Regelverk og retningslinjer

Kontrollen med eksport av strategiske varer er hjemlet i lov av 18. desember 1987 om kontroll med strategiske varer, tjenester og teknologi mv. (eksportkontrolloven).

Utenriksdepartementets forskrift av 19. juni 2013 om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester utgjør det operative regelverket for departementets lisensierings- og kontrolloppgaver (eksportkontrollforskriften).

Begrepet «strategiske varer» er et fellesbegrep for hhv. forsvarsmateriell og flerbruksvarer og er definert i eksportkontrolloven som «varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger».

Utenriksdepartementets retningslinjer for eksport av forsvarsmateriell baserer seg på regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato, hvor det bl.a. forutsettes at det skal gjøres grundige vurderinger av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område, og at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig. I 1997 samlet Stortinget seg enstemmig om at demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter i mottakerlandet også skal tas hensyn til.

I 2014 ble retningslinjene styrket og det ble innarbeidet en konsolidert liste av vurderingskriterier. Kriteriene omfatter EUs åtte kriterier for våpeneksport og artikkel 6 og 7 fra FNs avtale om handel med konvensjonelle våpen (ATT), og utdyper vurderingene som forutsettes i 1959-vedtaket og 1997-presiseringen.

Stortingets vedtak fra 1959 og presisering i 1997 forutsetter en sammensatt og bred vurdering av om eksport av A-materiell overhodet skal tillates til et konkret mottakerland. Selv om kun demokratiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter nevnes konkret i 1997-vurderingen, har man i praksis også vektlagt humanitærrettslige forhold. Dersom det fastslås at et lands styrker ikke opptrer i tråd med krigens folkerett, for eksempel gjennom systematiske brudd på humanitærretten, vil salg av våpen og ammunisjon til landet være utelukket. Det vil være forholdene knyttet til mottakerlandet på tidspunktet for utførsel som vil være avgjørende for lisensspørsmålet.

Det er et grunnleggende prinsipp at beslutninger om å tillate eksport av forsvarsmateriell eller å avslå lisenssøknader, er et suverent nasjonalt anliggende. Samtidig er det vokst frem et betydelig samarbeid mellom land om kontroll av handel med våpen og annet militært utstyr, senest gjennom enighet om en FN-avtale om handel med våpen (ATT).

I Meld. St. 8 (2011–2012), Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort grundig for departementets arbeid med å styrke retningslinjene. Den konsoliderte listen ble særlig omtalt i Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016).

Det redegjøres nærmere for regelverket og retningslinjene i meldingens kapittel 3.

Suspensjon av eksportlisens

Et ekspertpanel opprettet i henhold til FNs sikkerhetsråds resolusjon 2140 (2014) fremla i januar 2016, og igjen i februar 2017, rapporter der det fremkommer sterk bekymring for de humanitære konsekvensene av konflikten i Jemen og for brudd på humanitærretten.

Utenriksdepartementet utviser særlig årvåkenhet når det gjelder spørsmål om eksport av forsvarsmateriell til land som har militært engasjement i Jemen. Dette førte til at utførsel av ammunisjon til De forente arabiske emirater ble midlertidig holdt tilbake i 2016. På bakgrunn av ytterligere eskalering og utviklingen av en meget alvorlig og uoversiktlig humanitær situasjon høsten 2017, besluttet Utenriksdepartementet i desember 2017, som et «føre var»-tiltak, å suspendere gyldige lisenser for salg av A-materiell til De forente arabiske emirater. Eksport av våpen og ammunisjon til Saudi-Arabia er ikke tillatt.

I tillegg ble det besluttet å stramme inn på praksis når det gjelder søknader om eksport av B-materiell og flerbruksvarer til militær bruk, med en særlig vektlegging av risiko for at også slikt utstyr kan bli avledet til bruk i Jemen. På denne måten er Norges praksis blant de strengeste i kretsen av nærstående land. I den senere tid er det også blitt kjent at flere andre land har besluttet å innskjerpe eller stanse eksporten av våpen og militært materiell til land som deltar i den Saudi-ledede koalisjonen.

Utenriksdepartementet er ikke kjent med at norsk forsvarsmateriell er brukt i krigen i Jemen. Det er i media fremkommet en påstand om et mulig funn av en mindre mengde norsk materiell i Jemen. Utenriksdepartementet har så langt ikke kunnet verifisere denne informasjonen.

