Valg av helikoptertype

Når det gjelder grunnlaget for helikoptervalget, viser komiteen til spørsmål i komiteens høring 28. januar 2019 fra Hans Fredrik Grøvan (Kristelig Folkeparti) til tidligere forsvarsminister Bjørn Tore Godal:

«Du sier at du ble forelagt en anbefaling fra en styringsgruppe, som besto av spesialister, om NH90. Det var det som departementsråden la til grunn for sin anbefaling overfor politisk ledelse. I hvilken grad tok en inn over seg eller vurderte at dette også kunne være et stort risikoprosjekt, all den tid dette helikoptret eller denne helikoptertypen aldri hadde vært produsert? Hva slags vurderinger ble gjort knyttet til å velge en helt ny type framfor å bruke mer kjent hyllevare? Kan du si noe om de vurderingene som ble gjort i den avveiningen i den forbindelse?»

Bjørn Tore Godal svarte:

«Dette er selvfølgelig et relevant spørsmål. Men departementet på embetsnivå og jeg som statsråd følte at vi måtte forholde oss til de faglige råd vi fikk fra Luftforsvaret og fra den nordiske styringsgruppen, som hadde høy helikopterekspertise på nordisk nivå og var fra samtlige nordiske land – det var før danskene meldte seg ut. Det følte vi hadde gjennomslagskraft. Det var ikke slik at teknologien ikke var kjent, men anvendelsen av den i den nye serien satte vi selvfølgelig et spørsmålstegn ved. Men det var ikke så stort at det fikk meg eller den nordiske styringsgruppen til å si at dette går vi ikke for. Tvert imot – dette var det som var best egnet ikke minst ut fra norske behov – skreddersøm når det gjaldt fregatter og kystvaktfartøy. Det var utgangspunktet for meg.»

Komiteen viser til at forhandlingene om kjøp av NH90 ble fullført og kvalitetsikringen avsluttet i Bjørn Tore Godals periode som forsvarsminister.

Komiteen konstaterer at det var bred politisk oppslutning om valg av helikoptre da avgjørelsen ble fattet.

Stortingets forutsetninger for anskaffelsen av NH90 og helikoptrenes operative evne er ikke oppfylt

Komiteen registrerer imidlertid at Stortingets forutsetninger for anskaffelsen i ettertid er brutt på flere punkter. I Riksrevisjonens rapport vises det, med referanse til Stortingets vedtak, til at en skulle velge et helikopter som «i størst mulig grad» var basert på kjent teknologi, og at det var «bestemt at materiellet skulle være ferdig utviklet».

Komiteen konstaterer at denne forutsetningen ikke ble lagt til grunn, og at det valg av helikopter som ble tatt, tvert imot var et åpenbart utviklingsprosjekt.

Ifølge Riksrevisjonen var NHI et selskap uten produksjonserfaring, eid av fire ulike selskaper hjemmehørende i fire ulike land.

Komiteen viser i denne sammenheng til spørsmål fra Dag Terje Andersen i komiteens høring 28. januar 2019:

«Men var det elementet i oppfølgingen av Stortingets forutsetninger et sentralt tema i de vurderingene dere gjorde før dere la fram konklusjonen, eller var det mer de fagmilitære vurderingene alene som lå til grunn for konklusjonen?»

Bjørn Tore Godal svarte:

«Jeg så ikke at dette nødvendigvis skulle lage et motsetningsforhold. Hva som er kjent teknologi er jo et definisjonsspørsmål, men jeg hadde ikke inntrykk av at man ikke var kjent med teknologien, da vi spurte våre helikoptereksperter om det. Det som var problemet, var anvendelsen av teknologien da den først ble produsert og kom i store og små serier – for små til å begynne med, det er da problemene oppstår.»

Komiteen finner det godgjort at graden av utvikling som integreringen av alle de militære delsystemene i NH90-helikopteret, ble undervurdert og underkommunisert. Stortingets forutsetning for anskaffelsen om at man skulle velge et helikopter basert på kjent teknologi og med ferdig utviklet materiell, kan ikke anses å være innfridd.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens sterke kritikk av at Forsvarsdepartementet og Forsvaret ikke gikk grundigere inn i beslutningsgrunnlaget for valget av NH90 i 2001.

