1.4 Departementets oppfølging
Statsråden skriver
innledningsvis at rapporten gir en dekkende omtale av plansystemet
og innsigelsesinstituttet, og at den avdekker flere funn som departementet
vil legge til grunn for sitt videre arbeid med å forbedre innsigelsespraksis.
Statsråden er enig
med Riksrevisjonen i at føringene for praktiseringen av innsigelsesinstituttet
er strammet inn. Dette er resultatet av en bevisst politikk fra
regjeringens side siden 2013. Statsråden viser til at Kommunal- og
moderniserings- departementet gjennom retningslinjer for innsigelse
i plansaker etter plan- og bygningsloven (rundskriv H-2/14) og brev
av 17. februar 2014 har framhevet nødvendigheten av tidlig dialog
og medvirkning, slik at viktige interesser kommer fram så tidlig som
mulig. Innsigelser skal bare fremmes når det er nødvendig, og begrunnes
konkret. Hensynet til lokaldemokratiet skal vektlegges. Statsråden
mener at disse føringene var nødvendige for å endre uheldig praksis
og styrke legitimiteten til innsigelsesinstituttet.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
arbeider ifølge statsråden tett med fagdepartementene for å forbedre
praktiseringen av innsigelsesinstituttet. Statsråden viser til at
mange innsigelsesmyndigheter nå har utarbeidet retningslinjer som
presiserer rammene for kommunenes planlegging. Dette gir grunnlag
for tidligere avklaringer i planprosessene og reduserer behovet
for innsigelser. Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at det
er uheldig dersom fylkesmennene har ulik innsigelsespraksis i ellers
like saker. Retningslinjene om nasjonale og vesentlige regionale
interesser og veiledning fra berørte fagdepartementer er viktig
for å unngå ulik praksis som ikke er begrunnet med regionale forskjeller.
Statsråden opplyser
at det siden 2013 har vært færre saker enn tidligere der innsigelsene
er tatt helt til følge, men viser samtidig til at både antallet
og andelen innsigelser som er delvis tatt til følge, har økt. Kategorien
delvis tatt til følge kan innebære at nasjonale interesser er ivaretatt
gjennom departementets avgjørelse, samtidig som kommunene på enkelte
områder har fått gjennomslag for sitt syn.
Statsråden peker
på at innsigelsessakene er svært forskjellige, og mener at departementet
omtaler hensynene som blir tillagt avgjørende vekt i sakene, også
når dette er lokale hensyn. Bare unntaksvis har hensynet til kommunalt
selvstyre vært brukt som selvstendig begrunnelse.
Statsråden mener
at plansystemet fungerer godt, og at kommunene i stor grad balanserer
avveininger mellom lokale og nasjonale interesser. Statsråden viser
i den forbindelse til at omdisponering av dyrka mark er redusert
i samme periode som innsigelsespraksisen er strammet inn. Dette
viser at innsigelser ikke er det eneste verktøyet for å ivareta
nasjonale interesser i planleggingen. Veiledning til kommunene og
andre statlige planvirkemidler, som statlige planretningslinjer
og nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging,
er også viktig.
Statsråden viser
til at departementet høsten 2017 gjennomførte møter med alle fylkeskommunene
og fylkesmennene for å få oversikt over hvordan regionalt planforum
fungerer. På grunnlag av disse møtene og den landsdekkende evalueringen
som departementet fikk gjennomført i 2015, mener statsråden at regionalt planforum
fungerer godt i mange fylker, og at diskusjonene i planforum bidrar
til bedre planer og færre innsigelser. Statsråden er likevel enig
med Riksrevisjonen i at planforum har et forbedringspotensial i
noen fylker. Fylkeskommunene må sette av tilstrekkelig ressurser
og etablere gode rutiner for forberedelse og gjennomføring av møtene.
I tillegg må berørte regionale og statlige myndigheter bidra aktivt
til å løse vanskelige saker.
Kommuneplaner og
reguleringsplaner som kan komme i konflikt med nasjonale og vesentlige
regionale interesser, bør alltid diskuteres i planforum før de legges ut
til offentlig ettersyn. Regionalt planforum er ifølge statsråden
et viktig samordningsorgan som må ses i sammenheng med fylkeskommunenes
regionale utviklingsrolle.
Departementet vil
følge opp fylkeskommunene, fylkesmennene og statlige regionale myndigheter,
slik at regionalt planforum blir mer enhetlig praktisert i hele landet.
Statsråden opplyser
at regjeringen har som målsetting at flest mulig innsigelsessaker
skal løses så tidlig som mulig i planprosessene og på lokalt nivå.
Statsråden viser til evalueringen av samordningsforsøket, der det
framkommer at kommunene og statlige innsigelsesmyndigheter er positive
til at fylkesmennene samordner statlige innsigelser. Dette skjer
blant annet gjennom dialogmøter mellom kommunen, fylkesmannen og
andre statlige innsigelsesmyndigheter. Mens kommunene tidligere
måtte gå i dialog med den enkelte statsetat for å løse innsigelser,
kan de nå få bistand fra fylkesmannen, som har en viktig rolle som
brobygger mellom stat og kommune.
