Innledning

Utenriks- og forsvarskomiteen legger i innstillingen frem forslag til stortingsvedtak vedrørende samtykke til å avgi en erklæring om at Norge aksepterer en overgangsperiode for Norges avtaler med EU. Forslag til lov om en overgangsperiode ved Storbritannias uttreden av EU legges frem i en egen innstilling, Innst. 195 L (2018–2019), da det følger av Stortingets forretningsorden § 31 sjette ledd at stortingsvedtak og vedtak om lov ikke kan behandles i samme innstilling.

Sammendrag

I proposisjonen bes det om Stortingets samtykke til å avgi en erklæring om at Norge aksepterer overgangsperioden for Norges avtaler med EU i forbindelse med at Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland (heretter Storbritannia) trer ut av Den europeiske union (heretter EU). Overgangsperioden kommer som en konsekvens av den overgangsperiode som EU og Storbritannia har fremforhandlet seg imellom, i avtalen om Storbritannias utmelding av EU (utmeldingsavtalen).

Den britiske regjeringen underrettet EU formelt 29. mars 2017 om at Storbritannia ønsker å tre ut av EU. Storbritannias uttreden av EU berører et betydelig antall folkerettslige avtaler. For Norges vedkommende omfatter det EØS-avtalen, Schengen-samarbeidet, fiskeriavtaler, en rekke andre bilaterale avtaler og EFTA-avtaler Norge har inngått med EU, samt en rekke multilaterale avtaler hvor Storbritannia er bundet i kraft av å være medlem av EU.

I november 2018 ble Storbritannia og EU enige om en utmeldingsavtale som regulerer forhold som er nødvendige for å gjennomføre Storbritannias uttreden av EU og Euratom, samt etablerer en overgangsperiode fra 30. mars 2019 og frem til 31. desember 2020. I denne perioden skal Storbritannia i all hovedsak være bundet overfor EU til å etterleve unionsretten (EU-retten). Dette omfatter også forpliktelser som følger av alle folkerettslige avtaler Storbritannia nå er bundet av gjennom sitt EU-medlemskap. Det innebærer blant annet at EU dermed vil behandle Storbritannia som om den britiske stat fortsatt er omfattet av bestemmelsene i EØS-avtalen, og Storbritannia vil være bundet av EØS-avtalens forpliktelser overfor EU. Løsningen EU og Storbritannia har blitt enige om, med en overgangsperiode for å skape en form for utfasing av EU-medlemskapet, der en medlemsstat fortsetter å være bundet av unionsretten – herunder av forpliktelser i avtaler med tredjestater – selv om medlemskapet formelt er opphørt, er uten presedens.

Utmeldingsavtalen gjelder bare mellom Storbritannia og EU. For Norge er det viktig at bestemmelsene i EØS-avtalen, Schengen-samarbeidet og andre relevante avtaler gjelder i Norges forhold til Storbritannia i en eventuell overgangsperiode på samme måte som i forholdet til EU. Norske myndigheter har uttalt, både overfor EU og Storbritannia, at de vil medvirke til at denne overgangsperioden også skal gjelde for Norges avtaler med EU. Ettersom Norge ikke er part i utmeldingsavtalen, må overgangsperioden nedfelles i et folkerettslig instrument som gjelder for Norge, og den må gjennomføres i norsk rett.

EU og Storbritannia legger opp til en forenklet modell for å skape et folkerettslig grunnlag for videreføring av Storbritannias deltakelse i alle avtaler EU har med tredjestater i en overgangsperiode, uten at det inngås formelle folkerettslig bindende avtaler med tredjestatene om dette. Europakommisjonen (heretter Kommisjonen) har publisert utkast til en diplomatisk note med informasjon om overgangsperioden som er forutsatt overlevert til alle berørte tredjestater og de internasjonale organisasjoner som EU er medlem av, etter undertegning av utmeldingsavtalen. Overleveringen vil skje på vegne av EU og dens medlemsstater, inkludert Storbritannia, som fortsatt er EU-medlem på dette tidspunktet. Det foreslås at Norge besvarer EUs note med en erklæring i form av en diplomatisk note der Norge aksepterer at Storbritannia fortsatt skal behandles som om den britiske stat er EU-medlem, i overgangsperioden, for alle avtalene Norge har med EU.