Komiteen viser til at Kristin Krohn Devold i oktober 2001 overtok som forsvarsminister. I komiteens høring 6. februar 2019 uttalte hun:

«Det som faktisk skjedde i min periode, var at også Norge signerte. Deretter skjedde det ingenting i denne saken før framleggelsen av statsbudsjettet for 2006, som skjedde i oktober 2005, like før min regjering gikk av. Da kom den første meldingen om forsinkelser, og den kom i selve statsbudsjettet.»

Komiteen har videre merket seg tidligere forsvarsminister Devolds uttalelse hvor hun sier:

«Av alle dokumenter fra embetsverket til meg i helikoptersaken som vi har gått gjennom, er det funnet kun ett relevant notat. Det er fra 26. oktober 2001, altså en uke etter at jeg gikk på, og i det notatet meldes det kort at forhandlingene er avsluttet, og valget er tatt.»

Komiteen finner det kritikkverdig at Forsvarsdepartementet og Forsvaret etter inngåelse av en anskaffelseskontrakt på milliardbeløp, ikke forsikrer seg om at helt grunnleggende forutsetninger som utforming av bestilling, utarbeidelse av spesifikasjoner, planer for innfasing, bemanning mv. følges opp. Komiteen ser ikke bort fra at dette i seg selv kan ha bidratt til forsinkelsene.

Komiteen vil for øvrig også bemerke at helikopterkjøpet heller ikke fra Stortingets side, da med unntak av lokaliseringsspørsmål, synes å ha vært gjenstand for særlig oppmerksomhet.

Store forsinkelser i innfasing og anskaffelse

I oktober 2005 overtok Anne-Grete Strøm-Erichsen som forsvarsminister. Det var da tale om en 18 måneders forsinkelse av leveransen av helikoptrene, mye basert på design, utvikling og sertifisering. I 2007 ble imidlertid forsinkelsen forlenget til fire år.

Komiteen finner få spor av informasjon til Stortinget om denne betydelige forsinkelsen og hvorledes man skulle sikre at den nye fristen kunne overholdes.

I oktober 2009 overtok Grete Faremo ledelsen av Forsvarsdepartementet. Også under hennes ledelse ble det informert om ytterligere forsinkelser.

Komiteen stiller seg uforstående til ulike forsvarsministres manglende engasjement og behov for klarering med Stortinget, i en så betydelig anskaffelsessak.

Komiteen har merket seg at det først under forsvarsminister Espen Barth Eide ble tatt grep for å vurdere situasjonen. Forsvarsdepartementet var lei av å vente på oppfølging av kontrakten og det ble stilt spørsmål om den burde brytes.

I komiteens høring 28. januar 2019 sa Espen Barth Eide blant annet:

«I løpet av våren hadde vi mange og alvorlige samtaler som pekte i retning av at vi begynte å vurdere helt seriøst om hele denne anskaffelsen skulle avvikles, altså om vi skulle kansellere kontrakten, med hjemmel i manglende kontraktsoppfyllelse fra leverandørens side. Daværende materielldirektør brukte formuleringer – som jeg fullt ut delte – som at tålmodigheten med og troverdigheten til leverandøren nå langt på vei var brukt opp.

Vi satte i gang et arbeid for å studere både mulighetene for kansellering og for hva slags alternativer vi da sto overfor. For det er vel og bra å kansellere et prosjekt, men helikopter må man ha, og hva ville være tilgjengelig på markedet? Man startet da en relativ rask studie av hvilke alternativer som eksisterte på dette tidspunktet, altså i 2012.»

Videre uttalte sjef Forsvarets logistikkorganisasjon Petter Jansen:

«Basert på oppdrag fra Forsvarsdepartementet utredet Luftforsvaret med støtte fra FLO i 2012/2013 om det fantes alternative helikoptre i markedet som tilfredsstilte de operative kravene. Som sjef FLO undersøkte jeg derfor mulighetene for eventuelt å kunne heve kontrakten. Jeg engasjerte da Kluge Advokatfirma i mai 2012, fem måneder etter at jeg begynte, for at de skulle vurdere Forsvarets rettslige posisjon. Kluge konkluderte i rapporten med at Forsvaret ville kunne heve kontrakten i sin helhet dersom helikopter nummer tre ikke ble levert innen 1. februar 2013. Hevingsadgangen forelå altså juridisk sett.