Internasjonalisering av forsvarsindustrien

I tråd med pressemeldingen om fremleggelse av Meld. St. 5 (2017–2018) om eksporten av forsvarsmateriell i 2016, belyser meldingen noen av utfordringene som følger av at stadig flere forsvarssystemer og -produkter utvikles i samarbeid mellom produsenter i ulike land, samtidig som fremvoksende og «nye» markeder øker sin betydning. Denne utviklingen – og nasjonale regelverk i samarbeidende land – reiser viktige spørsmål for norsk eksportkontroll. Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell er en integrert del av norske sikkerhets- og forsvarsinteresser

Norsk forsvarsindustri er i større grad enn før systemleverandører, og samarbeid mellom bedrifter i ulike land om utvikling, produksjon eller fellesleveranser av materiell til tredjeland er blitt mer aktuelt. Mange store, fremvoksende markeder befinner seg i regioner preget av uro og konflikter, eller har politiske trekk som utfordrer eksportkontrollen bl.a. når det gjelder forhold knyttet til grunnleggende menneskerettigheter og risiko for intern undertrykking.

Under gitte vilkår, og når det ferdige produktet ikke fremstår som norsk, kan det avstås fra dokumentasjon om sluttbruk av det ferdige produkt. Denne delleveransebestemmelsen forutsetter at det foreligger en myndighetsgodkjent samarbeidsavtale. Bestemmelsen har vært av vesentlig betydning for norske forsvarsbedrifter, som i stor grad er leverandør til utenlandske våpensystemer.

Retningslinjenes kapittel 9 om samarbeids- og utviklingsprosjekter retter seg mot prosjekter godkjent av norske forsvarsmyndigheter, og som styres av Forsvarsdepartementet. I hovedsak gjelder bestemmelsen forsvarsmateriellsamarbeid etter planer trukket opp i NATO eller i nordisk sammenheng. Slike samarbeidsprosjekter omfatter utvikling og fremstilling av våpensystemer som i hovedsak skal bidra til å sikre samarbeidslandenes egne forsvarsbehov.

Dersom det er snakk om å samarbeide med et annet land om en felles våpenleveranse til et tredjeland, og dette ikke faller inn under delleveranse-konseptet, så vil spørsmålet om rammene for den endelige eksporten måtte avtales med samarbeidslandet. Her vil Norges strenge praksis kunne sette mer restriktive grenser enn praktiseringen i samarbeidslandet.

Utenriksdepartementet vurderer løpende om lov, forskrift og retningslinjer er godt nok tilpasset formålet med kontrollen. Utviklingen mot en situasjon der moderne forsvarssystemer baserer seg på en mer sammensatt produksjons- og leverandørlinje medfører flere utfordringer, herunder rettet mot eierskapsforhold. Teknologioverføring ved oppkjøp kan være utfordrende å kontrollere. Dette er et aspekt som regjeringen vil vurdere nærmere, med sikte på å tydeliggjøre og styrke kontrollen på dette området.

Til tross for et omfattende og restriktivt regelverk, har norske bedrifter lykkes på en rekke teknologiområder, og vunnet frem med sine produkter i et konkurranseutsatt marked. Utvikling, produksjon og markedsføring av forsvarsmateriell forutsetter langsiktig planlegging, og regjeringen ønsker å videreføre mest mulig stabilitet og forutsigbarhet basert på et restriktivt og tydelig regelverk. Saken omtales nærmere i kapittel 3.4.

Sanksjonsregimer og restriktive tiltak

Utenriksdepartementet er gitt fullmakt til å gjennomføre sanksjoner og restriktive tiltak i Norge. Sanksjoner som er vedtatt av FNs sikkerhetsråd, samt EUs tiltaksregimer eller andre internasjonale ikke-militære tiltak som Norge har sluttet opp om, gjennomføres som hovedregel ved egne forskrifter.

Visse typer tiltak, blant annet reiserestriksjoner og våpenembargo, gjennomføres i utlendingsregelverket eller med hjemmel i den alminnelige eksportkontrollovgivningen.

Sanksjons- og tiltaksregimene, spesielt de som angår Russland, Iran og Nord-Korea, er nærmere omtalt i kapittel 4.

USA kunngjorde 8. mai 2018 at de trekker seg fra atomavtalen med Iran. Fra norsk side følger man nøye med på EUs videre samarbeid om avtalen, gitt at det norske sanksjonsregelverket tilsvarer EUs.

Internasjonalt samarbeid

I meldingens kapittel 8 redegjøres det for det omfattende internasjonale arbeidet knyttet til eksportkontroll og ikke-spredning. Selv om spørsmål om eksport av forsvarsmateriell er underlagt nasjonal beslutning, har det vokst frem et økende samarbeid også på dette området, særlig innenfor FN, EU og Wassenaar-samarbeidet.

Kontrollen med flerbruksvarer for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen baserer seg på samarbeidet innenfor fire multilaterale eksportkontrollregimer. Kontrollen med flerbruksvarer er omtalt i meldingens kapittel 6.1.

I de senere årene har spredningsfaren forbundet med immateriell teknologi- og kunnskapsoverføring stått stadig høyere på dagsordenen i eksportkontrollregimene. Det er redegjort for denne kontrollen i kapittel 7.

