1.1 Hovedfunn

• Resultatene av REDD+ hittil er forsinkede og usikre.

• Kontrollen med gjennomføringen og resultatene av REDD+ fungerer ikke godt nok.

• Det norske bidraget til REDD+ har ikke utløst nok finansiering fra andre givere.

• Klima- og miljødepartementet er ikke systematisk nok i innhentingen og bruken av informasjon om resultater av den norske klima- og skogsatsingen.

• Departementenes oppfølging av risiko for misligheter er ikke god nok.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Resultatene av REDD+ hittil er forsinkede og usikre

1.2.1.1 Det er utfordrende å stimulere til reduksjon i avskogingen

Et sentralt mål for den norske klima- og skogsatsingen er kostnadseffektive og tidlige utslippsreduksjoner. Samtidig skal resultatene være varige og gi langsiktige utslippsreduksjoner, jf. blant annet Innst. S. nr. 269 (2008–2009) og Innst. 390 S (2011–2012). Som ledd i den norske klima- og skogsatsingen betaler Norge samarbeidsland for dokumenterte utslippsreduksjoner fra skog.

Ved utgangen av 2016 var det betalt ut norske klima- og skogmidler på til sammen 8,3 mrd. kroner for utslippsreduksjoner fra skog, fordelt på tre land: Brasil, Guyana og Colombia. REDD+ gjennomføres forskjellig i de tre landene. Felles for alle tre er likevel at framdriften i REDD+ er svekket av vekslende politisk prioritering og kapasitet i samarbeidslandene til å gjennomføre REDD+.

Brasil er den største mottakeren av midler til REDD+ globalt og har mottatt til sammen 7,4 milliarder kroner fra den norske klima- og skogsatsingen. Da Norge inngikk det bilaterale REDD+-samarbeidet med Brasil i 2008, hadde Brasil oppnådd en sterk reduksjon i avskogingen. Avskogingen ble mer enn halvert i perioden 2004–2008.

Reduksjonen i avskogingen fortsatte det første året i samarbeidet med Norge, men ble etter 2009 mindre. Avskogingstallene viser at avskogingen har stabilisert seg i perioden for det bilaterale samarbeidet, med noe variasjon fra år til år. At det i den innledende perioden var reduksjon i avskogingen i Amazonas er forklart med blant annet effektiv straffeforfølgelse av ulovlig hogst. Det er erkjent av brasilianske og norske myndigheter at Brasil trenger nye tiltak for å kunne redusere avskogingen ytterligere. En utvidelse av REDD+ til større deler av landet, og med tiltak rettet mot å redusere også lovlig hogst, er imidlertid politisk mer krevende å gjennomføre, blant annet på grunn av interessekonflikt mellom sektorer i Brasil. Det har derfor vist seg å være vanskelig å oppnå ytterligere reduksjon eller stans i avskogingen.

Lav politisk prioritering av REDD+ i samarbeidslandene får konsekvenser også for framdriften i utbetalinger fra Amazonasfondet i Brasil. Amazonasfondet mottar de resultatbaserte betalingene fra Norge for investeringer i ytterligere tiltak for redusert avskoging og bærekraftig utvikling. Fondets investeringer er i flere tilfeller forsinket, blant annet av at regionale og føderale myndigheter ikke har satt i gang godkjente prosjekter. Også en stor andel av tildelte klima- og skogmidler til Guyana er foreløpig ikke brukt, men står på konto i påvente av at det avklares om myndighetene vil opprettholde landets grønne vekststrategi.

Riksrevisjonen merker seg at betydelige beløp fra Norge blir stående ubrukt hos mottakere i en situasjon der det er stort behov for økt klimafinansiering og styrket innsats mot avskoging. Riksrevisjonen merker seg videre at det er begrenset hva Klima- og miljødepartementet kan gjøre når det er lav politisk prioritering av REDD+ i samarbeidslandene. Riksrevisjonen vil påpeke at dette innebærer at norske myndigheter betaler for utslippsreduksjoner der varigheten av resultatene er usikker.