Som alternativ til NH90 vurderte Luftforsvaret Seahawk-helikoptre. Vurderingen fra Luftforsvaret konkluderte med at Seahawk ikke tilfredsstilte de operative kravene. Seahawk ville ikke bli levert noe tidligere enn helikoptrene fra NHI, og det ble antatt at driftskostnadene for Seahawk ville være tilsvarende som for NH90. På bakgrunn av denne vurderingen besluttet Forsvarsdepartementet i skriv til FLO 13. mars 2013 at kontrakten med NHI inntil videre skulle opprettholdes. Vi innrettet oss deretter.»

Forsvarsministeren bestilte følgelig en rapport om mulighetene for å si opp kontrakten. Rapporten forelå imidlertid først etter at Barth Eide var blitt utenriksminister og Anne-Grete Strøm-Erichsen igjen var tilbake i sjefsstolen i FD. I komiteens høring bekreftet Strøm-Erichsen at konklusjonen i det faglige rådet gikk på å gå videre med NH90.

Da Ine M. Eriksen Søreide overtok som forsvarsminister i oktober 2013, hadde problemene med leveransen hopet seg opp. I komiteens høring 28. januar 2019 ga hun følgende vurdering av spørsmålet om kansellering av kontrakten:

«Som flere har vært inne på, ble det i 2012 fattet en beslutning om å gå videre med anskaffelsen av NH90 til tross for utfordringene. Dersom man skulle kansellert kontrakten, var det etter min vurdering siste mulige tidspunkt. Så vil jeg samtidig påpeke at dersom man i 2012 hadde valgt å gå videre med alternativ løsning, ville det også fått betydelige konsekvenser, både med hensyn til tid, ressurser og operativ evne. Så det var altså ca. ett år før jeg tiltrådte, tatt en beslutning om videreføring. Jeg fulgte NH90-prosjektet tett og stadig tettere etter hvert som vi måtte håndtere stadig flere følgekonsekvenser av de store forsinkelsene og etter hvert også av flytimeproduksjon og vedlikeholdsbehov.»

Hun redegjorde videre for noen av de tiltakene hun iverksatte:

«I min periode gjennomførte jeg følgende hovedgrep: Det ene var intensivert etatsstyring fra slutten av 2013 med både oppdrag til Forsvaret og tilbakerapportering i forbindelse med jevnlige etatsstyringsmøter og resultat- og kontrollrapporter. Det andre var opprettelsen av Forsvarsmateriell, FMA, fra 1. januar 2016. Det ble en egen etat med direkte etatsstyring. Så reetablerte direktøren i Forsvarsmateriell i 2016 kvartalsvise høynivåmøter med leverandøren.»

I høringen viste hun også til at det ble gjennomført en fullstendig og revidert vedlikeholds- og forsyningsstudie våren 2017 i tillegg til en ny gjennomgang av kontrakten. Ifølge Eriksen Søreide var den juridiske vurderingen i 2017 at det var en betydelig prosessrisiko ved da å skulle heve kontrakten.

Forsinkelser fra leverandøren

Komiteen konstaterer at hovedansvaret for de forsinkede leveransene er forhold hos leverandøren, og har merket seg at leverandøren har påtatt seg ansvaret for forsinkelsene fram til reforhandlingen av kontrakten i 2011.

Basert på erfaringene med NH90 synes det ubestridt at NH90 var et umodent helikopter med høye feilrater. Videre ble vedlikeholdsbehovet underkommunisert. Likeledes har manglende reservedelager ført til at mange av mottakerne av NH90 har måttet sette sine helikoptre på bakken. Forsinkelsene har igjen påført mottaker utfordringer med å planlegge og gjennomføre innfasing av helikoptrene.

Komiteen mener det på denne bakgrunn med rette kan stilles spørsmål ved om opprettholdelsen av kontrakten fra norske myndigheters side har vært fornuftig.

Årsaker til forsinkelse på norsk side

Komiteen vil imidlertid peke på at heller ikke Forsvarsdepartementet/Forsvaret synes å være uten skyld for forsinkelsene.

Komiteen vil videre peke på det var Forsvarsdepartementet som frivillig valgte NHI som leverandør, en leverandør som ikke hadde produsert avanserte helikoptre tidligere. Det var også Forsvarsdepartementet som spesifiserte og godkjente de tekniske kravene til helikoptrene, og som har inngått den eksisterende avtalen med NHI på de vilkår som er dokumentert, og som ikke i tilstrekkelig grad tar vare på prosjekteiers risikostyring og garantiansvar med mer.

