattet vedtak i de sakene departementet hadde til behandling.

For å sikre en vellykket gjennomføring av kommune- og regionreformene i berørte kommuner ba departementet i brev 11. februar 2019 alle fylkesmennene om at det ikke fattes ytterligere vedtak om kommunegrensejustering med ikrafttredelse fra 1. januar 2020.

1.6.4.1 Vedtatte grensejusteringer

Det er vedtatt 14 grensejusteringer med virkning fra 1. januar 2020. Disse er listet opp i proposisjonen.

Departementet har i tillegg avslått søknad om grensejustering i fire saker. Departementet og fylkesmennene vil behandle pågående og eventuelle nye søknader fortløpende i tråd med dagens regelverk og praksis.

1.6.4.2 Fylkesgrensejusteringer

Bytte av fylke for hele kommuner er å anse som en fylkesgrensejustering. Etter inndelingslova § 6 skal saker om grensejustering mellom fylker som gjelder mer enn én kommune, legges fram for Stortinget. Justering av kommunegrenser som berører en fylkesgrense, behandles etter reglene for kommunegrensejusteringer.

Fylkesmennene fikk i brev 12. oktober 2017 i oppdrag fra departementet å gjennomføre en prosess for å kartlegge om det var kommuner som ønsket å bytte fylke fra samme tidspunkt som regionreformen trer i kraft. I alt kom det søknad fra fem kommuner som ønsket å gjennomføre en fylkesgrensejustering. Stortinget vedtok 13. juni 2018 fylkesgrensejustering for tre kommuner. Rindal kommune i Møre og Romsdal ble en del av Trøndelag fra 1. januar 2019. Kommunene Jevnaker og Lunner blir en del av Viken fra 1. januar 2020.

1.7 Gjennomføring av regionreformen

Det vises i proposisjonen til at regjeringen gjennomfører regionreformen.

Fylkeskommunene som er vedtatt slått sammen, er nå i en viktig og krevende fase i sammenslåingsarbeidet. Fra 1. januar 2020 blir det elleve fylker i Norge: ti fylkeskommuner samt Oslo kommune med fylkeskommunale oppgaver. Mens ni fylker i dag har under 200 000 innbyggere, vil minste fylke i innbyggertall fra 2020 øke fra 76 000 til 240 000 innbyggere.

Når fylkeskommunene nå blir større, skal de også få flere virkemidler til å utvikle fylkene i tråd med regionale behov og muligheter. Fylkeskommunene skal få nye oppgaver blant annet på områder som kompetanse og integrering, folkehelse, klima og miljø, næringsutvikling og landbruk, forskning, samferdsel, planlegging og kultur.

Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner ble lagt fram 19. oktober 2018. Stortinget behandlet meldingen 18. desember 2018 og sluttet seg til forslagene, jf. Innst. 119 S (2018–2019). Stortinget sluttet seg også til å overføre oppgaver til fylkeskommunene ved behandlingen av Prop. 84 S (2016–2017), jf. Innst. 385 S (2016–2017).

Kapittel 7 i proposisjonen inneholder en status for arbeidet med å følge opp Stortingets behandling av Meld. St. 6 (2018–2019) og Prop. 84 S (2016–2017).

1.7.1 Oppgaver til fylkeskommunene

Oppgaver til de nye fylkeskommunene skal som hovedregel overføres fra 1. januar 2020, men noen oppgaver kan kreve mer tid.

Følgende oppgaver overføres etter planen fra 2020:

1.7.2 Regional planlegging

Stortinget har sluttet seg til at den regionale planleggingen skal styrkes. Tiltakene departementet jobber med, omhandler bedre dialog i planleggingen, mer forpliktende planlegging, regionale avklaringer og fylkeskommunenes deltakelse i store, statlige infrastrukturprosjekter og planfaglig veiledning.

Se nærmere omtale i proposisjonens pkt. 7.2

1.7.3 Regional stats inndeling

Regjeringen gjennomgår regional stats inndeling i lys av den nye fylkesstrukturen. Formålet er å styrke samhandlingen innad i staten og mellom staten og regionalt folkevalgt nivå. Som varslet i Prop. 84 S (2016–2017) skal samordning tillegges større vekt enn tidligere. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har mottatt fire rapporter fra Difi. I proposisjonen vises det til komiteens omtale i Innst. 119 S (2018–2019) til Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner om forholdet mellom regional stats organisering og fylkeskommune.

1.8 En brukerorientert, moderne og effektiv offentlig forvaltning

Det vises i proposisjonen til at offentlig sektor i årene framover i økende grad må tenke nytt om hvordan innbyggerne kan tilbys best mulig tjenester. Både stat og kommune må ta i bruk de mulighetene ny teknologi og digitalisering gir. Dette er nødvendig for å møte de store utfordringene offentlig sektor står overfor, med blant annet strammere økonomi, demografiske endringer og større sektorovergripende utfordringer, som klimaendringene.

1.8.1 Innovasjon og digitalisering

1.8.1.1 En mer innovativ og brukerorientert offentlig sektor

1.8.1.2 Digitalisering i offentlig sektor

Formålet med digitaliseringspolitikken er å oppnå forenkling og effektivisering i offentlig sektor, gi bedre tjenester til innbyggerne, fremme innovasjon og verdiskaping i næringslivet og utvikle et bærekraftig og inkluderende velferdssamfunn.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvar for å samordne digitaliseringspolitikken. I januar 2019 fikk Norge sin første digitaliseringsminister.

1.8.2 Effektivitet i kommunale tjenester

Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes ut over det som følger av inntektsveksten.

Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med om lag 0,3 pst. per år i perioden 2008–2017 innenfor sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene avdekker store forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet.

Effektivisering oppnås også ved at kommunesektoren har et økonomisk handlingsrom til å gjøre egne prioriteringer lokalt, og at eventuelle effektiviseringsgevinster beholdes i kommunen.

1.9 Befolkningsutvikling og kommunenes utgiftsbehov

I Norge har endringer i befolkningen over flere år trukket i retning av lavere utgiftsbehov per innbygger i kommunesektoren som følge av en lavere andel innbyggere i aldersgrupper med et stort utgiftsbehov. I løpet av få år snur dette, og Norge står overfor en utvikling der andelen eldre i befolkningen vil øke kraftig de nærmeste tiårene. Dette vil gi utfordringer for finansiering av velferdsstaten og for kommunesektoren framover. Andelen eldre vil særlig bli høy i mange små kommuner i lite sentrale strøk og vil forsterke problemene med å rekruttere arbeidskraft, både i privat og offentlig sektor. Den framskrevne eldrebølgen i Norge vil imidlertid bli langt svakere enn det som forventes i andre land.

En aldrende befolkning vil isolert sett trekke opp utgiftene til helse- og omsorgstjenestene og pensjoner og samtidig bidra til lavere sysselsetting og dermed svekke skattegrunnlagene. Samtidig vil avtakende vekst i finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond bidra til å begrense rommet for bruk av oljepenger innenfor handlingsregelen. Kommunesektoren står for en betydelig del av det offentlige tjenestetilbudet til alle aldersgrupper. Befolkningsendringene vil påvirke forholdet mellom antall eldre og antall i yrkesaktiv alder svært ulikt mellom kommunene og vil kunne gi betydelige forskjeller i behovet for de ulike tjenestene og tilgangen på relevant arbeidskraft.

