Proposisjonens hovedinnhold

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen en ny lov som skal legge til rette for å kompensere leverandører av lovpålagte spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester for historiske pensjonskostnader. Formålet er å styrke rammevilkårene for ideelle tjenesteleverandører.

Bakgrunnen for lovforslaget

Historiske pensjonskostnader kan defineres som fremtidige kostnader knyttet til tidligere opptjente pensjonsrettigheter i offentlig tjenestepensjonsordning som forfaller til betaling etter at opptjeningen har skjedd. Disse kostnadene kjennetegnes ved at det som regel går en viss tid fra pensjonen opptjenes og frem til opptjeningen genererer økte betalingsforpliktelser. Fremtidige hendelser som gir historiske pensjonskostnader, er for eksempel regulering av pensjonsytelser, endringer i reglene for offentlig tjenestepensjon eller i reglene for pensjon fra folketrygden. Dette er forhold som ikke er kjent på tidspunktet når pensjonsretten opptjenes.

Regjeringen nedsatte 10. april 2015 et offentlig utvalg for å vurdere det faglige grunnlaget for en eventuell statlig dekning av ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader knyttet til leveranser av statlige helse- og sosialtjenester. Utvalget kartla avtaler om leveranser av helse- og sosialtjenester, vurderte rimeligheten av en kompensasjon, redegjorde for det juridiske handlingsrommet knyttet til anskaffelser og statsstøtte, utredet økonomiske konsekvenser og omtalte prinsipper for hvordan en kompensasjonsordning kunne gjennomføres og administreres. Utvalgets mandat omfattet ikke vurdering av om staten burde dekke historiske pensjonskostnader for virksomheter som har levert tjenester til kommuner. Utvalget ble ledet av Jon M. Hippe og leverte 15. august 2016 sin utredning NOU 2016: 12 Ideell opprydding – Statlig dekning av ideelle organisasjoners historiske pensjonskostnader. Departementet sendte utredningen på høring 5. desember 2016, og i proposisjonen gjøres det nærmere rede for innholdet i utredningen og høringsinstansenes syn.

Etablering av tilskuddsordning

Regjeringen har satt i verk en rekke ulike tiltak for å nå målsettingen om vekst i andelen av den samlede helse- og omsorgssektoren som er organisert og drevet av ideell virksomhet. De mulighetene EØS-regelverket gir for å legge til rette for at ideelle organisasjoner skal forbli viktige leverandører av helse- og omsorgstjenester, skal utnyttes.

Ifølge NOU 2016: 12 er det ikke mulig på generelt grunnlag å fastslå i hvilken grad staten er rettslig forpliktet til å dekke de ideelle organisasjonenes historiske pensjonskostnader. Utvalget vurderte derfor om staten bør gi dekning for de historiske pensjonskostnadene, uavhengig av en eventuell rettslig forpliktelse. Utvalget legger til grunn at staten uten en ordning må forvente å bli saksøkt i stort omfang og pålagt å betale kompensasjon til mange virksomheter.

Departementet deler utvalgets vurdering av behovet for en kompensasjonsordning. De uforutsigbare historiske pensjonskostnadene kan være en ulempe i konkurransen med andre virksomheter som ikke har slike historiske forpliktelser. Innføring av en tilskuddsordning vil styrke de ideelle tjenesteleverandørenes rammevilkår, i tråd med regjeringens og Stortingets målsetting. Departementet ønsker derfor å legge til rette for at staten skal kompensere historiske pensjonskostnader.

Departementet legger til grunn at det er to forhold som kan kreve bearbeiding: hvilke virksomheter som kan omfattes av tilskuddsordningen, og tidspunktet for avskjæring av opptjeningstid ved beregningen av tilskuddets størrelse. Departementet fremmer forslag til lov nå for å unngå utsettelse av en løsning for leverandører til stat og regionale helseforetak.

Departementet har lagt de primære anbefalingene i NOU 2016: 12 Ideell opprydding til grunn for forslaget, med unntak av forslaget om kompensasjonsmetode.

Tilskuddsordningens virkeområde

Lovforslaget hjemler tilskudd til virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning som leverer eller har levert lovpålagte spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester. Dette omfatter spesialisthelsetjenester som sykehustjenester, tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB), psykisk helsevern og spesialisert rehabilitering, men ikke ambulansetjenester. Tiltakene innenfor det statlige barnevernet omfatter blant annet barneverninstitusjoner og sentre for foreldre og barn.

Den foreslåtte tilskuddsordningen omfatter både ideelle og andre private virksomheter. Ordningen omfatter ikke virksomheter som får dekket pensjonskostnader gjennom driftsavtaler, overføringer på statsbudsjettet eller ved medlemskap i Statens pensjonskasse.

Tilskuddets størrelse

Proposisjonen foreslår at kompensasjon skal ytes ved årlige tilskudd basert på virksomhetenes premie knyttet til historiske pensjonskostnader i kommunal tjenestepensjonsordning. Tilskuddet foreslås begrenset til dekning av kostnader knyttet til pensjonsrettigheter som medlemmer av pensjonsordningen har opptjent før 1. januar 2010.