Statsråden er enig
med Riksrevisjonen i at åpenhet om interesseavveiingen i plansaker
er viktig. Resultatet fra dialogmøter vil normalt bli synliggjort
i samordnet høringsuttalelse til kommunene, og i brev der innsigelsesmyndigheten
trekker sin innsigelse. Det er ifølge statsråden uheldig dersom
avveiingen mellom ulike interesser ikke blir synliggjort, og departementet
vil vurdere om det er behov for tydeligere føringer for å sikre dette.
I saker med motstridende statlige innsigelser er det etter statsrådens
vurdering særlig viktig at fylkesmannen bidrar til gode planløsninger
i dialog med kommunen og innsigelsesmyndighetene. Statsråden opplyser
at departementet har gitt føringer om at fylkeskommunene bør inviteres
til dialogmøter når innsigelsene berører fylkeskommunenes ansvarsområder
eller regionale planer.
Statsråden vil undersøke
praksisen rundt samordningsmøtene nærmere.
Statsråden er klar
over at kommunenes rapportering om dispensasjoner i KOSTRA er noe
mangelfull, men mener likevel at KOSTRA-data gir et godt grunnlag for
å følge med på utviklingen i innsigelsesbruk over tid. Departementet
følger særlig med på andelen planer som er møtt med innsigelse,
og hvilke myndigheter som fremmer innsigelsene. Dette gir oversikt
over konfliktnivået i planleggingen uavhengig av planaktivitet.
Statsråden viser
til at Statistisk sentralbyrå (SSB) kontinuerlig arbeider med å
få flere kommuner til å rapportere til KOSTRA og å unngå feil i
rapporteringen. SSB arbeider også med å forbedre rapporteringskravene
og veiledningen til disse. Departementet vil fortsette å delta i
dette arbeidet.
I tillegg til KOSTRA-data
om innsigelser innhenter departementet informasjon om statlige innsigelser
via fylkesmennene. Statsråden opplyser at departementet har dialog
med fylkesmennene om å forbedre rapporteringskravene, slik at de
blir entydige. Departementet jobber ellers for at kommunene skal
ta digitalt planregister aktivt i bruk. På sikt vil dette ifølge
statsråden gi grunnlag for en automatisert rapportering om innsigelser
og dispensasjoner fra kommunene til staten.
Statsråden viser
til at dispensasjoner er et virkemiddel for å sikre nødvendig fleksibilitet
i plansystemet, slik at mindre korrigeringer av arealbruk og utbygging
ikke alltid skal utløse krav om nye planer. Loven forutsetter at
dispensasjoner bare skal brukes der de ikke undergraver planenes
intensjoner og innhold. Statsråden er enig med Riksrevisjonen i
at for mange dispensasjoner vil kunne svekke legitimiteten til planer
som er vedtatt etter omfattende prosesser, og bidra til å undergrave
nasjonale og vesentlige regionale interesser. Statsråden framhever
samtidig at mange dispensasjoner innebærer små avvik fra vedtatte
planer, som ikke berører nasjonale og vesentlige regionale interesser.
KOSTRA gir informasjon
om antall byggetillatelser som er innvilget ved dispensasjon fra
vedtatte planer. Departementet mener at statistikken er viktig,
fordi den viser i hvilken grad utbyggingen skjer i tråd med kommunens
planer. KOSTRA gir også informasjon om dispensasjoner i landbruks-,
natur- og friluftsområder, i strandsonen langs sjø og vassdrag,
og i områder regulert til bevaring. Disse opplysningene er viktige
blant annet for å følge med på utviklingen i strandsonen.
Statsråden er enig
med Riksrevisjonen i at det er uheldig at rapporteringen om dispensasjoner
er lav. Departementet vil ta dette opp med SSB, som er ansvarlig for
KOSTRA. Statsråden mener imidlertid at det ikke er behov for å detaljere
rapporteringskravene for dispensasjoner ytterligere.
Statsråden opplyser
avslutningsvis at Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil videreføre
arbeidet med å forbedre praktiseringen av innsigelsesinstituttet
gjennom dialog med sektordepartementene og innsigelsesmyndighetene.
Departementet vil også følge opp fylkesmennenes arbeid med samordning
av statlige innsigelser og bidra til at hensynet til åpenhet og
forutsigbarhet blir ivaretatt, herunder at fylkeskommunene blir
invitert til å delta i relevante dialogmøter. Departementet vil
styrke regionalt planforum ved å følge opp og veilede fylkeskommuner,
fylkesmenn og regionale statsetater. Det vil også arbeide for å
bedre styringsinformasjon om innsigelser ved å klargjøre rapporteringskravene
til fylkesmennene. Samarbeidet med SSB for å sikre at KOSTRA-data
om innsigelser har god kvalitet, vil bli videreført.
Departementet vil
ifølge statsråden også arbeide for bedre kvalitet på KOSTRA-rapporteringen
på dispensasjoner og styrke veiledningen om digitalt planregister, slik
at den manuelle rapporteringen på sikt kan bli erstattet av automatisert
rapportering.