1.9.1 Kommunesektorens utgifter, sektorer og aldersgrupper

Velferdsstaten sørger for omfordeling av økonomiske ressurser mellom ulike grupper i befolkningen gjennom livsløpet og er også et sikkerhetsnett for innbyggere som ikke kan forsørge seg selv.

Kommunesektoren er den klart største leverandøren av velferdstjenester i Norge. Blant de store nasjonale velferdstjenestene som kommunesektoren produserer, er helse-, sosial-, barneverns – og omsorgstjenester, barnehagetjenester, skole og samferdselstjenester. Disse tjenestene utgjør nær tre fjerdedeler av kommunesektorens driftsutgifter. Beregninger fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) viser at kommunesektorens gjennomsnittlige utgifter til de individrettede velferdstjenestene er vel 200 000 kroner i gjennomsnitt til barn i barnehagealder og ungdom i videregående skole. For barn i grunnskolen er utgiftene i gjennomsnitt rundt 160 000 kroner, og for eldre over 90 år er den gjennomsnittlige utgiften rundt 350 000 kroner. Til sammenlikning bruker kommunesektoren om lag 20–30 000 kroner i gjennomsnitt til personer i aldersgruppene mellom 19 og 60 år.

1.9.2 Befolkningsutviklingens betydning for kommunesektorens utgiftsbehov – et tilbakeblikk

Fra 1. januar 2009 til 1. januar 2019 har befolkningen i Norge økt med rundt 530 000 personer, tilsvarende 11 pst., til 5,3 mill.

1.9.3 Befolkningsutviklingens betydning for kommunesektorens utgiftsbehov – utviklingen framover

Ifølge middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger vil befolkningen i Norge øke med 761 000 personer (14,4 pst.), fra 5,3 mill. personer i 2018 til nær 6,1 mill. personer i 2040.

1.9.4 Flere friske leveår?

Framstillingen i proposisjonen bygger på en antakelse om redusert dødelighet og på en forutsetning om at utgiftsbehovet for den enkelte aldersgruppe holdes uendret. I praksis innebærer dette at økningen i forventet levealder gir en tilsvarende økning i antall år med sykelighet. Litteraturen gir ikke noe entydig svar på sammenhengen mellom økt levealder og behovet for helse- og omsorgstjenester. I dag er det varianter av tre ulike scenarier som ofte trekkes fram.

Det første scenariet er utvidet sykelighet, det andre scenariet er forkortet eller komprimert sykelighet, og det tredje scenariet legger til grunn at en økning i levealder både vil bety flere «friske» år og flere «syke» år. Det er denne siste hypotesen som synes å ha stått sterkest i litteraturen de senere år, og er også mest brukt i framskrivinger av helseutgifter. Dette innebærer at bruken av helsetjenester og omsorg kan reduseres noe for gitt alder, uten kvalitetstap, men at fortsatt høyt forbruk av disse tjenestene vil strekke seg over flere år.

1.9.5 Geografiske forskjeller i de demografiske utfordringene

En videreføring av dagens inntektssystem med skatteutjevning og utjevning basert på kommunenes utgiftsbehov vil bidra til likeverdige tjenester i hele landet selv om aldringen vil være forskjellig mellom kommunene. Befolkningsutviklingen får likevel en rekke konsekvenser ut over finansieringen av kommunesektorens utgiftsbehov. Utviklingen vil prege aktiviteten i lokalsamfunn, tilgangen på arbeidskraft til å tilby ulike offentlige tjenester og lokalt næringsliv.

Samtidig med en særlig sterk vekst i antall eldre vil det bli lav vekst i befolkningen i arbeidsfør alder, særlig i en del små kommuner. Dette gjør at andelen eldre vil stige betydelig.

Det er også forventet at framtidens eldre kan komme til å være mer selvstendige og mer ressurssterke når det gjelder utdanning og økonomiske forhold. Dette kan trekke i retning av et lavere behov for omsorgstjenester. Det vil imidlertid være store geografiske variasjoner i utdanningsnivået til framtidens eldre.

Flere kommuner har allerede en stor forsørgerbyrde for eldre.

Hvis man bruker hovedalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger, vil det i 2040 være 2,7 personer i alderen 20–66 år per eldre over 67 år for landet som helhet og under én person i alderen 20–66 år per eldre over 67 år i enkelte kommuner.

1.10 Inntektssystemet for kommunene

Det foreslås ingen store endringer i inntektssystemet for kommunene i 2020.

1.10.1 Kostnadsnøkkelen for kommunene – vekting av gradert basiskriterium

Basiskriteriet i kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen skal fange opp kostnadsforskjeller knyttet til kommunestørrelse. Endringen i 2017 gjorde kriteriet mer nøytralt med hensyn til kommunesammenslåinger, men kriteriet er fortsatt ikke helt nøytralt siden alle kommuner er garantert minimum et halvt basistillegg.

Fra og med 2020 slår 119 kommuner seg sammen til 47 nye kommuner, og antallet kommuner reduseres fra 422 til 356. Dette vil i seg selv gjøre at verdien av et fullt basistilskudd i utgiftsutjevningen øker for alle kommuner, selv om alle andre forhold holdes uendret. Dette er en konsekvens av at inntektssystemet fortsatt ikke er helt nøytralt ved sammenslåinger. At noen kommuner slår seg sammen, påvirker ikke størrelsen på smådriftsulempene for øvrige kommuner, og det er derfor ikke rimelig at beløpet som utløses av basiskriteriet, skal øke på grunn av dette.

For å motvirke denne effekten må vektingen av gradert basiskriterium i kostnadsnøkkelen justeres teknisk fra og med 2020, slik at verdien av et fullt basistilskudd ikke endres som følge av sammenslåingene, men isolert sett beholdes på samme nivå som før sammenslåingene.

1.10.2 Prosjekt om toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og rapportering av psykisk utviklingshemmede til inntektssystemet

Siden toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester ble innført i 2004, har det vært en sterk vekst i ordningen, både i antall tjenestemottakere og i samlede utbetalinger til kommunene.

I fordelingen av rammetilskuddet til kommunene tas det hensyn til antall personer med psykisk utviklingshemming i kommunene. Kommunene registrerer og rapporterer hvert år inn antall personer med psykisk utviklingshemming som har vedtak om kommunale tjenester.

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og innrapporteringen av personer med psykisk utviklingshemming er to ordninger som påvirker finansieringen av sentrale velferdstjenester. Ordningene bidrar til å fordele og omfordele betydelige midler til kommunene. Det er derfor viktig at finansieringsordningene er effektive og legger til rette for at kommunene kan gi tjenester av god kvalitet. Det er også viktig at finansieringsordningene ikke legger føringer på hvordan tjenestene skal innrettes eller organiseres, og at de ikke hindrer innovasjon i tjenestene.

Departementet har satt ut et prosjekt for å få mer kunnskap om mulige insentivvirkninger av disse to ordningene. Departementet kunngjorde prosjektutlysningen i mars, og etter planen skal prosjektet ferdigstilles i løpet av 2019.

1.10.3 Distriktsindeksen og regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet

Asplan Viak foretar en faglig gjennomgang av distriktsindeksen som skal være ferdig i løpet av august 2019.