Erklæringen vil binde Norge folkerettslig. For at overgangsperioden også skal få virkning i norsk rett, må den gjennomføres nasjonalt. Den er foreslått gjennomført i en generell bestemmelse i en ny lov. Forslaget innebærer at bestemmelser i lov, stortingsvedtak og forskrift som knytter rettsvirkninger til en tilknytning til EØS, i en angitt periode skal anvendes som om Storbritannia fortsatt er medlem av EU, selv om den britiske stat formelt har trådt ut. I den grad andre av Norges avtaler med EU er gjennomført i norsk rett, skal referanser til EU i overgangsperioden forstås som fortsatt å omfatte Storbritannia. Loven vil sikre at britiske borgere og øvrige rettssubjekter i overgangsperioden vil behandles som om Storbritannia fortsatt er medlem av EU. Lovforslaget har vært på høring. Ingen av høringsinstansene var imot en gjennomføring av overgangsperioden i Norge.

Gjennomføring av erklæringen om overgangsperioden krever lovendring, og erklæringen antas å være en sak av særlig stor viktighet. Stortingets samtykke til avgivelse av erklæringen er derfor nødvendig i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd. EUs erklæring er ennå ikke avgitt, og Norges erklæring avgis først når EUs erklæring er mottatt. For ikke å forsinke ikrafttredelse, og gitt den øvrige usikkerheten som knytter seg til hvordan Storbritannias uttreden av EU rent faktisk vil skje, bes det om Stortingets forhåndssamtykke til å avgi en slik erklæring. Det er ikke forventet vesentlige endringer i utkastet til EUs note eller utkastet til Norges svarnote. Skulle EUs erklæring og Norges svarnote fravike vesentlig fra de fremlagte, vil saken bli forelagt Stortinget på nytt.

Det er foreløpig ikke avklart om Storbritannia forlater EU med eller uten en avtale. Overgangsperioden vil bare bli aktuell dersom Storbritannia trer ut av EU med en avtale. Av hensyn til den korte tiden som står til rådighet frem mot 29. mars 2019, fremmes proposisjonen for Stortinget nå, selv om situasjonen på britisk side fortsatt er uklar.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Anniken Huitfeldt, Martin Kolberg, Marianne Marthinsen, Leif Audun Sande og Jonas Gahr Støre, fra Høyre, Hårek Elvenes, Trond Helleland, Ingjerd Schou og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Hans Andreas Limi og Christian Tybring-Gjedde, fra Senterpartiet, Liv Signe Navarsete, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Venstre, Abid Q. Raja, og fra Kristelig Folkeparti, Knut Arild Hareide, viser til proposisjonen, der det foreslås en lov om gjennomføring i norsk lov av en overgangsperiode i forbindelse med at Storbritannia trer ut av EU. Komiteen viser til at det også i proposisjonen foreslås at Stortinget samtykker i at det på Norges vegne kan avgis en erklæring i noteform til Storbritannia om at Norge aksepterer overgangsperioden for Norges avtaler med EU, tilsvarende den som er forhandlet frem mellom EU27 og Storbritannia. Komiteen legger til grunn at den foreslåtte fremgangsmåte innebærer en ren videreføring av det materielle innhold i avtaleforholdet til Storbritannia så lenge det er forlenget.

Komiteen viser til at Storbritannias uttreden av EU berører et betydelig antall folkerettslige avtaler. For Norges del omfatter dette blant annet EØS-avtalen, Schengen-samarbeidet, fiskeriavtaler og en rekke bilaterale avtaler og EFTA-avtaler Norge har inngått med EU, samt en rekke multilaterale avtaler hvor Storbritannia hittil har vært bundet i kraft av å være EU-medlem, og som berører vitale interesser for borgere, næringsliv og statenes samarbeid. Komiteen er tilfreds med de praktiske tilpasninger som kan gjøre samkvemmet mellom statene enklest mulig. Komiteen vil uttrykke tilfredshet med proposisjonen, men vil peke på den grunnleggende usikkerhet Brexit har utløst, med mange uoversiktlige skadevirkninger for mange stater, herunder Norge.