Riksrevisjonen viser til at kontrakten med leverandøren var beheftet med vesentlige svakheter, og at flere av vedleggene til kontrakten ikke ble gjenstand for Regjeringsadvokatens kvalitetssikring.

Det vises for eksempel til at forsinkelsen ble så omfattende at det kontraktsfestede taket på dagmulkter ble nådd allerede før det første helikopteret ble levert i 2011. Videre vises det til at vedlikeholdsgarantien først vil bli gjort gjeldende etter noen års drift.

Komiteen ser ikke bort fra at uklare og sent innleverte spesifikasjoner kan ha ført til ytterligere forsinkelser.

Komiteen viser i den sammenheng til spørsmål om kontrakten som ble stilt under kontrollhøringen 28. januar 2019 fra Dag Terje Andersen til Ine M. Eriksen Søreide.

Dag Terje Andersen:

«For å følge opp det med kontrakten først. Som vi har vært inne på, går det jo fram av Riksrevisjonens rapport at sanksjonsmulighetene i form av dagmulkter og økonomi allerede før begge deres tid var brukt opp, mens i den fornyede kontrakten hevder Riksrevisjonen at det er for lite sanksjonsmidler, bl.a. at departementet har akseptert noen utsettelser og senere leveranser. Jeg lurer på om dere kan si lite grann om hvordan dere vurderer det i dag – nå er det jo ganske kort tid siden i hvert fall Eriksen Søreide var inne i prosessen – om den fornyede, reviderte kontrakten rett og slett er for svak når det gjelder sanksjonsmuligheter overfor leverandøren.»

Ine M. Eriksen Søreide svarte:

«Jeg mener, som jeg var litt inne på innledningsvis, at det var en utfordring helt fra starten at kontrakten var utformet på en slik måte at den egentlig ikke ga den sikringen man gjerne skulle ønske i en så stor kontraktsinngåelse. Det man har sett, er at når man etter hvert og underveis måtte akseptere – når man skulle gå videre med kontrakten – at det da ble forsinkelser og ulike faser i dette, så var på mange måter en stor del av mulighetene brukt opp, egentlig allerede i 2008, særlig med tanke på dagbøter».

Komiteen er kjent med at kvalitetssikringsrutinene ikke var like klare på det tidspunktet kontrakten ble inngått, men vil understreke det ansvar enhver regjering har og har hatt for å sikre kvaliteten på kontrakter når så betydelige summer av fellesskapets midler disponeres.

Komiteen har merket seg at forsinkelsene før november 2011 ble kontraktsmessig gjort opp i og med tilleggsavtalen som partene inngikk i 2011. For de etterfølgende forsinkelser synes bildet noe mer uklart. Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at NHI synes å ha hatt svake insentiver til å overholde leveranseplanene og sørge for stabil reservedelsforsyning.

Komiteen viser videre til uttalelsene fra forsvarssjef Bruun-Hanssen i komiteens høring 28. januar 2019, hvor han blant annet uttalte:

«Forsinkelsene på NH90 resulterte i en samtidighetsutfordring i fagkontoret i FLO. Prosjekter som F-35-jagerfly, AW101-redningshelikoptre og NH90 skulle alle sammen trekke på den samme kompetansen. For NH90s del tok i tillegg mottakskontrollen svært mye ressurser. FLO var betydelig underbemannet for disse forholdene, og situasjonen ble kritisk. Forsvaret ga FLO anledning til å ansette flere fagspesialister, men denne kompetansen viste seg meget vanskelig å finne i markedet. FLO ble derfor tvunget til å prioritere beinhardt, og støtten til design og utvikling av den endelige utgaven av NH90 ble skadelidende i årene mellom 2012 og 2015.»

Komiteen viser også til spørsmål fra Nils T. Bjørke til forsvarssjef Bruun-Hanssen:

«Me har høyrt i høyringa i dag at det er fleire som har hatt ansvar for dette, og det er stadig omorganisering i Forsvaret. Du sa sjølv at du måtte laga ei programstyring eller overbygning for å sikra avgjerdene. Har alle omorganiseringane gjort at det har vore vanskeleg å halda oversikta i heile perioden?»

Haakon Bruun-Hanssen svarte:

«Jeg tror vi har holdt oversikten. Det er uten tvil at når man splitter opp organisasjonen og stadig er i omstilling og endring, gjør det det vanskelig å holde den oversikten. Det tror jeg er riktig å si.»