Som omtalt i kommuneproposisjonen for 2019 legger departementet opp til å vurdere innretningen på de regionalpolitiske tilskuddene nærmere, primært med fokus på bruken av distriktsindeksen ved fordeling av distriktstilskuddene i inntektssystemet. Departementet vil komme tilbake til dette ved egnet tidspunkt.

Av hensyn til tidsplanen for gjennomgangen av distriktsindeksen legger departementet opp til at den samme distriktsindeksen som ble brukt i inntektssystemet for 2019, fremdeles benyttes i distriktstilskuddene i inntektssystemet i 2020.

1.10.4 Anmodningsvedtak

1.10.4.1 Anmodningsvedtak nr. 274 om regionsentertilskudd

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 274, 14. desember 2018:

«Stortinget ber regjeringen opprettholde regionsentertilskuddet som et økonomisk virkemiddel også ved framtidige kommunesammenslåinger. Regionsentertilskuddet går til kommuner som slår seg sammen og dermed utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Tilskuddet utbetales som i dag etter et nasjonalt vedtak om sammenslåing. Det legges til grunn at økt regionsentertilskudd finansieres innenfor kommunerammen med en reduksjon i innbyggertilskuddet.»

Regionsentertilskuddet ble innført som et tilskudd i inntektssystemet fra og med 2017.

For å opprettholde regionsentertilskuddet som et økonomisk virkemiddel ved nye sammenslåinger foreslår departementet at også kommuner som slår seg sammen framover, vil kunne motta regionsentertilskudd hvis kommunene oppfyller kravene i tilskuddet.

1.10.4.2 Anmodningsvedtak nr. 929 om utilsiktede virkninger i inntektssystemet for kommuner som slår seg sammen

Det vises i proposisjonen til at det i kommunereformen ble innført en rekke gode økonomiske ordninger for kommuner som vedtok å slå seg sammen. Disse er tilskudd kommunene ikke ville mottatt hvis de ikke skulle slått seg sammen. Noen av disse ordningene har kommuner som skal slå seg sammen, mottatt allerede før sammenslåingen trer i kraft, slik at inntektsnivået til disse kommunene har vært høyere enn det ellers ville vært også for perioden 2017 til 2019.

Alle kommuner som vedtok sammenslåing, fikk tilskudd til å dekke engangskostnader ved sammenslåingen etter en standardisert modell, og kommunene kunne søke om støtte til infrastrukturtiltak. Innenfor inntektssystemet ble det også innført særskilte tilskudd til kommuner som slår seg sammen.

Anmodningsvedtak nr. 929, 13. juni 2018 lyder:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at sammenslåtte kommuner som får tap på grunn av reduksjonen i bosettingskriteriene, eller andre utilsiktede virkninger av inntektssystemet, blir kompensert for dette.»

En konsekvens av kommunesammenslåinger i inntektssystemet vil kunne være endringer i utgiftsutjevningen og veksttilskuddet. Dette bør kompenseres.

1.11 Nytt inntektssystem for fylkeskommunene

1.11.1 Innledning

I proposisjonen presenteres et forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene, med virkning fra 2020.

Fylkeskommunene finansieres i hovedsak gjennom de frie inntektene, det vil si rammetilskudd og skatt fra inntekt, som fordeles gjennom inntektssystemet. Fylkeskommunene har ansvaret for blant annet videregående opplæring, fylkesveier, kollektivtransport og tannhelse, og forvalter betydelige økonomiske ressurser. I 2018 var fylkeskommunenes brutto driftsutgifter på om lag 79 mrd. kroner, og sektoren stod for om lag 41 000 årsverk.

Det vises i proposisjonen til at inntektssystemet må tilpasses den nye fylkesinndelingen som trer i kraft neste år, og departementet har ved flere anledninger varslet at systemet vil bli oppdatert når regionreformen gjennomføres. Dagens inntektssystem er ikke sammenslåingsnøytralt, og en videreføring av dagens kostnadsnøkkel på den nye fylkesstrukturen ville medført at sammenslåingene i seg selv ville gitt omfordeling mellom fylkeskommunene.

Departementet mener at det er viktig med stabilitet og forutsigbarhet i inntektsfordelingen når regionreformen gjennomføres. Departementet foreslår derfor at fordelingsvirkningene av de foreslåtte endringene dempes. En sentral del av forslaget er at dagens kompensasjon for endringer i inntektssystemet i sin helhet omfordeles mellom fylkeskommunene, og at de samlede fordelingsvirkningene fases gradvis inn gjennom en overgangsordning over fire år. Departementet foreslår videre at den nye kompensasjonsordningen blir liggende fast så lenge fylkeskommunene står i en omstilling som følge av regionreformen.

Det foreslås ingen endringer i inntektsutjevningen eller i Nord-Norge-tilskuddet.

Forslaget til nytt inntektssystem er basert på de oppgavene fylkeskommunene har i dag, og berører i utgangspunktet ikke finansieringen av de nye oppgavene som skal overføres til fylkeskommunene.

1.11.2 Oppsummering av høringen

Et forslag til nytt inntektssystem ble sendt på høring 7. januar 2019, med høringsfrist 8. mars. Departementet har mottatt 40 høringssvar, og av disse er 16 fra fylkeskommuner eller fellesnemnder for nye fylkeskommuner.

Høringssvarene til fylkeskommunene gjenspeiler i all hovedsak hvordan endringene slår ut for den enkelte fylkeskommune. Noen fylkeskommuner er overveiende positive til høringsforslaget, selv om alle har innvendinger mot enkelte elementer i forslaget. Det er også noen fylkeskommuner som er klart negative til høringsforslaget.

De øvrige fylkeskommunene er delte i tilbakemeldingene og støtter noen og er kritiske til andre deler av høringsforslaget. Det er også noen fylkeskommuner som uttaler seg på et mer overordnet nivå, uten å ta stilling til de konkrete forslagene i høringsnotatet.

I proposisjonen omtales høringsinstansenes merknader om kostnadsnøkkelen, kompensasjons- og overgangsordningene, behov for oppdatering, analyseopplegg, finansiering av nye oppgaver, miljø, klima og kollektivtransport, de økonomiske rammene og en egen omtale av høringsuttalelsen fra KS.

1.11.3 Generelt om inntektssystemet

Det overordnede målet med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger, slik at det legges til rette for et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne over hele landet.

1.11.3.1 Dagens inntektssystem

Det samlede rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2019 er på 34,6 mrd. kroner. Innbyggertilskuddet utgjør om lag 97 pst. av rammetilskuddet. Fylkeskommunenes skatteinntekter i 2019 er anslått til om lag 34,2 mrd. kroner, slik at de samlede frie inntektene kan anslås til om lag 68,8 mrd. kroner.

1.11.3.2 Utgiftsutjevningen i inntektssystemet

Målet med utgiftsutjevningen er å jevne ut forskjellene mellom fylkeskommunene og å sette alle fylkeskommuner i stand til å tilby innbyggerne likeverdige og gode tjenester.

Utgiftsutjevningen for fylkeskommunene omfatter i dag sektorene videregående opplæring, fylkesveier, lokale ruter (buss/bane og båt/ferje) og tannhelse, med en egen delkostnadsnøkkel for hver av sektorene. Departementet foreslår ingen endringer i hvilke sektorer som inngår i utgiftsutjevningen.

