1.1 Hovedinnhold

Finansdepartementet foreslår i proposisjonen ny lov om verdipapirsentraler og verdipapiroppgjør (verdipapirsentrallov). Loven erstatter lov 5. juli 2002 nr. 64 om registrering av finansielle instrumenter (verdipapirregisterloven). Den nye verdipapirsentralloven består for det første av en inkorporasjonsbestemmelse som gjør Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 909/2014 om forbedring av verdipapiroppgjør i Den europeiske union og om verdipapirsentraler samt om endring av direktiv 98/26/EF og 2014/65/EU og forordning (EU) nr. 236/2012 (heretter omtalt som verdipapirsentralforordningen, forordningen og CSDR) til norsk lov. For det andre består forslaget til ny verdipapirsentrallov av bestemmelser som supplerer reglene i forordningen. Mange av bestemmelsene viderefører deler av gjeldende verdipapirregisterlov.

Verdipapirsentralforordningen ble vedtatt i EU 23. juli 2014. Verdipapirsentraler har vært svært ulikt regulert i medlemsstatene. Forordningen utgjør den første generelle, felles reguleringen av verdipapirsentraler og verdipapiroppgjør i EU. I motsetning til gjeldende verdipapirregisterlov, som bare regulerer verdipapirregistre/verdipapirsentraler, regulerer forordningen både verdipapiroppgjør og verdipapirregistre/verdipapirsentraler.

Forordningen er EØS-relevant, innlemmet i EØS-avtalen (etter at proposisjonen var fremmet med forbehold om Stortingets samtykke), og det legges opp til at den skal gjennomføres i norsk rett. Forordningen i uoffisiell norsk oversettelse følger vedlagt proposisjonen.

Et overordnet formål med forordningen er å fremme et sikkert, effektivt og velfungerende verdipapiroppgjør. Videre er det ifølge forordningen ønskelig med et åpent indre marked for verdipapirsentraltjenester, der det skal være like enkelt for en investor å investere i finansielle instrumenter utstedt i andre EU-stater som i finansielle instrumenter utstedt i hjemstaten. Det er også et overordnet formål å redusere risikoen og kostnadene ved grensekryssende verdipapiroppgjør. Dessuten er det et uttalt mål med forordningen å fremme konkurranse mellom verdipapirsentraler, blant annet for å gi markedsaktørene mulighet til å velge leverandør, slik at avhengigheten av ett infrastrukturforetak reduseres.

Prinsippet om at verdipapirregistre/verdipapirsentraler skal være konkurranseutsatt, er allerede i en viss utstrekning gjennomført i norsk rett, men ikke på grenseoverskridende basis. Ved verdipapirregisterloven av 2002 ble Verdipapirsentralens monopol opphevet, og Verdipapirsentralen ASA ble privatisert.

Forordningen må gjennomføres i norsk rett slik den er. I proposisjonen foreslås det å inkorporere verdipapirsentralforordningen i ny verdipapirsentrallov. Det innebærer at forordningen med de EØS-tilpasninger som avtales ved innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen, gjøres gjeldende som norsk rett uten omskrivninger.

En del av bestemmelsene fra verdipapirregisterloven 2002 foreslås videreført i den nye loven, ettersom de regulerer forhold som ikke er omfattet av verdipapirsentralforordningen. Dette gjelder blant annet bestemmelser om registrering av rettigheter på verdipapirkontoer, rettsvirkninger av registrering, herunder rettsvernsvirkninger, verdipapirsentralers erstatningsansvar, taushetsplikt for ansatte i verdipapirsentraler og rett til innsyn i opplysninger fra verdipapirsentraler. Departementet foreslår videre nye regler om avvikling og krisehåndtering av verdipapirsentraler. Dette er ikke regulert i forordningen. Videre forutsetter forordningen at det gis nasjonale regler om tilsyn og sanksjoner, og det foreslås regler om dette i proposisjonen. Forordningen åpner også for at medlemsstatene kan beholde ordningen med kontoførere. Departementet foreslår at adgangen benyttes. Det foreslås også endringer i andre lover, herunder aksjelovene. De delene av proposisjonen som gjelder aksjeloven og allmennaksjeloven, er utarbeidet i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet, som har ansvar for aksjelovene.

