1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til endringer i utlendingsloven. Endringen innebærer en ny bortvisningshjemmel i utlendingsloven § 17 første ledd bokstav m for utlendinger som har fått avslag på søknad om beskyttelse etter § 28, og som heller ikke har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter § 38. Endringen vil innebære at utlendingsforskriften § 5-3 oppheves. Som følge av disse endringene foreslår departementet også en endring i loven § 94 første ledd, slik at adgangen til midlertidig arbeidstillatelse opprettholdes.

Det foreslås også rettelser av inkurier i utlendingsloven § 32 (internasjonalt samarbeid mv. om behandling av søknader om opphold av beskyttelsesgrunner) og § 42 (oppholdstillatelse for barn).

I proposisjonen pkt. 8 er det gitt merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget.

1.2 Bakgrunn

Det vises i proposisjonen til at for å ta stilling til spørsmål om bortvisning i saker der Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) avslår en søknad om beskyttelse, må det i dag gjøres en rekke vurderinger før et slikt tilleggsvedtak om bortvisning kan fattes. Det er derfor grunn til å endre reglene for å unngå at det i alle asylsaker skal brukes tid på vurderinger som ikke har betydning for spørsmålet om beskyttelse, og som generelt har begrenset betydning sett hen til de få sakene hvor bortvisning ifølge reglene faktisk er påkrevd i medhold av utlendingsloven § 17, jf. utlendingsforskriften § 5-3. Forslaget er ment å forenkle og effektivisere saksbehandlingen i asylsaker.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte forslag til lovendringer på høring 25. januar 2018. Amnesty International, Advokatforeningen, NOAS, NHO Luftfart, Barne- og likestillingsdepartementet, Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og Politidirektoratet støtter i hovedsak forslaget. Mira-senteret og SEIF er i hovedsak kritiske til forslaget.

1.3 Gjeldende rett

1.3.1 Bortvisningsvedtak

Utlendingsloven § 17 første ledd bokstav a til bokstav l angir når det kan fattes vedtak om bortvisning av en utlending uten oppholdstillatelse, og er en «kan»-bestemmelse. Når utlendingsmyndighetene avslår en søknad om beskyttelse, fattes det i dag enten et tilleggsvedtak om bortvisning etter utlendingsloven § 17, jf. utlendingsforskriften § 5-3, eller det foretas en tilleggsregistrering etter loven § 55 om at utlendingen skal forlate riket («forlat»-registrering).

Utlendingsforskriften § 5-3 gjelder kun for bortvisning av utlendinger som har fått avslag på sin søknad om beskyttelse, og er en «skal»-bestemmelse.

Dersom utlendingen skal bortvises etter utlendingsloven § 17 første ledd bokstav a (ikke viser gyldig pass eller annet godkjent reisedokument) eller b (ikke viser visum), må det være sannsynlig at iverksetting kan finne sted før utlendingen har oppholdt seg i riket i seks måneder. Dersom utlendingen skal bortvises etter utlendingsloven § 17 første ledd bokstav d (mangler nødvendig tillatelse etter loven) eller e (ikke kan sannsynliggjøre det oppgitte formålet med oppholdet), må det være sannsynlig at iverksetting kan finne sted før utlendingen har oppholdt seg i riket i tre måneder.

Dersom vilkårene for bortvisning ikke er oppfylt, må det likevel tilleggsregistreres at utlendingen skal forlate riket («forlat»-registrering) med hjemmel i utlendingsloven § 55 annet ledd, som sier at en utlending som akter å ta opphold i riket ut over tre måneder, må ha oppholdstillatelse. En utlending som har søkt asyl, anses for å ha hatt slik hensikt, jf. utlendingsforskriften § 5-3 annet ledd.

1.3.2 Behovet for tilleggsvedtak om bortvisning

1.3.3 Fritt rettsråd

I medhold av utlendingsloven § 92 første ledd har utlendinger i saker om bortvisning rett til fritt rettsråd uten behovsprøving.