1.2.1.2 Tilretteleggingen for utslippsreduksjoner har svak framdrift

Et flertall i energi- og miljøkomiteen uttrykte ved behandlingen av klimaforliket i 2008 og 2012 sin støtte til at Norge gjennom overføringene til klima- og skogsatsingen bidrar til demonstrasjons- og pilotprosjekter for å prøve ut REDD+. For de fleste land som ønsker å gjennomføre REDD+, er det nødvendig å gjennomføre ulike former for tilrettelegging før landene kan oppnå og dokumentere utslippsreduksjoner fra skog. Det har vært svak framdrift i det omfattende arbeidet med å legge til rette for utslippsreduksjoner gjennom utforming og iverksetting av nasjonale REDD+-strategier, politikk og tiltak. Dette gjelder for både de multilaterale og bilaterale samarbeidene som den norske klima- og skogsatsingen støtter. Tall for FCPF, et samarbeidsprogram under Verdensbanken, viser at 9 av 45 land har levert en sluttrapport for arbeidet med å legge til rette for REDD+. Fire land har inngått avtale om resultatbaserte betalinger.

Ingen av disse har så langt rapportert inn og fått betalt for utslippsreduksjoner. I fem av åtte bilaterale samarbeid som den norske klima- og skogsatsingen har inngått, og som omfatter betaling for utslippsreduksjoner, er betaling for resultater i form av målte, rapporterte og bekreftede utslippsreduksjoner forsinket.

Undersøkelsen viser at det i Etiopia – et land som innenfor REDD+ legger til rette for framtidige utslippsreduksjoner – er lite tverrsektoriell politisk enighet om å prioritere REDD+. Dette forsinker og setter på spill avgjørende lovendringer, planarbeid og gjennomføringen av disse. Det er også kostbart og tidkrevende å gjennomføre enkelte av tiltakene som skal bidra til utslippsreduksjoner. For eksempel forutsetter planene om skogreising i Etiopia flere finansieringskilder enn det som foreligger.

Riksrevisjonen merker seg at det har vært svak framdrift i flere REDD+-land, og at det fortsatt er usikkerhet om gjennomførbarheten – og om eventuell effekt – av REDD+. Riksrevisjonen konstaterer at klimaeffekten av de innledende investeringene kan utebli, og at REDD+ ikke gir tidlige utslippsreduksjoner som forutsatt.

1.2.1.3 Karbonlekkasjer, forflytting av hogst, kan redusere klimaeffekten av det norske bidraget til REDD+

Utenrikskomiteen har i Innst. S. nr. 269 (2008–2009) pekt på betydningen av at tiltakene for å motvirke avskoging gjennomføres med nasjonalt omfang og ikke leder til karbonlekkasjer, som vil si at stans i hogst ett sted fører til økt hogst et annet sted.

Karbonlekkasjer kan skje både innad i land og mellom land.

Selv om den norske klima- og skogsatsingen har hatt et klart mål om at REDD+ skal omfatte all skog i samarbeidslandene, har det i praksis vist seg å være vanskelig å utvide REDD+ til å utgjøre en nasjonal satsing. Det bilaterale samarbeidet med Guyana er så langt det eneste der gjennomføringen av REDD+ er basert på målinger av avskogingen nasjonalt. I samarbeidet med Brasil betaler Norge for utslippsreduksjoner i Brasils del av Amazonas. Skog i andre deler av landet er ikke inkludert i målingene. Dette til tross for at Norge har støttet tiltak for å bevare skogen også i andre områder i Brasil, som i Cerrado. Cerrado vil ikke bli inkludert i Norges betalinger for utslippsreduksjoner til Brasil før tidligst i 2019. En forskningsrapport viser at Cerrado, som utgjør halvparten av Amazonas i areal, i 2016 hadde like store klimagassutslipp fra endringer i arealbruk og avskoging som Amazonas. Brasilianske myndigheter har ikke detaljert informasjon om avskogingen i Cerrado eller andre skogområder i Brasil.

Utvidelse av REDD+ til nasjonalt omfang skaper interessekonflikter mellom sektorer i samarbeidslandene, men er også et spørsmål om tilgang til ressurser og faglig kompetanse. For enkelte REDD+-tiltak foreligger det ikke metoder eller data for beregningen av klimaeffekten av tiltakene. Forskjeller i naturtyper og bruk av arealer kan også gjøre det nødvendig å tilpasse REDD+ til ulike regioner innenfor et land.

Dette er for eksempel tilfelle i Etiopia, der den gjenværende naturskogen er relativt liten og hvor REDD+ derfor også innebærer skogreising. Forskjellene reduserer overførbarheten av erfaringer innad i landet og gjør det mer ressurskrevende å utvide REDD+ til nasjonalt nivå. Sen utvidelse av REDD+ til nasjonalt omfang gjør det vanskeligere å kontrollere risikoen for karbonlekkasjer.