Komiteen vil peke på at stadige omorganiseringer og oppsplitting av Forsvarets virksomhet kan ha bidratt til å svekke muligheten for både oversikt og tilstrekkelig framdrift i forbindelse med NH90-prosjektet.

Videre kommenterte sjef FLO Petter Jansen forsinkelsene slik:

«Da jeg tiltrådte som sjef FLO, ble investeringsvirksomheten tildelt økte personellrammer. Denne økningen ble opprettholdt i hele min periode. Tildelingen medførte at fra 2011 til 2016 kunne rammen for Luftkapasiteter økes med inntil 90 årsverk, ca. 35 pst. økning – fra 2011/2012 til 2016. Til tross for rekrutteringskampanjer klarte vi ikke å fylle rammen. Det viste seg svært krevende å få tak i kvalifisert personell, særlig personell med helikopterkompetanse. FLO forsøkte bl.a. å rekruttere personell fra SAS i forbindelse med at deres vedlikeholdsvirksomhet ble flyttet til Sverige. Vi fikk ikke tak i mye personell, og vi fikk i hvert fall ikke dekket behovene våre. Cirka 40–45 pst. av behovet klarte vi å rekruttere inn.»

Komiteen har videre merket seg uttalelsen fra forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen om at «støtten til design og utvikling av den endelige utgaven av NH90 ble skadelidende i årene mellom 2012 og 2015» som en ytterligere bekreftelse på manglende planlegging av innfasingsperioden fra Forsvarets side.

Komiteen finner det sterkt kritikkverdig at Forsvaret ikke hadde tilstrekkelig oversikt over og kontroll med situasjonen da leveransene begynte å komme. Underbemanning, så vel som manglende koordinering og planlegging synes å ha bidratt til ytterligere forsinkelser.

Få flytimer, lav tilgjengelighet og sterkt begrenset operativ evne

Komiteen viser til at forventningen ved bestilling av NH90 var at hvert helikopter skulle kunne fly ca. 430 timer per år. Ifølge Riksrevisjonen var gjennomsnittet for de mottatte helikoptrene i 2017 90 timer, altså så betydelig mindre at forutsetningen for kjøpet neppe kan anses innfridd.

Komiteen har merket seg at andre land som har mottatt samme helikopter opplyses å ha tilsvarende utfordringer.

Stort vedlikeholdsbehov og høye driftskostnader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen legger til grunn at vedlikeholdsbehovet for den foreløpige versjonen av helikopteret – målt som vedlikeholdstimer per flytime – er 15 ganger større enn opprinnelig forutsatt for den endelige versjonen. Selv om NH90 i den endelige versjonen skulle vise seg å bli mindre krevende, representerer vedlikeholdet en vesentlig fremtidig driftskostnad.

Videre registrerer komiteen at mangel på reservedeler har preget innfasingen av NH90 etter mottaket av det første helikopteret i 2011, og at dette fortsatt er kritisk. Denne mangelen har ført til at helikoptrene til tider har vært ute av drift.

I komiteens høring 28. januar 2019 uttalte forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen:

«Det er to forhold rundt det med å sikre seg når det gjelder reservedeler. Per dags dato leveres reservedelene av NHI – de skulle i hvert fall ha vært levert av NHI. Nå går den kontrakten i sin nåværende form ut sommeren 2019. Logistikkorganisasjonen vår jobber nå med å skille ut hvilke reservedeler vi kan skaffe fra andre leverandører enn NHI, og hvilke som er spesifikke og kun kan leveres av NHI. Min forventning er at en god del av kontraktene om leveranse av reservedeler i fremtiden vil gå til andre enn NHI på grunn av manglende leveranseevne. Så risikoen er i ferd med å bli mindre, men vi vil sitte med risiko på en del områder hvor NHI helt klart vil påberope seg retten som eneleverandør av sikkerhetsmessige hensyn, og kanskje andre forhold også. Det gjelder å holde trykket oppe, sammen med de andre nasjonene, mot NHI for at de skal prioritere produksjon og distribusjon av reservedeler. Det er der risikoen vår ligger. De har ikke gitt oss noen grunn til å ha sterk tiltro til dem i fremtiden, med det vi har erfart i årene som har gått.»

Komiteen registrerer at det fortsatt hersker stor usikkerhet og risiko rundt leveransene og den videre driften av helikoptrene.

