Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Elise Bjørnebekk-Waagen, Tore Hagebakken, Ingvild Kjerkol, Tuva
Moflag og Tellef Inge Mørland, fra Høyre, Torill Eidsheim, Astrid
Nøklebye Heiberg, Erlend Larsen og Sveinung Stensland, fra Fremskrittspartiet,
Åshild Bruun-Gundersen og Sylvi Listhaug, fra Senterpartiet, Kjersti Toppe,
fra Sosialistisk Venstreparti, Sheida Sangtarash, fra Venstre, Carl-Erik Grimstad,
og fra Kristelig Folkeparti, lederen Geir Jørgen Bekkevold,
viser til representantforslagene i Dokument 8:6 S (2018–2019) og Dokument
8:20 S (2018–2019). Komiteen har besluttet
å behandle de to dokumentene i én innstilling. Statsråd Bent Høie
har uttalt seg om begge dokumentene i brev av 26. oktober 2018.
Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen. Det er også blitt
avholdt åpen høring 31. januar 2019, der Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet,
Konkurransetilsynet, Statens legemiddelverk, Sykehusinnkjøp HF,
Legeforeningen, Apotekforeningen, Legemiddelindustrien (LMI), Norsk Industri
og Norsk Presseforbund var invitert til å delta. I tillegg deltok
flere andre organisasjoner som selv anmodet om å få delta.
Komiteen viser til at et enstemmig
storting har sluttet seg til prinsipper for prioritering knyttet
til innføring av legemidler og metoder i helsetjenesten, for å sikre
likebehandling på tvers av pasientgrupper og beslutningssituasjoner.
Komiteen påpeker at åpenhet
er viktig i prioriteringsbeslutninger, og at det er et mål med mest
mulig åpenhet rundt beslutningsprosesser i helsevesenet. Komiteen understreker
viktigheten av åpenheten om prinsippene som ligger til grunn for
beslutningene som tas, og åpenheten som er om utrednings- og beslutningsprosessene.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti,
viser til høringen 31. januar 2019, hvor det fremkom at åpenhet
om legemiddelpriser ikke alltid vil komme pasienten til gode. Flertallet påpeker
at full åpenhet i noen tilfeller vil kunne resultere i høyere priser
på legemidler.
Flertallet viser til høringsinnspillet
fra LMI, hvor det fremkommer at representantforslagene trolig vil kreve
en lovendring, og at det da må lages en særskilt begrunnelse for
hvorfor det offentliges innkjøp av legemidler står i en særstilling
i forhold til andre varer og tjenester som det offentlige kjøper
inn.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er
på generelt grunnlag kritiske til hemmelighold i legemiddelpolitikken. Disse medlemmer viser
til at åpenhet om offentlig forvaltning er nedfelt i Grunnloven
og er således et helt grunnleggende prinsipp for forvaltningen.
Disse medlemmer mener helsetjenestens
prioriteringer er et spørsmål av stor samfunnsmessig betydning,
og at behovet for allment innsyn derfor er stort. Disse medlemmer bemerker videre
at dette er et spørsmål om hvordan offentlige midler skal disponeres. Disse medlemmer viser
til at Sivilombudsmannen har fastslått at «innsyn og åpenhet er
spesielt viktig i saker som gjelder offentlige midler» (sak 2006/1833). Disse medlemmer støtter
denne vurderingen.
Disse medlemmer viser til Meld.
St. 34 (2015–2016), prioriteringsmeldingen, der det fastslås tre
kriterier for prioritering i helsetjenesten: ressursbruken ved behandlingen,
den helsemessige nytten av behandlingen og alvorligheten ved sykdommen. Disse medlemmer konstaterer
at for legemiddelbehandlinger der prisen er hemmelig, er det umulig
for offentligheten å etterprøve om ressurskriteriet er oppfylt. Disse medlemmer viser
til at hemmelige legemiddelpriser innebærer at også helsevesenets
totale ressursbruk på de enkelte legemidlene holdes skjult. I de
tilfellene der det i praksis kun er ett legemiddel som brukes mot
en bestemt sykdom, medfører hemmeligholdet at offentligheten ikke
får kjennskap til samfunnets legemiddelutgifter til hele pasientgrupper.