Å oppnå ønsket klimaeffekt forutsetter at en betydelig andel av den tropiske skogen inngår i REDD+. Mange utviklingsland har vist interesse for REDD+, og det er finansiert REDD+-aktiviteter multilateralt i over 60 land. Norge alene har overført midler til 36 land. En del av disse landene vil imidlertid ikke fortsette sitt REDD+-arbeid, delvis på grunn av manglende prioritering og delvis på grunn av mangel på finansiering.

Gjennomføringen av REDD+ møter også betydelige utfordringer i landene med de største skogområdene, som Indonesia, Brasil og Kongo.

Klima- og miljødepartementet framhever selv risikoen for karbonlekkasjer i blant annet St.prp. nr. 1 (2008–2009). For å håndtere risikoen har departementet blant annet kanalisert støtte multilateralt for å inkludere flest mulig land i REDD+ og gjøre dem klare til å øke omfanget av REDD+-tiltak dersom mer midler til betaling for resultater skulle bli tilgjengelig. Den norske klima- og skogsatsingen støtter også arbeidet for at selskaper skal produsere varer uten å avskoge, for å redusere risikoen for karbonlekkasjer.

Riksrevisjonen merker seg at risikoen for karbonlekkasjer er betydelig på grunn av svak gjennomføring av REDD+ på nasjonalt nivå og i sentrale tropiske skogland. Riksrevisjonen konstaterer at en sentral forutsetning for den norske klima- og skogsatsingen med dette ikke er oppfylt. Riksrevisjonen mener at dette gir betydelig usikkerhet om klimaeffekten av REDD+ og det norske bidraget.

1.2.2 Kontrollen med gjennomføringen og resultatene av REDD+ fungerer ikke godt nok

1.2.2.1 Sosiale og miljømessige sikringsmekanismer følges ikke godt nok opp

Sikringsmekanismene er prinsipper for sosiale og miljømessige hensyn som utviklingslandene skal følge i gjennomføringen av REDD+. Sikringsmekanismene tar utgangspunkt i at REDD+ kan virke både positivt og negativt inn på forhold som fattigdomsbekjempelse, urfolks rettigheter og bevaring av naturskog. Stortinget har derfor ved flere anledninger pekt på viktigheten av at Norge prioriterer kontroll med at sikringsmekanismene overholdes, og at det settes i verk tiltak hvis de ikke følges, jf. blant annet Innst. 9 S (2014–2015).

Det har vært viktig for Klima- og miljødepartementet å inkludere sikringsmekanismer i REDD+-rammeverket under FNs klimakonvensjon og i avtaler som Klima- og miljødepartementet inngår. Arbeidet med å ivareta Stortingets forutsetninger om overholdelse av sikringsmekanismene har likevel møtt hindringer. Dette skyldes blant annet at mange parter anser oppfølgingen av sikringsmekanismene som et internt anliggende, slik at føringene fra klimakonvensjonen har blitt generelle og overordnede. En konsekvens er at det er lite rapportering fra REDD+-landene om overholdelsen av sikringsmekanismene, og at bare ett land så langt har utviklet et nasjonalt system for innhenting og rapportering om dette, slik det er besluttet under FNs klimakonvensjon.

Det varierer mellom de bilaterale samarbeidene om Klima- og miljødepartementet i avtalene om resultatbaserte betalinger forutsetter rapportering om overholdelsen av sikringsmekanismene. Mens avtalen med Guyana inkluderer en vurdering av styresettindikatorer ved beregningen av Norges betalinger for resultater, er betalingene til Brasil bare basert på tall for avskogingen. Urfolks rettigheter er under hardt press i begge landene. Klima- og miljødepartementet viser til at departementet følger opp sikringsmekanismene i dialogen med Amazonasfondet, som forvalter de norske utbetalingene til Brasil. Behandlingen av årsrapportene til Amazonasfondet viser at Klima- og miljødepartementet gjentatte ganger etterspør mer åpenhet og informasjon om sikringsmekanismene fra fondet.

Revisjonen viser at heller ikke Klima- og miljødepartementets innhenting og bruk av informasjon om sikringsmekanismene er god nok. Selv om departementet har fastsatt indikatorer for framdrift og resultater som berører sikringsmekanismene, etterspør departementet ikke informasjon om status for indikatorene fra Norad, ambassadene eller departementets egne landansvarlige. Departementet benytter dermed ikke muligheten til å kunne bygge på egen informasjon når det mangler god nok rapportering fra samarbeidslandene. Denne svakheten preger også rapporteringen i budsjettproposisjoner og Norads årsrapporter, der det i all hovedsak henvises til hvordan det er lagt til rette for å overholde sikringsmekanismene, framfor å konkretisere resultater.