Begrenset rapportering til Stortinget

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpeking av begrenset rapportering til Stortinget. Komiteen er enig i at saken kunne vært viet betydelig mer oppmerksomhet. Komiteen vil imidlertid vise til at Den utvidende utenriks- og forsvarskomite (DUUFK) spiller en aktiv rolle i samspillet mellom storting og regjering i spørsmål av utenriks- og forsvarspolitisk karakter. Kontakten om helikopterkjøpet mellom Stortinget og regjeringen i DUUFK har ikke vært omfattet av Riksrevisjonens undersøkelse. Det vanskeliggjør komiteens mulighet for å få en fullstendig oversikt over hvilken informasjon som er tilflytt Stortinget, noe komiteen finner lite tilfredsstillende.

Komiteen vil understreke viktigheten av systematisk og helhetlig informasjon til Stortinget. Noen få linjer i et statsbudsjett kan ikke anses å være tilstrekkelig. Komiteen viser i den sammenheng til Dokument nr.14 (2002–2003) Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon (Frøilandutvalget), jf. Innst. S. nr. 210 (2002–2003), hvor det stilles to hovedkrav til de opplysninger som legges frem for Stortinget. Opplysningene må for det første være korrekte. For det andre stilles det krav til utførligheten av den informasjonen som legges fram.

Komiteen viser til daværende kontroll- og konstitusjonskomités enstemmige innstilling:

«Komiteen vil understreke at de opplysninger regjeringen legger fram for Stortinget, må være korrekte. Dette innebærer at det må være samsvar mellom opplysningene og den underliggende realitet. Komiteen vil også understreke at det må stilles krav til utførligheten i den informasjon som fremlegges.»

Komiteen deler denne forståelsen av regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget.

Endret argumentasjon for å opprettholde kontrakten

Komiteen har merket seg at argumentene for å beholde kontrakten har variert over tid.

I kontroll- og konstitusjonskomiteens høring 24. februar 2017 om Dokument 3:13 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøkelse av Fregattvåpenets operative evne, uttalte tidligere forsvarssjef general Harald Sunde:

«Våre helikoptre er satt sammen i Italia. Ved det første mottaket viste det seg at det var en liste av mangler ved dette helikopteret som var lang som et vondt år. Jeg tok umiddelbart fatt i saken for å undersøke om det var mulig å kansellere kontrakten, for det finnes jo alternative helikoptre på markedet, med Seahawk og det hele, som kunne knyttes til rollen. Tilbakemeldingen var at dette var komplisert når det gjaldt Kystvakten, på grunn av størrelse på dekk, ombygginger etc., etc. Etter alle analyser og gjennomganger, både i Forsvaret og i departementet, falt konklusjonen på at vi måtte fortsette med NH90-helikopteret. Dette er en stor tragedie.»

Den 1. februar 2018 sendte forsvarssjefen en anbefaling til Forsvarsdepartementet om hvordan man kunne kompensere for manglende operativ leveranse på NH90. Da var imidlertid ikke Kystvakten lenger hovedbegrunnelse for å beholde kontrakten. Snarere tvert imot ifølge forsvarssjef Bruun-Hanssen:

«Min anbefaling er å prioritere NH90 til fregatt. Dette er fordi helikopteret er en våpenplattform som er avgjørende for fregattenes evne til å oppdage og bekjempe ubåter. Dette er en oppgave som er svært viktig for forsvaret av våre havområder, og som ikke kan løses gjennom alternative sivile systemer.»

I kontroll- og konstitusjonskomiteens høring 28. januar 2019 kom derimot forsvarsministeren med uttalelser som ga inntrykk av at NH90-helikoptrene nå igjen er tenkt å dekke både Kystvakten og fregattene.

Komiteen legger siste versjon til grunn og forutsetter at forsvarsministeren informerer Stortinget dersom man igjen velger å endre hvorledes helikoptrene skal fordeles mellom de to formålene eller velger andre alternativer for deler av formålet.

Svak og uklar styring, svak utøvelse av prosjekteierskap og lite effektiv koordinering

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens vurdering av at FDs overordnede styring av NH90-prosjektet og utøvelse av rollen som prosjekteier, har vært distansert og utydelig.

Det er en grunnleggende utfordring i NH90-prosjektet at det har manglet en overordnet aktør som har tatt ansvaret for å forestå effektiv samordning og beslutningstaking.