1.11.4 Forslag til ny kostnadsnøkkel

Departementet har gjennomgått og oppdatert alle delkostnadsnøklene i inntektssystemet for fylkeskommunene.

1.11.4.1 Videregående opplæring

Fylkeskommunene har ansvaret for å oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatt i fylket.

Videregående opplæring er en av de viktigste oppgavene for fylkeskommunene, og er den klart største sektoren. Fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter til videregående opplæring var på om lag 30 mrd. kroner i 2017, og sektoren utgjør i overkant av 50 pst. av fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter. Delkostnadsnøkkelen utgjør 54,7 pst. av den samlede kostnadsnøkkelen i inntektssystemet for fylkeskommunene i 2019.

Det gis i proposisjonens pkt. 11.4.1 en omtale av dagens delkostnadsnøkkel for videregående opplæring. Videre gis en omtale av departementets analyser og vurderinger. I samme pkt. i proposisjonen omtales forslaget til ny delkostnadsnøkkel for videregående opplæring:

Departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel for videregående opplæring er vist i proposisjonens tabell 11.2.

Kriteriene innbyggere 16–18 år og søkere til høykostnads utdanningsprogrammer videreføres som i dagens nøkkel, mens dagens reiseavstandskriterium erstattes av et nytt mål på bosettingsmønsteret, det vil si reiseavstand for å nå 11 000 innbyggere. I tillegg foreslår departementet å innføre et nytt kriterium for antall søkere til læreplass.

På samme måte som i dagens nøkkel fastsettes vektingen av reiseavstandskriteriet på bakgrunn av statistiske analyser. Basert på analyseresultatene for årene 2014–2016 får kriteriet en vekt på 3,28 pst. i delkostnadsnøkkelen.

Vektingen av kriteriene søkere til høykostnads utdanningsprogrammer og søkere til læreplass er fastsatt basert på merkostnaden av å ha en elev/lærling i disse utdanningsløpene relativt til en elev i lavkostnads utdanningsprogrammer (studiespesialisering og idrett).

Beregninger på tall for årene 2014–2016 viser at kostnaden ved å ha elever i høykostnads utdanningsprogrammer i snitt var 17,69 pst. høyere enn i lavkostnadsprogrammer, og kriteriet gis tilsvarende vekt. En lærling/lærekandidat anslås i gjennomsnitt å være 2,92 pst. dyrere enn en elev i lavkostnadsgruppen, og søkerkriteriet for lærlinger får derfor en vekt på 2,92 pst.

Kriteriet innbyggere 16–18 år er vektet inn som restvekten, når vektingen av de andre kriteriene er trukket fra.

1.11.4.2 Tannhelse

Fylkeskommunene skal sørge for at tannhelsetjenester er tilgjengelige for alle som bor eller oppholder seg i fylket. Fylkeskommunen er pålagt et samordningsansvar for den fylkeskommunale tjenesten og privat sektor.

Fylkeskommunene skal ifølge tannhelsetjenesteloven gi vederlagsfri tannbehandling til følgende prioriterte grupper: barn og ungdom 0–18 år, psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon og eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie. I tillegg skal 19–20-åringer gis nødvendig tannbehandling innenfor en maksimal egenandel på 25 pst. Fylkeskommunen kan også vedta å gi rett til vederlagsfri behandling til andre grupper og gi tannhelsetjenester til voksne pasienter mot betaling.

Samlede brutto driftsutgifter til tannhelsetjenesten var om lag 3,4 mrd. kroner i 2017, mens netto driftsutgifter var om lag 2,4 mrd. kroner. I 2017 utgjorde inntekter fra brukerbetaling om lag 0,7 mrd. kroner. Delkostnadsnøkkelen for tannhelse utgjør 4,2 pst. av samlet kostnadsnøkkel for fylkeskommunene.

I proposisjonens pkt. 11.4.2 gis en omtale av dagens delkostnadsnøkkel for tannhelse. Videre gis en omtale av departementets analyser og vurderinger. I samme pkt. omtales forslaget til ny delkostnadsnøkkel for tannhelse.

Departementet foreslår i proposisjonen at delkostnadsnøkkelen for tannhelse videreføres etter samme modell som i dag, hvor det er tatt utgangspunkt i ressursfordelingen på de prioriterte gruppene for tannhelsetjenesten. Se tabell 11.3 i proposisjonen. Ressursfordelingen er oppdatert med tall fra fylkeskommunene for gjennomsnittlig ressursbruk per pasient i de ulike gruppene.

Som tidligere foreslås det at de prioriterte gruppene innbyggere 0–18 år og 19–20 år fanges opp av alderskriteriene innbyggere 1–18 år og 19–20 år i delkostnadsnøkkelen. Gruppen psykisk utviklingshemmede over 18 år fanges opp av antall psykisk utviklingshemmede over 18 år (tall fra KOSTRA). Gruppen eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie fanges opp av alderskriteriet innbyggere over 67 år. Vektingen av kriteriene i delkostnadsnøkkelen viser hvor stor andel av ressursene som kan knyttes til de aktuelle gruppene.

1.11.4.3 Fylkesvei

Fylkeskommunene er veimyndighet for og eier av om lag 44 600 km fylkesvei, noe som utgjør i underkant av halvparten av det offentlige veinettet. Delkostnadsnøkkelen for fylkesvei utgjør 17,9 pst. av den samlede kostnadsnøkkelen i inntektssystemet for 2019.

De samlede netto driftsutgiftene til fylkesvei var på om lag 6,8 mrd. kroner i 2017 (eksklusive avskrivninger), mens investeringsutgiftene utgjorde om lag 8 mrd. kroner. Veisektoren skiller seg ut med høye investeringsutgifter i forhold til driftsutgiftene. I 2017 stod fylkesvei for 15 pst. av fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter og over 55 pst. av investeringsutgiftene.

I proposisjonens pkt. 11.4.3 gis en omtale av dagens delkostnadsnøkkel for fylkesvei. Videre gis en omtale av departementets analyser og vurderinger og hva høringsinstansene har ment. I samme kapittel omtales forslaget til ny delkostnadsnøkkel for fylkesvei.

Departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel for fylkesvei er vist i tabell 11.4 i proposisjonen. Departementet foreslår at variasjoner i utgifter til drift og vedlikehold av fylkesvei fortsatt skal utjevnes etter Motiv-tallene (Statens vegvesens modell for å beregne hva det koster å opprettholde en viss vedlikeholdsstandard). Departementet foreslår å forenkle nøkkelen ved å bruke Motiv-tallene direkte som kriterium i kostnadsnøkkelen, men dette vil i seg selv ikke få noen konsekvenser for fordelingen mellom fylkeskommunene. Departementet er i dialog med veimyndighetene for å sikre at det fortsatt vil være mulig å beregne et normert vedlikeholdsbehov på fylkesveinettet etter at fylkeskommunene overtar fylkesveiadministrasjonen fra Statens vegvesen.

Departementet foreslår videre at investeringsmidlene fordeles 70/30 etter Motiv og innbyggertall. I perioden 2014–2016 utgjorde netto investeringsutgifter i snitt 43,3 pst. av de samlede nettoutgiftene til fylkesvei, og kriteriene for investeringer gis tilsvarende vekt i forslaget til ny delkostnadsnøkkel for fylkesvei. Dette gir en vekt for kriteriet innbyggertall på 12,98 pst., mens den resterende vekten legges på Motiv.