Forordningen inneholder krav om tillatelse for verdipapirsentraler. Dette er behandlet i proposisjonens kapittel 8. Verdipapirsentraler må søke om tillatelse fra vedkommende myndigheter i sin hjemstat. Ifølge forordningen er en verdipapirsentral et foretak som opererer et verdipapiroppgjørssystem, og som i tillegg tilbyr minst en av de to andre hovedtjenestene første innføring av finansielle instrumenter i et kontobasert system (innføringstjeneste) og levering og vedlikehold av verdipapirkonti på øverste nivå (sentral kontoføringstjeneste). Hva som er konsesjonspliktige tjenester etter forordningen, avviker vesentlig fra gjeldende verdipapirregisterlov, som knytter konsesjonsplikten til å drive et verdipapirregister med rettsvirkninger i form av blant annet rettsvern. Ifølge forordningen kan en verdipapirsentral som har fått tillatelse fra myndighetene i hjemstaten, tilby tjenester i andre medlemsstater direkte grensekryssende eller ved å etablere en filial. Dersom en verdipapirsentral ønsker å tilby hovedtjenestene innføringstjeneste og sentral kontoføringstjeneste for finansielle instrumenter som er utstedt etter lovgivningen i en annen medlemsstat, må den melde fra til myndighetene i sin hjemstat. Myndighetene i verdipapirsentralens hjemstat skal underrette myndighetene i vertsstaten der verdipapirsentralen vil yte innføringstjeneste og sentral kontoføringstjeneste for finansielle instrumenter som er utstedt etter lovgivningen i en annen medlemsstat. En verdipapirsentral må også melde fra til myndighetene i sin hjemstat dersom den vil etablere en filial i en annen medlemsstat. Forordningen inneholder dessuten regler om tilbakekall av tillatelse og verdipapirsentralers adgang til å drive annen virksomhet enn nevnte hovedtjenester.

Forordningen inneholder også organisatoriske krav for verdipapirsentraler. Forordningen krever blant annet at den øverste ledelsen og styret i en verdipapirsentral skal være skikket og ha hederlig vandel. Videre skal verdipapirsentralens aksjeeiere og personer som er i en slik posisjon at de kan øve innflytelse over ledelsen i en verdipapirsentral, være skikket. Forordningen inneholder også bestemmelser om blant annet risikostyring, internkontroll, interessekonflikter og adgangen til å utkontraktere oppgaver til andre foretak.

Forordningen inneholder regler om verdipapirsentralenes virksomhetsutøvelse og krever blant annet at verdipapirsentralene offentliggjør opplysninger om prisene for hovedtjenestene. Forordningen inneholder også bestemmelser om hva som kreves for å bli deltaker i et verdipapiroppgjørssystem. Videre inneholder forordningen regler som skal sikre verdipapirutstedelsers integritet. Blant annet skal verdipapirsentralene ha egnede avstemmingsprosedyrer for å kontrollere at det antall verdipapirer som utgjør en verdipapirutstedelse, og som er levert til verdipapirsentralen, tilsvarer summen av de verdipapirene som er registrert på verdipapirkontoene. Forordningen regulerer i liten grad kontohold. Departementet foreslår å videreføre hovedtrekkene i gjeldende regler om blant annet hvem som kan melde registreringer på verdipapirkontoer, og hvilke opplysninger som skal registreres med videre.

Forordningen inneholder flere bestemmelser som skal sikre at de som ønsker tilgang til verdipapirsentraler, får det. Dette gjelder både utstedere av verdipapirer, andre verdipapirsentraler, markedsplasser og sentrale motparter. Forordningen inneholder ikke bestemmelser om investorers rett til å få tilgang til verdipapirsentraler, det vil si rett til å få opprettet konto. Departementet foreslår å videreføre gjeldende regler om dette med noen mindre justeringer. Dette er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 12.