FNs handelsavtale om våpen

Avtalen om våpenhandel ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013, og trådte i kraft 24. desember 2014. Avtalen (Arms Trade Treaty, ATT) er den første juridisk bindende avtalen som regulerer internasjonal våpenhandel. Det er redegjort nærmere for avtalen i kapittel 5.

Etter at traktaten var ratifisert, foretok Utenriksdepartementet en grundig gjennomgang av det samlede regelverket. Artiklene 6 og 7 og de åtte kriteriene som følger av EUs adferdskodeks for våpeneksport ble innarbeidet i en konsolidert kriterieliste i retningslinjene. Dette gir et ryddig, helhetlig og forutsigbart regelverk.

Utenriksdepartementets oppgaver og samarbeid med andre etater

Som ansvarlig myndighet for eksportkontroll, har Utenriksdepartementet ansvar for politikkutvikling, regelverk, retningslinjer, lisensiering, informasjonsarbeid og Norges deltakelse i et omfattende multilateralt samarbeid om eksportkontrollen med strategiske varer og teknologi. Det er etablert et nært samarbeid med Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Tollvesenet, som også har lovpålagte oppgaver på eksportkontrollområdet, samt med Forsvaret og Statens strålevern.

Informasjon om eksportkontrollen og dialog med relevant næringsliv og teknologimiljøer, er en prioritert oppgave for Utenriksdepartementet. I tillegg driver PST et eget forebyggende program, som bl.a. medfører løpende dialog med bedrifter, teknologimiljøer samt lære- og forskningsinstitusjoner om risiko forbundet med overføring av kunnskap knyttet til visse sensitive teknologier.

Regjeringen er opptatt av å sikre at eksportkontrollapparatet har de nødvendige ressurser til fortsatt å kunne utøve en ansvarlig og sikker kontroll.

Om eksporten i 2017

Forsvarsindustriens kontrakter går ofte over mange år. Leveransene kan være ulikt fordelt gjennom kontraktsperioden, og eksportverdien vil derfor variere fra år til år. Dette ga seg i 2017 særlig utslag i eksporten til Oman og Polen. I tillegg har det de siste årene vært en betydelig prisøkning på forsvarsmateriell, i hovedsak grunnet investeringer i teknologiutvikling.

Den samlede verdien av eksporten i 2017 beløp seg til drøyt 6,3 mrd. kroner, hvorav militære varer utgjorde i underkant av 5,4 mrd. kroner. Av dette utgjorde A-materiell i underkant av 4,7 mrd. kroner, og B-materiell om lag 680 mill. kroner. I 2017 økte eksporten av A-materiell med 59 pst. og eksporten av B-materiell økte med 8 pst. i forhold til i 2016. Dersom man sammenligner den samlede eksporten av A- og B-materiell var det en økning på 50 pst. i 2017 sammenlignet med 2016. Når verdien av eksporten av flerbruksvarer, tjenester, reparasjoner og formidling medtas, var det en total økning i verdien av eksporten i 2017 på 33 pst. sammenlignet med 2016.

Verdien av forsvarsrelaterte tjenesteytelser, reparasjoner, produksjonsrettigheter og formidling, beløp seg i 2017 til nær 520 mill. kroner, hvilket var en nedgang på 42 pst. i forhold til i 2016. Eksporten av flerbruksvarer omfattet av liste II til militær sluttbruk beløp seg til ca. 450 mill. kroner, som var en økning på 54 pst. sammenlignet med 2016.

I 2017 ble det gitt 25 avslag på lisenssøknader for varer omfattet av liste I og liste II til militær sluttbruk, samt på eksport av ikke-listet vare til militær bruk.

Sammenlignet med 2016, var det i 2017 nedgang i eksporten til særlig USA (en reduksjon på ca. 120 mill. kroner), Canada (ca. 103 mill. kroner), Tyskland (84 mill. kroner), Australia (62 mill. kroner), Tyrkia (54 mill. kroner), Italia (44 mill. kroner), Finland (41 mill. kroner) og De forente arabiske emirater (35 mill. kroner).

I samme periode var det økning i verdien av eksporten til særlig Oman (en oppgang på ca. 1,5 mrd. kroner), Polen (394 mill. kroner), Nederland (106 mill. kroner), Brasil (103 mill. kroner), Litauen (81 mill. kroner), Malaysia (68 mill. kroner), Storbritannia (67 mill. kroner) og Saudi-Arabia (41 mill. kroner).

Detaljer om eksporten fremgår i meldingens tabell 9.3.

Medlemslandene i NATO, Sverige og Finland er de største mottakerne av forsvarsmateriell fra Norge. I 2017 utgjorde eksporten av A-materiell til NATO-land, Sverige og Finland omlag 63 pst. av den totale eksporten. Eksporten av B-materiell til disse landene utgjorde ca. 80 pst. i 2017. Totalt 91 bedrifter rapporterte om eksport av forsvarsmateriell i 2017. Det er redegjort nærmere for eksporten og lisensavslagene i meldingens kapittel 9.