Disse medlemmer bemerker at
selv om legemidler totalt sett utgjør en liten andel av den totale
ressursbruken i helsetjenesten, utgjør de det store flertallet av
saker som hittil har vært behandlet i Beslutningsforum for nye metoder.
Med andre ord er det på legemiddelområdet man har sett de største
prioriteringsdilemmaene. Disse medlemmer viser til at
et økende antall legemidler finansieres gjennom helseforetakene snarere
enn gjennom folketrygden, og at det i all hovedsak er foretaksfinansierte
legemidler som får hemmelige rabatter. Disse medlemmer ser med bekymring på
en situasjon der offentligheten ikke kjenner kostnadene ved en stadig
økende andel av behandlingen som tilbys i helsetjenesten.
Disse medlemmer mener pressen
spiller en avgjørende rolle i å avdekke kritikkverdige forhold i
samfunnet – blant annet når det gjelder uforsvarlig bruk av offentlige
midler. Disse medlemmer bemerker
at Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbund
i sitt høringsinnspill er samstemte om at hemmelighold av legemiddelpriser
svekker pressens mulighet til å bedrive slik journalistikk, og kan
vise til flere eksempler på viktig nyhetsjournalistikk som det ikke
hadde vært mulig å lage under dagens praksis med hemmelighold. Disse medlemmer deler
presseorganisasjonenes bekymring.
Disse medlemmer viser til Helsedirektoratets høringsinnspill,
hvor det påpekes at pasienter etter pasient- og brukerrettighetsloven
har krav på en begrunnelse og rett til å klage dersom de nektes
tilgang til behandling. Et slikt avslag kan skyldes at kostnaden
er for høy i forhold til helsegevinsten. Hvis denne kostnaden må
holdes skjult for pasienten, er det etter disse medlemmers syn opplagt
at hemmeligholdet uthuler pasientens krav på begrunnelse og rett
til å klage.
Disse medlemmer viser til Den
norske legeforenings høringsinnspill, hvor det advares om at hemmelighold
av legemiddelpriser går ut over tillitsforholdet mellom lege og
pasient – særlig i spørsmål om prioritering. Legeforeningen beskriver
det som «uholdbart» dersom en lege må forklare pasienten at hun
har taushetsplikt om legemiddelprisene, i tilfeller der pasienten nektes
en legemiddelbehandling fordi kostnaden er for høy.
Disse medlemmer viser til prioriteringsmeldingen,
der Helse- og omsorgsdepartementet skriver følgende:
«Prioriteringer må
praktiseres slik at de ivaretar den gode relasjonen mellom pasient
og helsepersonell. Pasienter som står overfor vanskelige avveininger
og beslutninger, må føle seg ivaretatt, informert og myndiggjort.»
Disse medlemmer deler dette
synspunktet og er derfor bekymret for en situasjon der hemmelighold av
legemiddelpriser ifølge både Legeforeningen og Helsedirektoratet
går ut over både pasientens mulighet til å holdes informert og pasientens
tillitsforhold til helsepersonellet.
Disse medlemmer viser til at
Reseptregisteret er en viktig kilde til informasjon for både forskere,
presse, beslutningstagere og den generelle befolkningen om mange
aspekter ved legemiddelforbruket i Norge – blant annet kostnadene. Disse medlemmer viser
til høringsinnspillet fra Folkehelseinstituttet, som forvalter Reseptregisteret,
hvor det advares om at hemmelighold av legemiddelpriser kan forringe
denne informasjonskilden. Ifølge Folkehelseinstituttet er en mulig konsekvens
av hemmeligholdet at Reseptregisteret ikke kan fortsette å offentliggjøre
kostnadene ved legemidler på virkestoffnivå, men må oppgi informasjon
om kostnader på et mer generelt og upresist nivå. Dette betyr at «datagrunnlaget
for styring, forskning og utvikling blir dårligere», ifølge Folkehelseinstituttets
høringsinnspill. Disse
medlemmer deler denne bekymringen.