Sikringsmekanismene skal bidra til at REDD+ ikke går på bekostning av andre hensyn, som blant annet biodiversitet og fattigdomsbekjempelse. Dette er viktige hensyn og mål i seg selv. Samtidig er ivaretakelse av sikringsmekanismene vurdert som avgjørende for å oppnå langsiktige utslippsreduksjoner i REDD+. Informasjon om sikringsmekanismene er derfor avgjørende for å kunne gjøre en god vurdering av effektene av REDD+ og den norske klima- og skogsatsingen. Riksrevisjonen konstaterer at det både er mangler i departementets egen innhenting og bruk av informasjon og utilfredsstillende rapportering fra samarbeidslandene. Til sammen innebærer dette risiko for at Norge vil kunne betale for resultater som ikke oppfyller sikringsmekanismene. Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Klima- og miljødepartementet ikke har truffet flere tiltak i forvaltningen av de norske midlene for å sikre seg god informasjon om overholdelsen av sikringsmekanismene og rapportering om dette.

1.2.2.2 Måling, rapportering og verifisering av utslippsreduksjoner er bare delvis på plass

Måling, rapportering og verifisering av utslippsreduksjoner (MRV) er sentralt for å sikre at det betales for reelle utslippsreduksjoner. Stortinget har pekt på behovet for å etablere overvåkning og kontrollordninger og har også vist til betydningen av tredjepartsbekreftelse av utslippsreduksjonene fra REDD+, jf. Innst. S. nr. 145 (2007–2008) og Innst. S. nr. 269 (2008–2009).

Etableringen av et system for måling, rapportering og verifisering av utslipps- reduksjoner fra skog forutsetter betydelige ressurser, både faglig og finansielt. Den norske klima- og skogsatsingen har investert i dette arbeidet i blant annet bilaterale samarbeid og støtte til multilaterale fond og programmer. Brasil var et land som ble vurdert å ha gode forutsetninger og å ha kommet godt i gang med måling av og rapportering om utslippsreduksjoner fra skog ved starten av det bilaterale REDD+-samarbeidet. Det gjenstår likevel mye før Brasil har landsdekkende og nyanserte data om utviklingen i skogdekket og presis kunnskap om karbonet i skogen. Beslutningene om REDD+ tar høyde for disse forholdene ved å åpne for en gradvis utvikling og forbedring av målemetodene. Norge legger også konservative anslag for utslippsreduksjoner fra REDD+ til grunn for betalinger for utslippsreduksjoner. Samtidig viser undersøkelsen at det har tatt tid for Brasil å videreutvikle sin måling og rapportering, blant annet til også å omfatte skogforringelse, som vil si uttynning av skogen. Dette til tross for at en inkludering av skogforringelse er blant målene i samarbeidsavtalen mellom Norge og Brasil fra 2008. Foreløpig rapporteres det om skogforringelse bare av forskere, og utslippene fra skogforringelse inngår ikke i de årlige beregningene av klimagassutslipp fra skog i Brasil.

Klima- og miljødepartementet har framholdt sivilsamfunnets innsyns- og kontrollmulighet av de offisielle avskogingstallene i Brasil som viktig for å kompensere for at Brasils avskogingstall ikke har vært bekreftet av en uavhengig tredjepart i forkant av norske utbetalinger. Undersøkelsen viser imidlertid at sivilsamfunnet i Brasil mener at myndighetene ikke inkluderer dem godt nok i diskusjonene om avskogingstall og behov for tiltak, og at muligheten for å involvere seg er svekket.

Riksrevisjonen merker seg at presis måling, rapportering og verifisering av utslippsreduksjoner (MRV) i REDD+ er teknisk krevende og tar tid å få på plass. Gode MRV-systemer er viktig for sikre klimaeffekten av REDD+. Riksrevisjonen forutsetter at departementet også framover legger vekt på betydningen av solide MRV-systemer i arbeidet med klima- og skogsatsingen og følger opp samarbeidslandene med tydelige krav om forbedringer i målingen, rapporteringen og verifiseringen av utslippsreduksjoner.

1.2.3 Det norske bidraget til REDD+ har ikke utløst nok finansiering fra andre givere

Stortinget har i flere sammenhenger framhevet at den norske klima- og skogsatsingen skal gjennomføres i samarbeid med andre, og at Norges bidrag skal utløse økt støtte til REDD+ også fra andre land og aktører, jf. blant annet Innst. 390 S (2011–2012). Videre er hensynet til forutsigbare overføringer framhevet, jf. blant annet Innst. 44 S (2011–2012).