I henhold til SRF-1/2017 Rundskriv om fri rettshjelp punkt 6.3 er det imidlertid en forutsetning for å få fritt rettsråd at det fattes et selvstendig vedtak som kan påklages. I henhold til rundskrivet betyr det at når det fattes beslutning om bortvisning som en følge av avslag på søknad om beskyttelse, anses saken som en asylsak og ikke som en bortvisningssak. Fritt rettsråd vil dermed bare gis i forbindelse med klagen i asylsaken.

1.4 Forslaget i høringsnotatet

Det vises i proposisjonen til at departementet foreslo én felles bortvisningshjemmel i et nytt ledd i utlendingsloven § 17 for alle saker hvor en utlending har fått avslag på søknad om beskyttelse etter § 28 eller opphold på humanitært grunnlag etter § 38.

Et tilleggsvedtak om bortvisning skal i henhold til den foreslåtte bestemmelsen kunne fattes uavhengig av dagens kriterier om hvilke dokumenter søker har fremlagt, og antatt lengde på oppholdet før iverksetting av vedtak om avslag på søknad om beskyttelse.

Som følge av endringen i § 17 og at forskriften § 5-3 bortfaller, ble det også foreslått en endring i loven § 94 slik at adgangen til å arbeide for asylsøkere mens søknaden er til behandling, opprettholdes. Departementet foreslo at oppholdstiden i § 94 første ledd bokstav c settes til seks måneder.

Departementet presiserte i høringsnotatet at forslaget ikke var ment å endre praksis knyttet til utvisning, forhåndsvarsel om utvisning eller når det kan unntas fra utreisefrist. Det var heller ikke meningen å endre regelverket knyttet til transportøransvaret eller praksis vedrørende grensekontroll.

1.5 Departementets vurdering

1.5.1 Innledning

Det går frem av proposisjonen at departementet mener tidsbegrensningen i dagens hjemmel for bortvisning på grunnlag av avslag på søknad om beskyttelse er unødvendig, all den tid utlendingen uansett kan bortvises med hjemmel i loven § 55. I beskyttelsessaker ser departementet heller ingen grunn til at bortvisningen skal vurderes på grunnlag av for eksempel hvilke dokumenter utlendingen har vist frem, slik dagens ordning er.

Departementet mener dagens regler som innebærer at det i alle asylsaker skal brukes tid på vurderinger som ikke har betydning for spørsmålet om beskyttelse, er uhensiktsmessige.

1.5.2 Plikt til å bortvise?

Det ble i høringsbrevet foreslått at ordlyden i forskriften § 5-3 videreføres ved at det «skal» bortvises i disse sakene, i motsetning til at det for øvrig etter loven § 17 «kan» bortvises. Flere av høringsinstansene pekte på at det også ved tilleggsvedtak om bortvisning ved avslag på søknad om beskyttelse bør være rom for tilsvarende fleksibilitet.

Det går frem av proposisjonen at departementet etter en nærmere vurdering har kommet til at den nye bestemmelsen om bortvisning ved avslag på asyl i § 17 bør være en «kan»-bestemmelse. Departementet finner det mer hensiktsmessig å ha en «kan»-regel, slik at det kan unnlates å bortvise dersom det er grunner til det. En «kan»-bestemmelse vil i større grad tydeliggjøre at det skal gjøres en konkret vurdering i den enkelte sak. Departementet understreker at forslaget ikke er ment å endre terskelen for bortvisning etter gjeldende praksis.

I høringsnotatet ble den nye bestemmelsen foreslått som et nytt § 17 andre ledd. Departementet foreslår i proposisjonen at bortvisningsgrunnen blir ny bokstav m i § 17 første ledd, i og med at den nå er en «kan»-bestemmelse.

1.5.3 Vilkår om tidspunkt for sannsynlig iverksetting av endelig avslag på søknad om beskyttelse

1.5.3.1 Arbeidstillatelse

Det følger av § 94 første ledd bokstav c at søkere som det er aktuelt å bortvise, ikke har adgang til å ta arbeid under behandling av søknad om beskyttelse. Ettersom endringsforslaget her innebærer at utlendingsforskriften § 5-3 fjernes, og dermed også vilkåret om at bortvisning forutsetter iverksetting før utlendingen har vært her i henholdsvis tre eller seks måneder, inntas det en tidsavgrensning i utlendingsloven § 94 på seks måneder. Dette vil sikre at en del asylsøkere fremdeles vil kunne få midlertidig arbeidstillatelse.