Disse medlemmer viser til at
Legemiddelinnkjøpssamarbeidet (LIS) i 2016 ble en del av Helseforetakenes
innkjøpsservice AS (HINAS), som senere ble innlemmet i foretaket
Sykehusinnkjøp HF. Da LIS ble en del av HINAS, innførte sistnevnte
et krav om at alle legemiddelpriser som ble oppnådd gjennom anbudskonkurranser
eller forhandlinger, systematisk skulle unntas offentlighet (ref.
brev fra HINAS til alle landets helseforetak 21. mars 2016) – begrunnet
i offentleglova § 13 jamfør forvaltningsloven § 13. Sistnevnte paragraf
sier at forvaltningen har taushetsplikt om opplysninger som det
er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde for den det gjelder.
Disse medlemmer påpeker at
den endrede praksisen fra HINAS ikke kom som følge av endringer
i lov eller forskrift, men gjennom et administrativt vedtak i forbindelse
med en omorganisering av innkjøpsfunksjonen til sykehussektoren. Disse medlemmer viser
til at LIS årlig offentliggjorde legemiddelprisene de oppnådde i
anbudskonkurranser, i mer enn 20 år før vedtaket fra HINAS ble fattet. Disse medlemmer viser
til at de aktuelle bestemmelsene i offentleglova og forvaltningsloven
var nøyaktig de samme for 20 år siden som i dag, uten at det var
til hinder for å offentliggjøre legemiddelprisene.
Disse medlemmer viser til at
helseministeren, på direkte spørsmål om han mener sykehusene systematisk
har brutt loven i mer enn 20 år ved å offentliggjøre prisene fra
anbudskonkurransene, verken ville svare bekreftende eller avkreftende. Disse medlemmer viser
til at statsråden derimot svarer følgende:
«Lovverket krever
ikke hemmelighold av legemiddelpriser, men åpner for at prisinformasjon
kan unntas offentlighet – basert på konkrete vurderinger» (Dokument
15:628 (2018–2019)).
Disse medlemmer påpeker at
vedtaket fra HINAS i 2016 ikke var en konkret vurdering av en enkelt sak,
men en helt generell beslutning om at alle legemiddelpriser som
ble oppnådd gjennom fremtidige forhandlinger eller anbudskonkurranser,
skulle holdes hemmelig. Disse
medlemmer kan ikke se at vedtaket fra HINAS er i tråd med
statsrådens uttalelse om at «prisinformasjon kan unntas offentlighet
– basert på konkrete vurderinger».
Disse medlemmer viser til at
hovedargumentet fra Sykehusinnkjøp for å hemmeligholde legemiddelprisene
er at åpenhet om prisene kan gi høyere prisnivå. Disse medlemmer konstaterer
at Sykehusinnkjøps ledelse ikke kunne vise til dokumentasjon som
støtter denne påstanden, jf. komiteens høring om representantforslaget.
Disse medlemmer viser til at
helseministeren fra Stortingets talerstol 5. april 2018 advarte
mot at «Norge ensidig skal kreve åpenhet om priser». Disse medlemmer viser
til de regionale helseforetakenes rapport «Håndtering av enhetspriser
for legemidler og prinsipper for rutiner for prisinformasjon», hvor
det fremkommer at avtaleprisene på legemidler i Danmark er tilgjengelige
både for konkurrerende legemiddelfirmaer og for journalister. Disse medlemmer viser
til at det i samme rapport fremkommer at det også er åpenhet om
prisene som oppnås gjennom de svenske landstingenes anbudskonkurranser.