Det foreligger ingen fullstendig oversikt over finansieringen av REDD+ globalt. Svakhetene i tilgjengeligheten av data gjør at det ikke kan fastslås med sikkerhet hvor mye midler som er mobilisert til REDD+, hvem som har bidratt, og hvordan midlene er brukt. Det går imidlertid igjen i flere av kartleggingene som har forsøkt å spore midlene til REDD+, at Norge er den største enkeltgiveren, etterfulgt av en håndfull andre givere som også har gitt vesentlige bidrag, blant andre Storbritannia og Tyskland. Norge står for 51 pst. av totalt om lag 5,3 mrd. amerikanske dollar som er betalt ut til REDD+ fra disse tre landene i perioden 2008–2016. Riksrevisjonen konstaterer at den høye andelen norske midler viser at forutsetningen om sterk involvering fra andre giverland i REDD+ ikke er innfridd.

Finansieringen av REDD+ er ikke avklart i forhandlingene i tilknytning til klimakonvensjonen. Dette er ikke særegent for REDD+, men gjelder for alle områdene som behandles i klimaforhandlingene. Klima- og miljødepartementet har pekt på dette som den største risikoen for REDD+ og den norske klima- og skogsatsingen, blant annet i Prop. 1 S (2012–2013) og Prop. 1 S (2014–2015). Spørsmålet om hvem som skal kunne godskrive resultatene i REDD+ som nasjonale bidrag til klimamålene, er også fortsatt til diskusjon blant partene til klimakonvensjonen og er ikke avklart.

Riksrevisjonen merker seg at det ikke er forutsigbare og tilstrekkelige overføringer til REDD+ globalt, og at det norske bidraget, sammenlignet med finansieringen fra andre givere, utgjør en større del enn forutsatt. En grunnleggende forutsetning for det norske bidraget til REDD+ er dermed ikke oppfylt. Riksrevisjonen merker seg samtidig at det fortsatt jobbes i flere internasjonale fora og under FNs klimakonvensjon med å finne løsninger for finansieringen av klimatiltak og internasjonalt samarbeid.

1.2.4 Klima- og miljødepartementet er ikke systematisk nok i innhentingen og bruken av informasjon om resultater av den norske klima- og skogsatsingen

I St.prp. nr. 1 (2008–2009) om Utenriksdepartementet ble det vist til at REDD+ er nybrottsarbeid der både negative og positive erfaringer kan være av verdi. Det ble framhevet som viktig å ha en systematisk og strategisk tilnærming for å kunne sette i verk korrigerende tiltak ved behov. Også reglement for økonomistyring i staten (økonomireglementet) stiller krav om en systematisk tilnærming, ved at departementet for den enkelte tilskuddsordningen skal beskrive mål, kriterier for måloppnåelse og tildeling, og fastsette bestemmelser om oppfølging og kontroll av tilskudd.

Klima- og miljødepartementet har utarbeidet et strategisk rammeverk som viser sammenhengen mellom Stortingets mål for den norske klima- og skogsatsingen, departementets konkretisering av dem, milepæler for arbeidet og indikatorer for framdriften opp mot hver enkelt milepæl. Rammeverket er et hjelpemiddel for departementet i innhenting og bruk av informasjon om framdrift og resultater i den norske klima- og skogsatsingen.

Indikatorene i rammeverket er identifisert av departementet som sentrale for å nå de overordnede milepælene og målene for satsingen, og for å vurdere framdriften i samarbeidene. Likevel har departementet ikke lagt til rette for eller stilt krav til ambassadene, Norad eller landansvarlige i departementet om innhenting av informasjon på indikatornivå. Dette gjør at departementet ikke har fullstendige data eller analyser av framdrift og resultater for den enkelte indikatoren, eller for sett av indikatorer. Dette foreligger heller ikke i Norad eller ved ambassadene som grunnlag for deres rapportering til departementet.

Riksrevisjonen ser det som positivt at Klima- og miljødepartementet har fulgt opp anbefalingen i følgeevalueringen av den norske klima- og skogsatsingen og i Dokument 1 (2013–2014) om å etablere et resultatrammeverk for satsingen. Etter Riksrevisjonens vurdering svekkes imidlertid verdien av resultatrammeverket av departementets anvendelse av dette. Lite systematikk i innhenting og analyse av data om resultater svekker både Klima- og miljødepartementets grunnlag for styring, og for å prøve ut og bygge erfaring med REDD+. Riksrevisjonen mener dette er kritikkverdig, særlig fordi REDD+ er et nybrottsarbeid der det er betydelig risiko, og der gjennomførbarheten og effekten av tiltak er usikker.