Forordningen krever at deltakerne i et verdipapiroppgjørssystem minst skal tilby sine kunder valget mellom to ulike kontoløsninger. Det er samlekontoer, der finansielle instrumenter som tilhører ulike kunder står på samme verdipapirkonto, og individuelle kundekontoer, der det skal være mulig å atskille finansielle instrumenter som tilhører hver av kundene. Forordningen tillater ikke at medlemsstatene innfører nye forbud mot forvalterregistrering, men det er på visse vilkår adgang til å videreføre gjeldende regler om dette. Departementet foreslår ikke endringer i gjeldende forbud i allmennaksjeloven mot forvalterregistrering for norske investorer i aksjer i norske allmennaksjeselskaper. Forbudet gjelder tilsvarende for aksjeselskaper som har valgt å innføre sine aksjer i en verdipapirsentral. Departementet foreslår også å videreføre gjeldende regler om at verdipapirsentraler plikter å tilby enkeltkontoer som står i investorens navn og forvalterkontoer.

I proposisjonens kapittel 15 behandles forordningens og lovens regler om adgang og plikt til å innføre visse finansielle instrumenter i en verdipapirsentral. Når transaksjoner i omsettelige verdipapirer gjennomføres på en handelsplass, skal utstederen sørge for at verdipapirene registreres i kontobasert form i en verdipapirsentral, jf. forordningen art. 3. Tilsvarende gjelder dersom omsettelige verdipapirer overføres som følge av en avtale om finansiell sikkerhetsstillelse. Utstedere av verdipapirer som er tatt opp til notering på regulerte markeder eller multilaterale handelsfasiliteter, eller som handles på handelsplasser, har rett til få sine verdipapirer innført i en verdipapirsentral som er opprettet eller anerkjent etter forordningen, jf. art. 49. Utstederens rett til å velge mellom verdipapirsentraler gjelder ikke ubetinget. Det fremgår av forordningen at selskapsretten og annen tilsvarende lovgivning i medlemsstaten der verdipapirene er utstedt, fortsatt får anvendelse, jf. art. 49 og art. 23. Utstederen må derfor velge en verdipapirsentral som kan sikre at nasjonal selskapsrett fortsatt blir overholdt. Departementet foreslår dessuten å videreføre plikten til å innføre ihendehaverobligasjoner og aksjer i allmennaksjeselskaper som ikke er omfattet av registreringsplikten etter forordningen, i en verdipapirsentral, men slik at utstederen kan velge mellom verdipapirsentraler som har godkjennelse eller anerkjennelse etter forordningen.

Skattemessige forhold behandles i proposisjonen kapittel 16.

Forordningen art. 31 åpner for at medlemsstatene kan beholde en ordning der andre enn verdipapirsentralen foretar direkte registreringer i på verdipapirkontoer i verdipapirsentralen uten at det anses som utkontraktering. Det følger av forordningen at medlemsstater som tillater at andre enn verdipapirsentraler yter det som er hovedtjenester etter forordningen, blant annet skal fastsette i sin lovgivning hvilke krav som gjelder. Departementet foreslår at adgangen til å bruke kontoførere etter art. 31 benyttes. Departementet foreslår videre at verdipapirsentralen fortsatt kan velge selv hvorvidt den vil bruke kontoførere. Det foreslås dessuten lovbestemmelser om kontoførernes plikter og om oppgave- og ansvarsforholdet mellom kontoførerne og verdipapirsentralen. Videre foreslås det regler om tillatelse til å være kontofører, tilbakekall av tillatelse og avvikling av ordningen med kontoførere.

I proposisjonen kapittel 18 behandles rettsvirkninger av registreringer i en verdipapirsentral, herunder rettsvern. Forordningen regulerer ikke de privatrettslige virkningene av registreringer på verdipapirkontoer i en verdipapirsentral. I kapittelet drøfter departementet alternative løsninger til å videreføre dagens ordning, der rettsvirkninger inntrer ved registrering i et verdipapirregister / en verdipapirsentral. I den sammenheng vurderes det blant annet om rettsvernsakten for rettigheter til aksjer som er innført i en verdipapirsentral, i stedet bør være melding til utstederen. Det vurderes også om det bør etableres et rettighetsregister i offentlig eller privat regi, som er uavhengig av verdipapirsentralene der de finansielle instrumentene er innført. Departementet foreslår å videreføre gjeldende ordning der rettsvirkninger inntrer ved registrering på en verdipapirkonto i en verdipapirsentral. Departementet foreslår noen mindre endringer i de materielle reglene om rettsvern.