Investeringenes andel av veinøkkelen er noe høyere enn i høringsnotatet. Forskjellen skyldes en endring i korrigeringen for bompengeinntekter når investeringsnivået skal fastsettes. I beregningene til høringsnotatet ble alle bompengeinntektene trukket fra i korrigeringen av investeringsutgiftene. Departementet foreslår nå at bare 73 pst. av bompengeinntektene trekkes fra, siden om lag 27 pst. av bompengene i fylkeskommunale veiprosjekter brukes til å dekke renter og innkrevingskostnader. Beregningen av andelen av bompengeinntektene som går til investeringer på fylkesvei, er utført av Statens vegvesen basert på tall for 2017.

1.11.4.4 Buss og bane

Fylkeskommunene spiller en sentral rolle for å sikre et lokalt kollektivtilbud, og det aller meste av den fylkeskommunale kollektivtransporten skjer med buss og bane (T-bane, trikk og bybane). Fylkeskommunenes netto driftsutgifter til buss og bane utgjorde 9,4 mrd. kroner i 2017. Delkostnadsnøkkelen for buss og bane utgjør om lag 17 pst. av den samlede kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene.

Det er flere forhold som kan bidra til at kostnadene til kollektivtransport varierer mellom fylkeskommunene, både lokale prioriteringer og hvilke kollektivtilbud som skal tilbys, forhold utenfor fylkeskommunenes kontroll.

Det er trekk ved både tettbygde og spredtbygde områder som kan bidra til et høyere utgiftsbehov, i spredtbygde strøk særlig behovet for skoleskyss.

Forskjeller i etterspørselen etter kollektivtransport generelt kan også ha betydning for variasjoner i fylkeskommunenes kostnader. Andelen som reiser kollektivt, er høyest blant personer under 34 år, og da særlig i aldersgruppen under 18 år.

I proposisjonens pkt. 11.4.4 omtales dagens delkostnadsnøkkel for buss og bane. Videre gis en omtale av departementets analyser og vurderinger og hva fylkeskommunene har ment.

Departementet foreslår en ny nøkkel med kriteriene sysselsatte etter arbeidssted og innbyggere bosatt spredt.

I høringsnotatet ble det også vist en alternativ delkostnadsnøkkel, der dagens nøkkel videreføres med noen tilpasninger.

I høringen støtter fire av de nye fylkeskommunene departementets forslag til ny nøkkel, og ytterligere én fylkeskommune peker på at en ny nøkkel bør være sammenslåingsnøytral. Tre fylkeskommuner kommenterer ikke de ulike modellene. Fylkeskommunene som støtter departementets forslag, framhever viktigheten av å gjøre delkostnadsnøkkelen sammenslåingsnøytral, og mener kriteriene i nøkkelen er godt egnet til å fange opp kostnadskrevende forhold innenfor sektoren.

Tre fylkeskommuner støtter den alternative nøkkelen. To av disse har som primærstandpunkt at inntektssystemet ikke bør revideres nå, men i valget mellom de to modellene foretrekker de den alternative nøkkelen. En høringsinstans mener at departementets forslag ikke tilstrekkelig ivaretar storbyspesifikke behov.

I samme kapittel omtales endelig forslag til ny delkostnadsnøkkel for buss og bane.

Departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel er vist i tabell 11.5 i proposisjonen. Departementet foreslår en delkostnadsnøkkel med kriteriene sysselsatte etter arbeidssted og innbyggere bosatt spredt. Til sammen vil disse to kriteriene fange opp transportbehovet på en god og direkte måte, både når det gjelder behov for arbeidsreiser, via antall sysselsatte, og behov for skoleskyss, gjennom antall innbyggere bosatt spredt. Det er videre lagt særlig vekt på at kriteriene er sammenslåingsnøytrale. Kriteriene er også statistisk signifikante, og modellen har god forklaringskraft.

Vektene til kriteriene er basert på regresjonsanalysene. På samme måte som i dagens nøkkel skaleres kriterieverdiene om for å fange opp variasjonene i utgiftene. I forslaget til delkostnadsnøkkelen gjelder dette kriteriet sysselsatte etter arbeidssted.

Departementet vil framover følge med på kriteriene for kollektivtransport, inkludert kriteriene for buss og bane, i lys av utviklingen mot mer miljøvennlige løsninger på feltet.

1.11.4.5 Båt og ferje

Fylkeskommunene har ansvaret for litt over 100 ferjesamband og omtrent like mange båtruter. Båt- og ferjesektorens betydning for transportsystemet varierer betydelig mellom fylkeskommunene, noe som også gjenspeiles i store fylkesvise variasjoner i utgiftene.

Fylkeskommunenes netto driftsutgifter til båt og ferje utgjorde om lag 3,4 mrd. kroner i 2017, og sektoren utgjør 6,2 pst. av kostnadsnøkkelen i 2019. Sektoren finansieres med en kombinasjon av billettinntekter og fylkeskommunenes frie midler.

Behovet for båt- og ferjeruter er i stor grad avhengig av geografiske forhold og bosettingsmønsteret.

På samme måte som for buss og bane er skoleskyss den eneste lovpålagte tjenesten innenfor båt- og ferjesektoren. Dagens rutestruktur vil dermed til en viss grad være et resultat av lokale prioriteringer og valg som er gjort over en lang tidsperiode.

I proposisjonens pkt. 11.4.5 gis en omtale av dagens delkostnadsnøkkel for båt og ferje (innført i 2018). Videre gis en omtale av departementets analyser og vurderinger og hva fylkeskommunene har ment. I samme pkt. omtales forslaget til ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje:

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel er vist i tabell 11.6 i proposisjonen. Departementet foreslår at vektene til reisekriteriene fortsatt skal fastsettes ut fra anslag på skolereisenes andel av de samlede kostnadene til båt og ferje, og har oppdatert anslagene på bakgrunn av nyere tall. Dette innebærer at kriteriene for skolereiser og båtreiser i alt vektes noe ned, mens kystlinje og normerte ferjekostnader vektes noe opp. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en ny vurdering av kriteriene og vektene når prosjektet som vurderer mer treffsikre båtkriterier, er ferdigstilt.

I tillegg til endringene i selve nøkkelen foreslår departementet at den nye ferjestandarden og de metodiske endringene beskrevet i høringsnotatet (inkludert bruk av estimerte billettinntekter), legges til grunn ved beregningen av de normerte ferjekostnadene.

Departementet vil framover følge med på kriteriene for kollektivtransport, inkludert kriteriene for båt og ferje, i lys av utviklingen mot mer miljøvennlige løsninger på feltet.

1.11.4.6 Samlet kostnadsnøkkel

1.11.5 Kompensasjons- og overgangsordninger

1.11.5.1 Kompensasjon for endringer i inntektssystemet

Da inntektssystemet ble revidert forrige gang, i 2015, ble det innført en egen kompensasjon for endringer i inntektssystemet. Kompensasjonen utgjør i dag 335 mill. kroner og blir gitt til fylkeskommunene som fikk en reduksjon i rammetilskudd på mer enn 200 kroner per innbygger som følge av systemendringene i 2015. Da kompensasjonen ble innført, la departementet til grunn at den skulle ligge fast fram til neste revisjon av inntektssystemet (jf. Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015). Departementet foreslår derfor at dagens kompensasjon avvikles.