1.2.5 Departementenes oppfølging av risiko for misligheter er ikke god nok

Ifølge økonomireglementet § 14 skal alle virksomheter etablere systemer og rutiner som omfatter internkontroll. Formålet med dette er blant annet å sikre at misligheter og økonomisk kriminalitet forebygges og avdekkes. Overordnede virksomheter skal ivareta kontroll med underliggende virksomheter og enheter utenom statsforvaltningen som utøver forvaltningsmyndighet, jf. § 15.

Risikoen for økonomiske misligheter i den norske klima- og skogsatsingen er vurdert som høy. I henhold til gjeldende retningslinjer skal samarbeidspartnerens internkontroll og øvrige systemer og rutiner for håndtering av misligheter vurderes før det blir inngått avtale, og videre oppfølging skal tilpasses risiko. Forvaltningsansvarlig skal reagere ved indikasjoner på økonomiske misligheter i tråd med prinsippet om nulltoleranse for korrupsjon i bistanden og tilhørende retningslinjer. Undersøkelsen viser konkrete tilfeller der Klima- og miljødepartementets vurderinger av risikoen for misligheter ikke ivaretar gjeldende retningslinjer for forebygging og oppfølging av mulige misligheter godt nok.

Den brasilianske utviklingsbanken – som forvalter Amazonasfondet som en del av sin portefølje – er den største mottakeren av midler fra den norske klima- og skogsatsingen. Ved utgangen av 2017 hadde Norge overført 7,6 mrd. kroner til Amazonasfondet. Av dette var til sammen 1,2 mrd. kroner overført i 2016 og 2017. Klima- og miljødepartementet tok i januar 2016 kontakt med Amazonasfondet i forbindelse med at det hadde vært medieoppslag om etterforskning av banken for mulige økonomiske misligheter knyttet til prosjektgodkjenninger. Etterforskningen var ikke spesifikt rettet mot prosjekter i Amazonasfondet, men omfattet bankens generelle internkontroll. Etter å ha blitt informert om systemene for internkontroll i banken, besluttet departementet å avvente situasjonen. Undersøkelsen viser at departementet i sin beslutning ikke tar hensyn til at etterforskningen av banken hadde vist at det var risiko for svakheter i bankens internkontroll, og at disse svakhetene også berører forvaltningen av de norske midlene til Brasil.

Forvaltningen vurderte sivilsamfunnsstøtte til en samarbeidspartner i to omganger uten å avdekke at denne samarbeidspartneren var registrert som postboksselskap.

Samarbeidspartneren fikk i perioden 2013–2016 utbetalt 30 mill. kroner over klima- og skogsatsingen. Samarbeidspartneren er en datterorganisasjon av en mottaker av 33 mill. kroner i samme periode. Registreringen som et postboksselskap har gitt forvaltningen redusert innsyn og mulighet til å kontrollere bruken av de tildelte midlene. Det har tatt forvaltningen mer enn halvannet år å beslutte hvordan det videre samarbeidet med tilskuddsmottakeren skal håndteres.

I et siste tilfelle ble samarbeidspartneren i 2015 funnet skyldig i misligheter, etter tre år med etterforskning. Samarbeidspartneren forvaltet et fond på vegne av flere givere for investeringer i bevaringen av regnskogen i Kongobassenget. Norge overførte i perioden 2009–2012 420 mill. kroner til fondet og var med dette den største giveren. Norske midler til fondet ble ikke frosset da etterforskningen ble igangsatt våren 2012, slik departementets retningslinjer legger opp til. Begrunnelsen for dette er ikke dokumentert. De norske midlene i fondet ble først frosset høsten 2014 da fondets styre med norsk deltakelse besluttet å avvente finansiering og igangsetting av nye prosjekter fram til etterforskningen var sluttført. Etter endt etterforskning krevde Klima- og miljødepartementet tilbakebetalt midlene som ikke var bundet opp eller forpliktet til vedtatte prosjekter i fondet. Størrelsen på beløpet som vil kunne tilbakebetales, er ikke avklart og er under oppfølging.