Departementet opprettholder dermed forslaget, i tråd med utvalgets primære anbefaling, om at kostnader knyttet til medlemmers opptjeningstid etter 31. desember 2009 ikke bør kompenseres. Det legges avgjørende vekt på at staten ikke bør dekke kostnader som oppstod etter at virksomhetene burde ha endret pensjonsordning. Det ble ut over 2000-tallet på det rene at staten og de regionale helseforetakene ikke forutsatte at de private avtalepartene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning. Ifølge utvalget var dette allment kjent før 2010. Det er videre lite sannsynlig at staten eller regionale helseforetak er rettslig forpliktet til å dekke kostnader knyttet til opptjeningstid etter 2010 fordi de nye avtalene uttrykkelig bestemmer at pensjonskostnader skal med i tilbudet. Ifølge proposisjonen innebærer departementets forslag en rimelig avveining mellom statens og virksomhetenes ansvar for å håndtere utfordringene med pensjonskostnadene.

Tilskuddsordningen skal kun ha til formål å dekke kostnader som forfaller etter ordningens ikrafttredelse. Det foreslås videre at tilskuddet skal kunne avkortes for en forholdsmessig andel av avkastning på fondsmidlene, samt for kostnader knyttet til annen aktivitet enn lovpålagte spesialisthelsetjenester og statlig barnevern (bl.a. aktivitet rettet mot kommuner og private kunder).

Departementet foreslår at det ikke gis tilskudd for historiske pensjonskostnader i den perioden virksomhetene har eksisterende avtaler som kompenserer for historiske pensjonskostnader. Det skyldes at anskaffelsesreglene normalt ikke tillater at staten kompenserer kostnader som dekkes av eksisterende avtaler (dobbeltkompensasjon).

Kompensasjonsmetode

Hippe-utvalget foreslo at Statens pensjonskasse burde overta pensjonsforpliktelsene fra virksomhetene og KLP, fordi det fremsto som administrativt enkelt. Departementet foreslår imidlertid i proposisjonen at pensjonsforpliktelsene bør bli værende i KLP, og mener at det vil være mindre administrasjon ved en slik løsning.

Departementet mener videre at valget av metode bør stå mellom årlig dekning av pensjonspremie via KLP og engangsoppgjør lik de beregnede fremtidige historiske pensjonskostnadene.

Et engangsoppgjør basert på opptjeningstid til 31. desember 2009 anslås på usikkert grunnlag å utgjøre om lag 900 mill. kroner det året utbetalingen skjer. Ulempen er at det må gjøres antakelser om usikre forhold langt frem i tid. Det er derfor risiko for at dekningen senere viser seg å være for liten eller for stor.

Det er gode argumenter både for en årlig dekning basert på pensjonspremier og et engangsoppgjør basert på overføringsavtalens bestemmelser om beregning av betalingsansvar ved avvikling av virksomhet. Departementet legger i proposisjonen avgjørende vekt på risikoen for å ikke treffe godt på anslagene for den fremtidige utviklingen og at den årlige administrasjonen uansett trolig vil være begrenset etter etableringsfasen. Departementet foreslår derfor en årlig dekning basert på pensjonspremier.

Forskriftshjemmel

Lovforslaget gir Kongen hjemmel til å gi forskrifter med nærmere bestemmelser om innretningen av tilskuddsordningen, så som virkeområde, krav til søknad og dokumentasjon, beregning av tilskuddet, utbetaling, samt bestemmelser om tilsyn, kontroll og forvaltningstiltak ved brudd på regelverket. Det foreslås også at Kongen i forskrift kan utelukke visse virksomheter fra tilskuddsordningen, blant annet virksomheter som får dekket historiske pensjonskostnader på annen måte.

Statsstøtterettslige vurderinger

Departementet legger, i likhet med utvalget, til grunn at statsstøttereglene ikke er til hinder for at staten kan yte tilskudd til private som etter anbudsutsatt avtale leverer spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester på vegne av det offentlige. Så lenge tilskuddet ikke tilfaller økonomisk aktivitet, har ikke statsstøttereglene betydning for utformingen av tilskuddsordningen. På bakgrunn av en formell notifikasjon fra norske myndigheter fattet EFTAs overvåkingsorgan (ESA) 7. februar 2018 vedtak om at den notifiserte tilskuddsordningen ikke vil innebære at mottakerne får offentlig støtte som omfattes av EØS-avtalen artikkel 61. Reglene om offentlig støtte er derfor ikke til hinder for at tilskuddsordningen kan innføres. Dette gir rettslig sikkerhet for at virksomhetene ikke må betale kompensasjonen tilbake med renter på et senere tidspunkt.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet beskriver i proposisjonen de økonomiske og administrative konsekvensene av tre ulike skjæringstidspunkter for opptjeningstiden. Foruten departementets forslag om opptjeningstid frem til 1. januar 2010, omtales høringsinstansenes forslag om opptjeningstid frem til ordningens ikrafttredelse (representert ved datoen 1. januar 2019) og enkelte høringsinstansers subsidiære forslag om opptjeningstid frem til 1. januar 2015.

Det anslås at total kostnad i 2019 for en modell med opptjeningstid frem til 1. januar 2010 vil være om lag 42 mill. kroner. Beløpet inkluderer administrative utgifter. Anslaget er usikkert.

Utgifter vil løpe så lenge det er alders- og etterlattepensjonister med rettigheter etter ordningen. De årlige kostnadene vil kunne variere en god del og stige frem mot 2030 for så å synke. Kostnadene vil ellers avhenge av avkastningen på fondsmidlene og lønnsveksten i samfunnet.