Fylkeskommunene er delt i synet på en egen kompensasjonsordning for endringer i inntektssystemet. Departementet mener det bør legges avgjørende vekt på stabilitet i inntektene når regionreformen gjennomføres. Flere fylkeskommuner skal etablere nye organisasjoner, og alle får nye oppgaver, samtidig som de skal sørge for kontinuerlig drift av de viktige oppgavene de allerede har. Det taler for å skjerme fylkeskommunene mot en stor nedgang i rammetilskuddet mens regionreformen gjennomføres. I valg av modell mener departementet det bør legges størst vekt på bekymringene til fylkeskommunene som får størst reduksjon i rammetilskudd som følge av den nye kostnadsnøkkelen, og foreslår derfor at hele dagens kompensasjon omfordeles til en ny kompensasjonsordning.

Departementet foreslår at den nye kompensasjonen innrettes slik at alle fylkeskommuner heves til det samme minimumsnivået. Differansen mellom fordelingsvirkningene av endringene i inntektssystemet (inkludert effekten av å avvikle dagens kompensasjon) og minimumsnivået kompenseres fullt ut. Hvor stor del av reduksjonen i rammetilskudd som kan kompenseres i denne modellen, vil være avhengig av hvordan de endelige fordelingsvirkningene blir, og kan ikke fastsettes før i statsbudsjettet for 2020. Ifølge departementets foreløpige anslag basert på kriteriedata for inntektssystemet i 2018, vil ingen fylkeskommuner få en reduksjon i rammetilskuddet på mer enn 50 kroner per innbygger med denne ordningen. Til sammenlikning hadde fylkeskommunene i gjennomsnitt frie inntekter på over 12 700 kroner per innbygger i 2018.

Departementet foreslår videre at kompensasjonen ligger fast så lenge fylkeskommunene står i en omstilling som følge av regionreformen. Dette sikrer fylkeskommunene forutsigbarhet.

1.11.5.2 Overgangsordning

Gjennomføringen av regionreformen taler for små endringer i inntektene, og departementet foreslår derfor en overgangsperiode på fire år.

1.11.6 Øvrige forslag

1.11.6.1 Nord-Norge-tilskuddet

Tilskuddet har siden 1994 blitt gitt med en sats per innbygger, med høyest sats i Finnmark og lavest sats i Nordland.

Departementet foreslår ingen større endringer i Nord-Norge-tilskuddet. Departementet foreslår at satsen for tilskudd per innbygger for Troms og Finnmark fylkeskommune justeres slik at den nye fylkeskommunen mottar om lag det samme i Nord-Norge-tilskudd i 2020 som de to fylkene ellers ville mottatt hver for seg.

1.11.6.2 Omfordeling av saker med særskilt fordeling

Midlene som fordeles gjennom inntektssystemet, bør som hovedregel fordeles etter de faste kriteriene i systemet, og særskilte fordelinger bør i utgangspunktet bare brukes i en begrenset periode. Departementet har derfor vurdert om noen av dagens tabell C-saker bør fordeles etter de ordinære kriteriene fra og med 2020.

Departementet foreslår at fire av sakene som i dag fordeles særskilt i tabell C, omfordeles etter de ordinære kriteriene i innbyggertilskuddet fra 2020: kompensasjonen til Trøndelag for tap i kriteriedata som følge av fylkessammenslåingen i 2018 (90,3 mill. kroner i 2019), to saker knyttet til CO₂-avgifter (til sammen 17,9 mill. kroner) og den særskilte satsingen på båt og ferjesektoren (102,8 mill. kroner). Kompensasjonen for endringer i inntektssystemet videreføres i tabell C med en ny fordeling (335 mill. kroner).

Departementet foreslår videre at midlene til opprusting av fylkesvei videreføres med særskilt fordeling i 2020 og 2021, og at en fordeling etter veinøkkelen i inntektssystemet vurderes når neste Nasjonal transportplan trer i kraft fra 2022. Den særskilte fordelingen til fylkesvei utgjør 1,49 mrd. kroner i 2019.

1.11.7 Anslag på fordelingsvirkninger

Tabellen nedenfor viser anslag på fordelingsvirkninger av forslaget til nytt inntektssystem. Tabellen viser både de isolerte virkningene av ny kostnadsnøkkel og de samlede fordelingsvirkningene etter omfordelingen av kompensasjonen for endringer i inntektssystemet.

Beregningene er foreløpige. Den endelige fordelingen av rammetilskuddet for 2020 kan ikke beregnes før i statsbudsjettet til høsten.

I 2019 og 2020 bytter til sammen sju av dagens kommuner fylke på tvers av de nye fylkesgrensene. Eventuelle effekter av disse grensejusteringene er ikke inkludert i anslagene på fordelingsvirkninger.

Se proposisjonen for tabellforklaring.

Anslag på samlede fordelingsvirkninger inkludert kompensasjons- og overgangsordning. Tall i mill. kroner og kroner per innbygger

1.12 Skjønnstilskuddet

1.12.1 Skjønnstilskuddet i 2020

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og bidra til fornying og utvikling. Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår i proposisjonen at den samlede skjønnsrammen for 2020 blir satt til 1 434 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 1 084 mill. kroner til kommunene og 350 mill. kroner til fylkeskommunene.

1.12.2 Anmodningsvedtak nr. 72 om naturskader

Vedtak nr. 72, 3. desember 2018:

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå dagens statlige ordninger for forebygging og reparasjon av skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur i lys av økt forekomst av flom og ras.»

Dokumentet som ligger til grunn for vedtaket, er finansinnstillingen til statsbudsjettet for 2019 (Innst. 2 S (2018–2019)).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjennomgått eksisterende ordninger for forebygging av skader og reparasjon av kommunal infrastruktur etter naturødeleggelser.

1.13 Oppgavefordeling og regelverk

I kapittel 13 i proposisjonen omtales endringer i aktuelt regelverk og oppgavefordeling mellom staten og kommunesektoren under ulike departementer, samt endringer i finansieringen av oppgaver. I kapitlet omtales følgende:

• Arbeids- og sosialdepartementet

  • Forsøk med kommunalt ansvar for deler av trygdeordningene

• Barne- og familiedepartementet

  • Gjennomføring av barnevernsreformen

• Finansdepartementet

  • Eiendomsskatt ved kommunesammenslåing – høring

• Helse- og omsorgsdepartementet

  • Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet – En kvalitetsreform for eldre

  • Innlemming av tilskudd og plikt til å tilby dagaktivitetstilbud til hjemmeboende personer med demens

  • Omsorg 2020 (regjeringens plan for omsorgsfeltet 2015–2020)

  • Utvide forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene

  • Investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser

  • Stortingsmelding om lindrende behandling og omsorg

  • Innlemming av tilskudd og krav om psykologkompetanse

  • Digitalisering av helse- og omsorgstjenesten

  • Allmennlegetjenesten

  • Spesialistutdanning og spesialistgodkjenning av leger

  • Masterutdanning i avansert klinisk allmennsykepleie

  • Pårørendestrategi

• Justis- og beredskapsdepartementet

  • Kompetanse til å utføre enkle notarialforretninger

  • Innlemming av tilskudd til samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak

• Klima- og miljødepartementet

  • Forvaltning av de små verneområdene

  • Viltforvaltning

  • Innlandsfisk

  • Behandling av støy fra motorsportbaner, skytebaner og vindmøller

  • Endringer i friluftsloven

  • Oppfølging av overvannsutvalgets utredning

  • Utvalgte kulturlandskap i jordbruket

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • Forskrifter til ny kommunelov

  • Innlemming av tilskudd og oppgaveoverføring til kommunene – etablering og tilpasning av bolig

  • Innlemming av tilskudd til inkluderende og vekstkraftige lokalsamfunn og regionale tiltak for utvikling av næringsmiljøer og tilgang på kompetanse

• Kulturdepartementet

  • Tilskudd til idrettsanlegg i kommunene

  • Idrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning

• Kunnskapsdepartementet

  • Endringer i barnehageloven med forskrifter

  • Endringer i opplæringsloven og friskoleloven

  • Integreringsstrategien og reform av kvalifiseringsordningene for nyankomne innvandrere

  • Pedagognorm i barnehage

  • Fagfornyelsen

  • Lærernorm i grunnskolen

  • Innlemming av tilskudd til opplæring av lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte behov

  • Innlemming av tilskudd til fylkesvise partnerskap for karriereveiledning

• Landbruks- og matdepartementet

  • Overføring til kommunene av forvaltningsansvar for ulike landbrukspolitiske tilskudd

  • Innlemming av tilskudd til veterinærvakt

• Samferdselsdepartementet

  • Lov om overføring av ansvar for kollektivtransport

  • Drosje- og ekspressbussregelverket

  • Ny havne- og farvannslov

  • Innlemming av tilskudd til skredsikring av fylkesveier

  • Innlemming av tilskudd til gang- og sykkelveier

Det vises til proposisjonens kapittel 13 for nærmere omtale.

1.14 Utviklingen i kommuneøkonomien

1.14.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 0,6 pst. i 2018, mens realveksten i de frie inntektene anslås til 0,1 pst. Både veksten i samlede og frie inntekter er lavere enn i de foregående årene, men høyere enn anslått i budsjettopplegget for 2018. Høyere inntektsvekst enn anslått i budsjettopplegget skyldes at skatteinntektene ble høyere enn forventet. I tillegg fikk en del kommuner høye inntekter fra havbruksfondet.

Aktivitetsveksten i 2018 anslås til 1,9 pst. Dette er noe lavere enn i de tre foregående årene, men klart høyere enn inntektsveksten. Utførte timeverk steg med 1,8 pst., og sysselsettingsveksten har tatt seg klart opp de siste tre årene, i kontrast til forholdsvis lav vekst i perioden 2012–2015.

Investeringsnivået i kommunesektoren har gjennom flere år vært høyt. Også i 2018 var investeringsveksten sterk. Dette har bidratt til at gjeldsnivået over tid har økt. Mye av investeringene er likevel i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester. Rentenivået er for tiden også svært lavt. Når effekten av en renteendring på kommunesektorens pensjonsmidler holdes utenom, bidrar gjeldsoppbyggingen likevel til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger.

I 2018 ser kommunesektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultat på 2,7 pst. av inntektene. Dette er over det anbefalte nivået fra TBU (2 pst.). I kommunene og fylkeskommunene, hvor de anbefalte nivåene er henholdsvis 1 3/4 pst. og 4 pst., var netto driftsresultat henholdsvis 2,5 og 3,8 pst. Selv om resultatet i 2018 var svakere enn året før, er de tre foregående årene samt 2006 de eneste årene på 2000-tallet hvor resultatene har vært bedre.

De gode driftsresultatene de siste årene bidro til at antall kommuner i ROBEK ble kraftig redusert.

1.14.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter i underkant av 16 pst. fra 2002 og fram til finanskrisen i 2008, for så å stige gradvis til 18,5 pst. i 2018. Kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge holdt seg rundt 12 pst. i perioden 2002–2008, for så å øke til gradvis til over 14 pst. i 2018.

Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi utgjorde den kommunale sysselsettingsandelen i overkant av 16 pst. i 2018.

1.14.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

Aktivitetsveksten i kommunesektoren var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene. De første årene etter 2009 var det en klar avdemping i aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen, noe som i første rekke skyldtes at investeringene gikk ned. Fra 2013 tok aktivitetsveksten seg opp igjen. Veksten i sysselsettingen var i denne perioden relativt lav, mens det var en sterk vekst i investeringene. Denne utviklingen kan tolkes som at kommunesektoren har prioritert oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst. De siste årene har også sysselsettingsveksten tiltatt. Samlet anslås aktivitetsveksten i 2018 til 1,9 pst., noe som var høyere enn inntektsveksten.

1.14.4 Økonomisk balanse

1.14.4.1 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat lå for årene 2015 til 2017 godt over de anbefalte nivåene, både i kommunene og i fylkeskommunene. I 2018 anslås netto driftsresultat til 2,7 pst. for sektoren som helhet. For kommunene (inkludert Oslo) var driftsresultatet 2,5 pst. og for fylkeskommunene 3,8 pst. Netto driftsresultat i kommunene og fylkeskommunene lå henholdsvis over eller om lag på nivå med TBUs anbefaling også i 2018, og det er kun i de tre foregående årene, samt i 2006, at driftsresultatene har vært høyere.

De gode driftsresultatene de siste årene bidro til at antall kommuner i ROBEK ble kraftig redusert. I begynnelsen av mai 2019 var i alt 16 kommuner ført opp i ROBEK, det laveste antallet siden registeret ble opprettet i 2001.

Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunesektoren styrket de økonomiske bufferne. For sektoren som helhet utgjorde disposisjonsfond (inkludert regnskapsmessig mindreforbruk) 10,5 pst. ved utgangen av 2018, relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene.

Kommunene som hadde akkumulerte merforbruk fra tidligere år, benyttet driftsresultatene til å redusere eller dekke inn disse i 2018.

1.14.4.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

ROBEK er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner eller fylkeskommuner i ROBEK må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene kontrolleres.

I kommuneloven § 60 finnes det klare kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret.

1.14.5 Investeringer og gjeld

1.14.5.1 Investeringer

Investeringene i kommunesektoren ligger på et historisk høyt nivå, og veksten i investeringene fortsatte i 2018. Selv om investeringsveksten var noe lavere enn i de foregående årene, bidro investeringene til å trekke aktivitetsveksten opp. I 2018 utgjorde investeringene i kommunesektoren i størrelsesorden 78 mrd. kroner, tilsvarende vel 50 mrd. kroner i 2005-priser, det høyeste nivået noensinne.

1.14.5.2 Nettofinansinvesteringer

Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd og gjeldsoppbyggingen i kommunesektoren.

1.14.5.3 Gjeld

Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene.

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkludert kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) 537 mrd. kroner ved utgangen av 2018. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper eller stod fremdeles ubrukt på konto (100 mrd. kroner). Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (om lag 80 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak (knapt 50 mrd. kroner).

Basert på disse tallene kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv, anslås til rundt 307 mrd. kroner, det vil si godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene (og i stor grad også avdragene) i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger og liknende.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 104 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2018 anslås til om lag 203 mrd. kroner. Det innebærer at ett prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med nærmere 2 mrd. kroner, eller i størrelsesorden 0,3–0,4 pst. av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2018 utgjorde pensjonsmidlene vel 518 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2018 tilsvarte renteeksponert gjeld i størrelsesorden 37 pst. av de samlede driftsinntektene. De siste årene har gjelden stabilisert seg som andel av inntekt, men i 2018 økte gjeldsgraden noe igjen. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået.