Riksrevisjonen mener disse tilfellene viser at forvaltningen ikke følger godt nok opp og håndterer risikoen for økonomiske misligheter i den norske klima- og skogsatsingen. Etter Riksrevisjonens vurdering er det avgjørende at Norge, som en betydelig giver til REDD+, går foran som et godt eksempel og gjør solide vurderinger av samarbeidspartnere, og reagerer konsistent og raskt ved mistanke om økonomiske misligheter. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Klima- og miljødepartementet ikke viser tydeligere handling ved informasjon om risiko for økonomiske misligheter hos samarbeidspartnere, og treffer nødvendige tiltak i tråd med retningslinjene på området.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Klima- og miljødepartementet å

• videreutvikle tiltak for å håndtere behovet for varige resultater i REDD+ gjennom arbeidet inn mot FNs klimakonvensjon og i de bilaterale samarbeidene

• styrke departementets informasjonsgrunnlag om ivaretakelsen av sosiale og miljømessige sikringsmekanismer ved betalinger for resultater

• styrke oppfølgingen av det norske bidraget til REDD+ gjennom systematisk innhenting og behandling av informasjon om framdrift og resultater i den norske klima- og skogsatsingen

• sørge for ansvarlig og aktiv oppfølging av risiko og bruk av reaksjoner ved avvik og varsler om mulige økonomiske misligheter

1.4 Departementets oppfølging

Klima- og miljøministeren viser i sitt svarbrev til at departementet vil bruke rapporten i det videre arbeidet med å utvikle initiativet og forbedre forvaltningen ytterligere.

Statsråden slår fast at Riksrevisjonens fire konkrete anbefalinger vil bli fulgt opp.

Statsråden opplyser at det allerede er en prioritet for den norske klima- og skogsatsingen å jobbe for varige resultater i REDD+ gjennom FNs klimakonvensjon og i bilaterale samarbeid. For å utvikle tiltak for varige resultater videre vil departementet gjennom systematisk innsats ytterligere forsterke offentlig-privat samarbeid, sivilsamfunnsprogrammet og arbeidet for global transparens og mot skogkriminalitet. Politisk vilje til endring og en nasjonal tilnærming til REDD+-innsatsen i samarbeidslandene, i tillegg til den felles globale innsatsen for å redusere klimagassutslipp fra skog, vil fortsatt være viktig i arbeidet for varige utslippsreduksjoner.

Tilrettelegging for bærekraftig utvikling og fattigdomsreduksjon framheves av statsråden som et hovedelement i klima- og skogsatsingens strategi for å redusere usikkerheten ved varigheten av utslippsreduksjonene Norge betaler for. I Brasil er Amazonasfondets bruk av norske utbetalinger til å støtte ulike institusjoner og organisasjoner som arbeider for bærekraftig utvikling og fattigdomsreduksjon i Amazonasregionen, et bidrag i den sammenheng. Norge har sammen med andre også bidratt til at urfolks rettigheter og stemmer er styrket i internasjonale og nasjonale prosesser. Statsråden peker på at store nye regnskogsområder er kommet under urfolks kontroll i Brasil, Colombia, Indonesia og Peru.

Statsråden trekker i sitt svar fram at den norske klima- og skogsatsingen har vært en sentral pådriver for at en lang rekke selskaper har kommet med løfter om å redusere eller stanse avskoging som følge av deres aktivitet. Fra å være en sentral årsak til avskoging har disse selskapene blitt aktive pådrivere for å bevare skogen. Den norske satsingen har videre finansiert prosjekter som har gjort satellittdata om sentrale skogområder offentlig tilgjengelig.

Statsråden viser til at departementet har erfart at resultatbaserte betalinger ikke gir utviklingslandene et stort nok insentiv til å gjennomføre de store reformene som kreves for å redusere avskogingen. Dette skyldes blant annet at overføringene til REDD+ globalt ikke er blitt så store som først antatt da arbeidet med REDD+ startet opp i 2008. Departementet fortsetter sitt arbeid internasjonalt for å øke klimafinansieringen og internasjonalt samarbeid om tropisk skog, men retter i tillegg innsatsen mot et bredere sett av aktører og reformkrefter for REDD+. Statsråden peker på at Parisavtalen fra 2015 på mange måter var et gjennombrudd ved at alle land forpliktet seg til å redusere sine klimagassutslipp, inkludert utslipp som følge av avskoging og skogforringelse.