Disse medlemmer registrerer
at bransjeforeningen Legemiddelindustrien (LMI) i sitt høringsinnspill
hevder det ikke er mulig å kreve åpenhet om legemiddelpriser uten
å endre forvaltningsloven. Disse medlemmer peker på høringsinnspill
fra Presseforbundet om at dagens lovverk ikke står i veien for at
Sykehusinnkjøp stiller som betingelse ved legemiddelinnkjøp at prisene
offentliggjøres etter endt anskaffelse.
Disse medlemmer registrerer
at både LMI og Sykehusinnkjøp viser til at legemiddelfirmaene ikke
ønsker at legemiddelprisene fra ett land skal bli kjent i andre
land. En slik prislekkasje vil ifølge firmaene svekke deres forhandlingsposisjon. Disse medlemmer viser
til Rettleiar til offentleglova, som fastslår at kjerneområdet for
taushetsplikt om konkurransemessige forhold er «næringsopplysningar
som andre kan nytte på tilsvarande måte i eiga næringsverksemd». Disse medlemmer påpeker
at hensikten med taushetsplikten dermed er å hindre at forretningshemmeligheter
tilfaller konkurrerende bedrifter – ikke å hindre at de skal tilfalle
andre lands myndigheter. Disse medlemmer understreker
at verken selve offentleglova eller dens rettleder nevner bedrifters
forhandlingsposisjon i andre land som noe som skal beskyttes av
taushetsplikten.
Etter disse medlemmers syn
er det opplagt at HINAS-vedtaket fra 2016 har innført en praksis
der hemmelighold av priser er hovedregelen for legemidler som anskaffes
gjennom anbudskonkurranser og forhandlinger. Disse medlemmer mener helseministeren
har et ansvar for å sikre at også legemiddelinnkjøp skjer i tråd
med Stortingets klare intensjon om at åpenhet skal være hovedregelen
for all offentlig forvaltning. Følgelig må eventuelt hemmelighold
av legemiddelpriser – til forskjell fra dagens praksis – skje unntaksvis
og etter en konkret vurdering av hver enkelt legemiddelanskaffelse.
Disse medlemmer minner om
at en slik konkret vurdering skal vektlegge allmennhetens behov
for innsyn i helsetjenestens prioriteringsbeslutninger og disponering
av offentlige midler – snarere enn kun å ta hensyn til legemiddelfirmaenes
ønske om at prisene skal anses som forretningshemmeligheter. En
ny praksis, der eventuelle unntak fra offentliggjøring er basert på
konkrete vurderinger av hvert enkelt tilfelle, må etter disse medlemmers syn
føre til at HINAS-vedtaket fra 2016 omgjøres.
Disse medlemmer viser til
at HINAS-vedtaket fra 2016 ikke presiserer hvor lenge legemiddelprisene skal
holdes hemmelig. Disse
medlemmer er derfor bekymret for en situasjon der prisene
holdes skjult i ubegrenset tid, og mener det påligger helseministeren
å sikre at legemiddelprisene offentliggjøres etter en avgrenset
tidsperiode – i de eventuelle unntakstilfellene der hemmelighold
er besluttet. Denne tidsavgrensningen bør typisk settes til når
avtaleperioden for anskaffelsen er over.
På denne bakgrunn
foreslår disse
medlemmer følgende:
«Stortinget
ber regjeringen, gjennom sin styringsdialog med helseforetakene,
sikre at enhetspriser og de samlede kostnadene for nye legemidler
skal være offentlige. Eventuelle unntak fra prinsippet om offentlighet
skal bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.»
«Stortinget
ber regjeringen, gjennom sin styringsdialog med helseforetakene,
sikre at unntaksvise hemmelige legemiddelpriser blir gjort offentlige
etter en avgrenset tidsperiode.»