Taushetsplikt for ansatte med flere i verdipapirsentraler, og rett til innsyn i opplysninger, reguleres ikke av forordningen. Gjeldende bestemmelser foreslås i hovedtrekk videreført, men slik at det foreslås en ny bestemmelse om taushetsplikt ved varsling om overtredelser. Videre foreslås det at Norges Bank får en elektronisk tilgang til opplysninger tilsvarende det Finanstilsynet har etter gjeldende regler. Det foreslås også enkelte nye bestemmelser om rett til innsyn om eiere og rettighetshavere til finansielle instrumenter utstedt etter selskapsretten eller tilsvarende lovgivning i andre land.

Verdipapirsentralers erstatningsansvar reguleres heller ikke av forordningen. Departementet foreslår i hovedsak å videreføre reglene i gjeldende verdipapirregisterlov om verdipapirsentralers erstatningsansvar. Videre foreslås det en ny bestemmelse om kontoførernes erstatningsansvar.

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende regler om avvikling av verdipapirsentraler, mens reglene om krisehåndtering foreslås lagt nært opptil lovreglene om krisehåndtering av banker og kredittforetak, som Stortinget vedtok i lov 23. mars 2018, jf. Prop. 159 L (2016–2017). Forordningens regler om blant annet gjenopprettings- og krisetiltaksplaner for verdipapirsentraler passer godt med kravene i, og den tilsynsmessige oppfølgingen som vil bli etablert i medhold av, sistnevnte lovregler. For å sikre klarhet og forutsigbarhet foreslår departementet at det kan angis i forskrift hvilke deler av krisehåndteringsregelverket som skal gjelde for verdipapirsentraler.

Departementet foreslår også regler om tilsyn og sanksjoner. Det foreslås at Finanstilsynet utpekes som vedkommende myndighet etter forordningen, og at Finanstilsynet fører tilsyn med at verdipapirsentralloven overholdes. Det foreslås å videreføre gjeldende regler om opplysningsplikt overfor Finanstilsynet, pålegg om retting, adgang til å sperre en forvalterkonto og pålegg om at stemmerettighetene til aksjer i en verdipapirsentral ikke kan utøves ved erverv av aksjer uten å være skikket med videre. Departementet foreslår videre en ny bestemmelse som gir Finanstilsynet hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon for visse overtredelser av forordningen og verdipapirsentralloven. Departementet foreslår også en ny bestemmelse om forbud mot å ha ledelsesfunksjoner i verdipapirsentraler og utpekte kredittinstitusjoner.

1.2 Bakgrunn

1.2.1 Verdipapirsentralforordningen (forordning (EU) 909/2014)

De siste årene er det vedtatt flere rettsakter i EU som gjelder infrastrukturen på verdipapirmarkedet. Rådet understreket i sine konklusjoner 2. desember 2008 behovet for å øke sikkerheten og soliditeten i oppgjørssystemer for verdipapirer, og for å redusere juridiske hindre «post-trade» i EU. Videre oppfordret Rådet for finansiell stabilitet 20. oktober 2010 til å styrke sentral infrastruktur, og krevde at de eksisterende standardene skulle revideres og forbedres. I april 2012 vedtok Den internasjonale oppgjørsbanks komité for oppgjørs- og betalingssystemer (BIS) og Den internasjonale organisasjon for tilsynsmyndigheter på verdipapirområdet (IOSCO) globale standarder for infrastruktur på finansmarkedene. Verdipapirsentralforordningen skal være i samsvar med disse standardene, jf. punkt 6 i fortalen til forordningen.

Forslag til forordning om forbedring av verdipapiroppgjør i Den europeiske union og om verdipapirsentraler ble lagt frem i mars 2012. Etter forhandlinger i Europaparlamentet og Rådet ble forordningen vedtatt i EU 23. juli 2014. Forordningen ble publisert i europeiske rettstidende 28. august 2014 og trådte i kraft i EU 17. september 2014.

Verdipapirsentraler har vært svært ulikt regulert i medlemsstatene. Forordningen utgjør den første generelle, felles reguleringen av verdipapirsentraler og verdipapiroppgjør i EU. Verdipapirsentralforordningen regulerer både verdipapiroppgjør og verdipapirregistre/verdipapirsentraler. Forordningen pålegger ikke bare verdipapirsentraler plikter, men også utstedere av finansielle instrumenter, markedsplasser, sentrale motparter, verdipapirforetak og visse kredittinstitusjoner. Forordningen kan også få virkninger for andre aktører, herunder investorer i finansielle instrumenter.