1.15 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

I proposisjonens kapittel 15 redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene fra 2017 til 2018 og i perioden 2013–2018.

Tallene er hentet fra KOSTRA, der foreløpige tall for 2018 ble publisert 15. mars 2019, IPLOS og Grunnskolens informasjonssystem (GSI).

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere over 80 år. I perioden 2013–2018 økte antall innbyggere i disse gruppene marginalt med vel 7 000 personer, noe som isolert sett indikerer et begrenset behov for kommunale tjenester. Det er en vekst i personer i grunnskolealder med noe over 23 000 personer, mens det er en nedgang i personer i barnehagealder med vel 16 000 og ungdommer i alderen 16–18 år med nærmere 6 000 personer. Samlet sett økte innbyggertallet med om lag 219 000 personer, tilsvarende 4,3 pst. i perioden 2013–2018. Til sammenlikning økte antall innbyggere i de viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester med ca. 0,1 pst. i samme periode.

Samlet sett ble det en marginal nedgang i antallet innbyggere i gruppene av innbyggere 1–18 år og 80 år og over. Samlet sett økte innbyggertallet med i underkant av 33 000 i løpet av 2018, noe som er en svakere vekst enn de siste årene.

1.15.1 Barnehage

Antall barn i aldersgruppen 1–5 år ble noe redusert i perioden 2013–2018. Antall barn med barnehageplass har også blitt redusert i perioden, men ikke like mye. Dette medførte at barnehagedekningen gikk opp fra 90 pst. i 2013 til 91,8 pst. i 2018. Vel halvparten av plassene var i kommunale barnehager.

Det har vært en økning i den avtalte oppholdstiden fra 2013–2018.

Både andelen ansatte og andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gikk opp i perioden.

Etter en lengre periode med relativt sterk vekst i barnehagesektoren har veksten avtatt de siste årene. I 2018 var det en svak nedgang i antall barn med plass i barnehage, sammenliknet med året før. Denne utviklingen må ses på bakgrunn av at barnekullene var mindre og at det var færre barn i alderen 1–5 år, sammenliknet med året før. Til tross for at antall barn i barnehager gikk ned, økte likevel dekningsgradene for barn i alderen 1–5 år. Antallet barn som gikk i private barnehager og som gikk i kommunale barnehager, er omtrent likt i 2018.

I snitt tilbrakte barna om lag like mye tid i barnehagen i 2018 sammenliknet med 2017. Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk i kommunale barnehager viste en liten økning fra 2017 til 2018.

Andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gikk ned fra 2017 til 2018, mens andelen ansatte med barnehagelærerutdanning økte noe fra 2017 til 2018.

1.15.2 Grunnskole

Det var en svak vekst i elevtallet i grunnskolen i perioden 2013–2018. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene, der 3,6 pst. av elevene går, enn i de kommunale. Også i ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, var det en svak økning gjennom perioden.

I 2018 var det en liten økning i elevtallet. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene enn i de kommunale. Veksten i antall årstimer til undervisning viste også en liten økning fra 2017 til 2018. Den sterke veksten som en tidligere så innenfor spesialundervisningen, ser ut til å ha flatet ut de siste årene. Fra 2017 til 2018 var det omtrent et likt antall elever som fikk spesialundervisning. De elevene som får spesialundervisning, får i snitt noe mer bistand. Fra 2013 til 2018 ble gjennomsnittlig gruppestørrelse redusert fra 13,7 til 13,3 elever per gruppe. Gjennomsnittlige grunnskolepoeng for elever i grunnskolen har økt i perioden 2013–2018, inkludert det siste året.

Det vises i proposisjonen til at 60,5 pst. av barn mellom seks og ni år hadde plass i skolefritidsordningen (SFO) i 2018. Det har i perioden 2013–2018 vært en liten og jevn reduksjon i andelen elever i skolefritidsordningen.

1.15.3 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet, har veksten avtatt noe og flatet ut de siste årene. Fra 2017 til 2018 ble befolkningen i aldersgruppen 16–18 år redusert noe, mens det var en liten økning i elever i videregående opplæring. Andelen elever som har sluttet i løpet av året, har gått ned i perioden.

1.15.4 Barnevern

Omfanget av barnevernstjenestene økte kraftig i perioden 2013–2018. Antallet årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok imot hjelp fra barnevernet, gikk opp, også når det ses opp mot veksten i antallet barn og unge. Fra 2017 til 2018 har veksten i antall undersøkelser og tiltak gått ned.

1.15.5 Sosialtjenester

Innenfor sosialtjenestene var det en økning i antall mottakere av sosialhjelp i perioden 2013–2018. Andelen i aldersgruppen 25–66 år som mottok sosialhjelp, har økt noe i perioden.

1.15.6 Boliger for vanskeligstilte

Antallet kommunalt disponerte boliger til vanskeligstilte økte med 0,9 pst. i perioden 2013–2018. Det er viktig at en tilstrekkelig andel av boligene tilrettelegges for rullestolbrukere. Andelen av boligene som er tilrettelagt for personer som bruker rullestol, har ligget på 48 pst. i perioden.

Blant husstander som benyttet seg av et midlertidig botilbud i løpet av året, har andelen vært stabil fra 2017 til 2018.

1.15.7 Omsorgstjenestene

Omfanget av omsorgstjenester økte i perioden 2013–2018, med en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte omsorgstjenester. Det økende behovet skyldes at det ble flere eldre innbyggere, særlig i aldersgruppen over 90 år, og en sterk økning i antall yngre mottakere (under 67 år). Samlet sett viser utviklingen de siste årene en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester.

Sett i forhold til 2016 mottok noen flere eldre kommunale helse- og omsorgstjenester i 2017. Tallet på mottakere under 67 år fortsatte å øke i 2017. Lege- og fysioterapidekningen i institusjonene ble bedre i perioden 2013–2017. Eneromsdekningen på institusjonene ligger stabilt på om lag 95 pst. Antallet avtalte årsverk har vært tilnærmet likt i 2017 og 2018.

1.15.8 Kommunale helsetjenester

Kommunene hadde i årene 2013–2018 en høy og stabil dekningsgrad for helsestasjonsundersøkelser av små barn. Lege- og fysioterapidekningen gikk opp i perioden. I 2018 var det en svak nedgang i antallet helseundersøkelser blant barn og unge. Dette kan ses i sammenheng med at antall barn i aldersgruppen gikk ned i 2018. Tallet på hjemmebesøk etter fødsel gikk også ned fra 2017 til 2018, noe som kan skyldes lavere fødselstall i 2018 sammenliknet med 2017. Ressursinnsatsen uttrykt ved avtalte årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten økte med vel 400 fra 2017 til 2018.

1.15.9 Administrasjon

Sentraladministrasjonen i kommunesektoren har ut fra de foreløpige KOSTRA-tallene økt fra 2017 til 2018, både for kommuner og fylkeskommuner. Statistisk sentralbyrå benyttet fra 2015 A-ordningen som kilde for sysselsettingsstatistikken. Tallene er beheftet med usikkerhet.