1.5.3.2 Transportørers ansvar

Det vises i proposisjonen til at det ikke er aktuelt å gjøre endringer i det eksisterende regelverk knyttet til transportøransvaret.

Når det gjelder de tekniske regelendringene for transportøransvaret som må gjøres for å opprettholde rettstilstanden som en følge av dette lovforslaget, fastholder departementet det forslag som fremkom i høringsnotatet, om at ansvaret gjelder når vedtak om bortvisning av en asylsøker uten pass eller annet gyldig reisedokument eller visum kan iverksettes før utlendingen har oppholdt seg i riket i seks måneder. For øvrig gjelder ansvaret bare når bortvisningsvedtak kan iverksettes før utlendingen har oppholdt seg i riket i tre måneder.

1.5.4 Fritt rettsråd

Det vises i proposisjonen til at enkelte høringsinstanser har pekt på at fritt rettsråd for alle de nye bortvisningsvedtakene vil medføre en økning i antall klager som må behandles.

Regelendringene som nå foreslås, er ikke tenkt å skulle endre dagens praksis med at det fattes bortvisningsvedtak som følge av at søker får avslag på søknad om beskyttelse.

Departementet kan ikke se at forslaget skal medføre økte kostnader til fritt rettsråd ut over de kostnadene som allerede påløper i dag i forbindelse med avslag på søknad om beskyttelse.

1.5.5 Forholdet til utreisefrister i utlendingsloven § 90

Det vises i proposisjonen til at iverksetting av vedtak om bortvisning reguleres av utlendingsloven § 90 første ledd. Lovforslaget vil ikke ha konsekvenser for dagens regelverk og praksis når det gjelder iverksetting og utreisefrist etter reglene i § 90. Vedtaket om bortvisning vil, i sakene lovforslaget gjelder, være et tilleggsvedtak til et vedtak i en asylsak.

Etter departementets syn er det klart at bortvisningsvedtaket ikke kan iverksettes før det er anledning til å iverksette vedtaket i asylsaken.

1.5.6 Grensekontroll

Ved gjennomføring av grensekontroll etter utlendingsloven § 15 annet ledd skal det påses at det ikke foreligger grunnlag for bortvisning etter loven § 17. Forslaget om at alle personer som får avslag på søknad om beskyttelse, kan få et bortvisningsvedtak, innebærer ikke en utvidet adgang til å nekte innreise.

Det vises i proposisjonen til at forslaget ikke er ment å endre dagens praksis vedrørende grensekontroll.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at den foreslåtte endringen vil medføre færre vurderinger av spørsmål som ikke har betydning for selve behandlingen av asylsaken. Dette vil forenkle og dermed effektivisere saksbehandlingen. De fleste tilleggsvedtakene om bortvisning fattes i dag i saker om beskyttelse etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b (Dublin-saker), og disse kompliseres på grunn av dagens regler om bortvisning som tilleggsvedtak.

UDI anslår at vurderingene som knytter seg til tilleggsvedtak og registrering i saker om bortvisning i forbindelse med avslag på asyl, utgjør omtrent en fjerdedel av den totale tidsbruken til vedtaksfattingen i for eksempel en Dublin-sak. Antallet saker det fattes et tilleggsvedtak om bortvisning i, varierer noe fra år til år, slik at det er vanskelig å anslå hvor mange saker som vil bli omfattet av effektiviseringen i regelverket slik det her er foreslått. Se proposisjonen for nærmere omtale.

Dersom man forenkler regelverket, kan saksbehandlingen effektiviseres sammenlignet med i dag. Det betyr at det vil brukes mindre tid per behandlet sak, tid som kan brukes til å behandle flere tilsvarende saker i det samme tidsrommet. Departementet mener det vil føre til en bedre ressursutnyttelse i utlendingsforvaltningen.

Det går frem av proposisjonen at det antas at de foreslåtte endringene ikke vil medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for utlendingsforvaltningen eller andre offentlige virksomheter. Eventuelle merutgifter vil tas innenfor Justis- og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.