Forordningen er EØS-relevant, men er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen.

Et overordnet formål med forordningen er å fremme et sikkert, effektivt og velfungerende verdipapiroppgjør. Oppgjørssystemene som drives av verdipapirsentraler, er ifølge fortalen til forordningen systemviktige for et velfungerende verdipapirmarked, fordi de utfører viktige tjenester i forbindelse med utstedelse, oppgjør, sikkerhetsstillelse og oppbevaring av finansielle instrumenter. Videre er det ifølge forordningen ønskelig med et åpent indre marked for verdipapirsentraltjenester, der det skal være like enkelt for en investor å investere i finansielle instrumenter utstedt i andre EU-stater som i finansielle instrumenter utstedt i hjemstaten. Det er også et overordnet formål med forordningen å redusere risikoen og kostnadene ved grensekryssende verdipapiroppgjør. Dessuten er det et uttalt mål med forordningen å fremme konkurranse mellom verdipapirsentraler, blant annet for å gi markedsaktørene mulighet til å velge leverandør, slik at avhengigheten av ett infrastrukturforetak reduseres.

EU-kommisjonen har så langt vedtatt to gjennomføringsforordninger og fem delegerte kommisjonsforordninger til verdipapirsentralforordningen:

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/389, som gjelder parametre for beregning av bøter for falte handler mv.

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/390, som inneholder tekniske standarder om kapitalkrav for verdipapirsentraler og utpekte kredittinstitusjoner som tilbyr tilknyttede banktjenester

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/391, som inneholder tekniske standarder som spesifiserer ytterligere krav til innholdet i rapporteringen av internoppgjør

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/392, som inneholder tekniske standarder om tillatelse, tilsyn og operasjonelle krav for verdipapirsentraler

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/393, som inneholder tekniske standarder for skjemaer og prosedyrer for rapportering og overføring av informasjon om internoppgjør

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/394, som inneholder tekniske standarder om standardskjemaer, prosedyrer mv. for tillatelse, samarbeid mellom myndigheter i vertsstaten og medlemsstaten mv.

• Kommisjonsforordning (EU) 2018/1229, som inneholder tekniske standarder om oppgjørsdisiplin.

1.2.2 Arbeidsgruppe

Finansdepartementet ba i brev 25. september 2015 Finanstilsynet om å nedsette og lede en arbeidsgruppe som skulle vurdere, og komme med forslag til, regler for gjennomføring av forventede EØS-forpliktelser som tilsvarer verdipapirsentralforordningen i norsk rett. I oppdragsbrevet fremgikk også at arbeidsgruppen skulle vurdere nødvendige konsekvensjusteringer i verdipapirregisterloven og annet tilstøtende regelverk.

Den samme arbeidsgruppen fikk også i oppdrag å utrede spørsmål om innsyn i hvem som er eiere av obligasjoner. Denne delen av oppdraget er ikke behandlet i foreliggende proposisjon og er derfor ikke omtalt nærmere.

Arbeidsgruppen ble nedsatt av Finanstilsynet høsten 2015.

Arbeidsgruppen hadde opprinnelig frist til 1. juli 2016 for å levere sin rapport, men fikk utsatt fristen til 1. november 2016.

Arbeidsgruppens rapport ble avgitt til Finanstilsynet 3. november 2016 og oversendt Finansdepartementet ved e-post samme dag. Rapporten vil i det følgende bli omtalt som arbeidsgruppens rapport, rapporten og høringsforslaget.

1.2.3 Høring

Finansdepartementet sendte arbeidsgruppens rapport på alminnelig høring ved brev 8. november 2016. Høringsfristen var 8. februar 2017.

Departementet har i tillegg hatt på høring forslag til lovbestemmelser om utmåling av overtredelsesgebyr etter blant annet verdipapirregisterloven/verdipapirsentralloven, jf. høringsbrev 16. mai 2017. Høringsmerknadene som gjelder utmåling av overtredelsesgebyr etter verdipapirsentralloven, er omtalt nærmere i kapittel 21 om tilsyn og sanksjoner, se særlig underkapittel 21.3.6 og 21.5.6 i proposisjonen.