Basert på den foreliggende dokumentasjon anser komiteen tiltakene som ble satt i verk, for å være vage, lite målrettede og lite kraftfulle. Etatsstyringen har heller ikke fanget opp forsinkelser som skyldtes interne forhold i Forsvaret.

Komiteen finner det foruroligende og lite tillitsvekkende at de fleste forsvarsministrene synes å ha hatt betydelig distanse til prosessen rundt milliardkjøpet av helikoptre og har overlatt ansvaret for gjennomføringen til forvaltningen uten å sikre seg rutiner for løpende oppdatering.

Komiteen finner imidlertid grunn til å fremheve forsvarsministrene Espen Barth Eides og Ine M. Eriksen Søreides oppfølging slik det kom til uttrykk i komiteens høring 28. januar 2019:

Espen Barth Eide uttalte:

«Men da var det jo slik at i tillegg til mange år med veldig alvorlige forsinkelser ble man også oppmerksom på kvalitetsproblemer, altså feil og mangler ved de aller første helikoptrene. Vi visste riktignok at de var uferdige, og det var en egen avtale om at de skulle ha såkalt initiell operativ kapasitet. Men det var verre enn det man forventet, og man ble veldig bekymret både i Forsvaret, Forsvarsdepartementet og politisk ledelse for statusen på disse. I løpet våren hadde vi mange og alvorlige samtaler som pekte i retning av at vi begynte å vurdere helt seriøst om hele denne anskaffelsen skulle avvikles, altså om vi skulle kansellere kontrakten, med hjemmel i manglende kontraktsoppfyllelse fra leverandørens side. Daværende materielldirektør brukte formuleringer – som jeg fullt ut delte – som at tålmodigheten med og troverdigheten til leverandøren var nå langt på vei brukt opp.

Vi satte i gang et arbeid for å studere både mulighetene for kansellering og for hva slags alternativer vi da sto overfor. For det er vel og bra å kansellere et prosjekt, men helikopter må man ha, og hva ville være tilgjengelig på markedet? Man startet da en relativ rask studie av hvilke alternativer som eksisterte på dette tidspunkt, altså i 2012. Vi er nå elleve–tolv år fram etter de initielle diskusjonene. Da så man på AW159 Lynx Wildcat fra AgustaWestland, AS565 Panther og MH-60R Seahawk fra Sikorsky som mulige alternativer, og man valgte å innlede en tidlig dialog med Sikorsky om mulig anskaffelse av Seahawk, mens man selvfølgelig fortsatte prosjektet med NH90 inntil videre. Som det kom tydelig fram i spørsmål og svar i forrige runde, begynte det arbeidet for alvor – forpostfektningene var i juni, men i august ble dette underskrevet av meg som statsråd. Det var først etter at jeg hadde blitt utenriksminister, at dette kom tilbake til Strøm-Erichsen, og hun har svart på de vurderingene hun da gjorde.»

Og videre Ine M. Eriksen Søreide:

«Jeg fulgte NH90-prosjektet tett og stadig tettere etter hvert som vi måtte håndtere stadig flere følgekonsekvenser av de store forsinkelsene og etter hvert også av flytimeproduksjon og vedlikeholdsbehov.

I min periode gjennomførte jeg følgende hovedgrep: Det ene var intensivert etatsstyring fra slutten av 2013 med både oppdrag til Forsvaret og tilbakerapportering i forbindelse med jevnlige etatsstyringsmøter og resultat- og kontrollrapporter. Det andre var opprettelsen av Forsvarsmateriell, FMA, fra 1. januar 2016. Det ble en egen etat med direkte etatsstyring. Så reetablerte direktøren i Forsvarsmateriell i 2016 kvartalsvise høynivåmøter med leverandøren.»

Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen har vist til følgende svakheter ved prosjektet:

• Forsvaret og FD gikk for dårlig inn i anbefalingen og kontraktsgrunnlaget i 2001.

• Kvalitetssikringen av kontrakten fanget ikke opp svakhetene.

• Stortingets forutsetninger er ikke fulgt opp tilstrekkelig.

• Det ble ikke stilt krav om dokumentert driftssikkerhet.

• Garantien på vedlikeholdsvennlighet kan først gjøres gjeldende fra 2022.

• Mangel på reservedeler.

• FLO og FMA har godtatt alle forsinkelser og følgelig svekket muligheten for å si opp avtalen.

• Manglende kunnskap og forståelse i FLO/FMA.

• Ingen vedlikeholdsforsyningsstudie eller materielldriftsplan da reservedeler til den ankom Bardufoss flyplass i 2022. Ikke forberedt mottakssystem med infrastruktur og systemer for reservedelforsyning.

• FLO, senere FMA, har ikke hatt tilstrekkelig personellressurser – verken saksbehandlings eller operative.

• Svak etatsstyring og koordinering – fanger ikke opp uregelmessigheter/forsinkelser m.v. (ikke fulgt opp i referatene, i 17 av 18 knapt nok omtalt).

• Uklar styring og svak utøvelse av prosjekteierskap.

• Lite effektiv koordinering.

• Helikoptrene vil først være operative om 5–10 år, planlagt leveranse 2022.

• Også leverte helikoptre i endelig versjon er levert med mangler.

• Vedlikeholdsbehovet anses å kunne bli inntil 15 ganger større enn forutsatt.

• Kostnadene ved å dekke Kystvaktens behov dersom fregattene prioriteres, er ikke med i overslagene.

Riksrevisjonens anbefalinger

Komiteen viser til at Riksrevisjonen anbefaler Forsvarsdepartementet å sørge for at grunnleggende forutsetninger er klart definert og ivaretas i hele anskaffelsesprosessen, også i kvalitetssikringen av kontrakten.

Riksrevisjonens undersøkelse har avdekket vesentlige mangler ved anskaffelsesprosessen. I tillegg til kraftige forsinkelser fra leverandøren synes ikke Forsvarsdepartementet/Forsvaret å ha hatt en fullverdig plan for anskaffelsesprosessen.

Komiteen finner det kritikkverdig at man ikke synes å ha gjort grundigere forberedelser i tilknytning til en så betydelig og kostnadskrevende anskaffelse for landet som NH90-helikoptrene.

Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen anbefaler Forsvarsdepartementet å sørge for at det blir foretatt en grundig risikovurdering av leverandøren(e) i vesentlige anskaffelser, og at vurderingene blir fulgt opp gjennom anskaffelsen.

Komiteen finner det lite tillitsvekkende at en slik påpeking er nødvendig. At Forsvaret/Forsvarsdepartementet, som disponerer milliarder av fellesskapets midler, ikke synes å ha etablert rutiner som ivaretar dette hensynet, er å anse som sterkt kritikkverdig.

Riksrevisjonen anbefaler dessuten Forsvarsdepartementet å sørge for en vurdering av om virkemidlene i kontraktene for vesentlige anskaffelser, gir leverandøren(e) tilstrekkelige insentiver til å overholde kontraktsbestemmelsene.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering og forutsetter at omfang av intensiver er et av de kriteriene som vurderes når kontrakter er gjenstand for kvalitetssikring.

Komiteen har videre registrert at Riksrevisjonen anbefaler Forsvarsdepartementet å vurdere tiltak som sikrer at det utarbeides planer for innfasing av materiell i tide, særlig når det er involvert mange enheter og disse er avhengig av hverandre for å oppnå effektiv innfasing.

Komiteen mener at en vesentlig innvendig i saken om kjøp av NH90-helikoptrene er nettopp manglende koordinering og samhandling mellom de ulike enheter på forsvarssektoren.

Komiteen støtter Riksrevisjonens anbefaling og forutsetter at forsvarsministeren går gjennom reglene for organisering av store anskaffelser med sikte på å sikre effektiv samhandling mellom aktørene.

Komiteen slutter seg også til Riksrevisjonens tilråding om å sørge for en praksis som i vesentlige anskaffelser sørger for klar ansvarsfordeling og tydelige styringslinjer og myndighetsforhold mellom Forsvarsdepartementet, Forsvarsmateriell, Forsvarsstaben og de aktuelle våpengrener.

Komiteen vil særlig vektlegge betydningen av at noen har et overordnet og koordinerende ansvar, og ikke slik man har fått inntrykk av i denne saken; delansvar spredt mellom ulike aktører.

Komiteen forutsetter at forsvarsministeren heretter legger Riksrevisjonens anbefalinger til grunn i sitt videre arbeid.

På denne bakgrunn fremmer komiteen følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om å holde Stortinget løpende oppdatert om den videre oppfølging av saken, herunder komme tilbake til Stortinget på egnet måte med vurderinger av om alternative helikoptre kan være mer formålstjenlig for deler av Luftforsvarets behov grunnet forventede driftskostnader og flytid.»