Statsråden viser til at risikoen for karbonlekkasjer, forflytning av hogst, har vært kjent siden etableringen av satsingen. En nasjonal tilnærming til REDD+ i det enkelte landet er ett av flere elementer i den norske satsingen i den sammenhengen. Andre elementer er arbeidet rettet mot råvareprodusentene for at de ikke skal avskoge, og støtte til tiltak for å utnytte eksisterende landbruksarealer mer effektivt.

Statsråden understreker i sitt svar at det er oppnådd betydelige resultater i Amazonasregionen, og at utviklingen i Brasil viser at REDD+ virker. Avskogingen i Brasils del av Amazonas har ligget langt under den gjennomsnittlige avskogingen i perioden som de årlige avskogingstallene har vært målt opp mot. Statsråden mener at dette ikke kommer godt nok fram i Riksrevisjonens undersøkelse.

Statsråden vil styrke departementets informasjonsgrunnlag om ivaretakelsen av sosiale og miljømessige sikringsmekanismer ved betalingen for resultater. Statsråden sier seg enig i at departementets kunnskap om hvor landene står i arbeidet med sikringsmekanismene, kan forbedres ytterligere. Det er viktig at landene jobber systematisk med å implementere sikringsmekanismene for at resultatene skal være bærekraftige, både sosialt og miljømessig. Norge skal bidra til dette viktige arbeidet og stille krav til dem som mottar betalinger fra klima- og skogsatsingen.

Statsråden viser samtidig til at alle avtaler som inngås i den norske klima- og skogsatsingen, inneholder sosiale og miljømessige sikringstiltak som avtalepartnerne må overholde og rapportere på. Statsråden vil vurdere om det er hensiktsmessig å knytte norske utbetalinger for utslippsreduksjoner tydeligere til landenes innrapportering på sikringsmekanismene til FNs klimakonvensjon.

Statsråden vil styrke oppfølgingen av det norske bidraget til REDD+ gjennom systematisk innhenting og behandling av informasjon om framdrift og resultater av den norske satsingen. Resultatrammeverket som er utviklet, legger et godt grunnlag for departementet til å se resultater av innsatsen over tid. Statsråden vil fortsette arbeidet med å systematisere informasjonen som departementet mottar, og viser til at det er satt i gang ulike initiativer for å få bedre kunnskap om resultatene av innsatsen.

Statsråden stiller seg bak Riksrevisjonens uttalelser om viktigheten av dette for å få best mulig læringseffekt av satsingen.

Statsråden viser videre til at følgeevalueringen av den norske klima- og skogsatsingen i regi av Norad har gitt viktige bidrag til å videreutvikle og forbedre satsingen. I tillegg utgjør den løpende dialogen mellom Klima- og miljødepartementet, dets spesialutsendinger ved flere ambassader og partnere globalt viktige kilder til informasjon for strategiske beslutninger. Statsråden ser at denne informasjonsdelingen kan formaliseres ytterligere og relateres til resultatrammeverket på en mer systematisk måte.

Statsråden uttaler at han vil følge Riksrevisjonens anbefaling om å sørge for at departementet har en ansvarlig og aktiv oppfølging av risiko og bruk av reaksjoner ved avvik og varsler om mulige økonomiske misligheter. Statsråden anser Klima- og miljødepartementets gjeldende oppfølging av risikoen for misligheter som ansvarlig og påpeker at departementet følger opp risikoen gjennom preventive tiltak og kontroll med forvaltningen, partnere og pengebruk. Klima- og miljødepartementet drar ifølge statsråden i den sammenheng nytte av erfaringene, rutinene og forvaltningsskikken som er etablert i Utenriksdepartementet og Norad på dette området. Statsråden understreker at risikobildet og omfanget av kontrolltiltak vurderes kontinuerlig, og at Riksrevisjonens funn vil være en del av bakteppet for disse vurderingene framover.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen merker seg at statsråden mener at det er oppnådd betydelige resultater i Amazonasregionen, og at utviklingen i Brasil viser at REDD+ virker. Statsråden mener at disse resultatene ikke kommer godt nok fram i undersøkelsen. Riksrevisjonen konstaterer at Brasil har redusert utslippene av klimagasser fra avskoging betydelig sammenlignet med referansenivået.

Avskogingen i Brasils del av Amazonas har vært på et slikt nivå at Brasil i henhold til avtalen for det bilaterale samarbeidet (2008–2020) er berettiget til utbetalingene fra Norge.

Utviklingen i avskogingstallene viser likevel at reduksjonen i avskogingen flatet ut i perioden for det bilaterale samarbeidet. Avskogingen i Brasils del av Amazonas var i 2016 og 2017 på henholdsvis 7 893 km² og 6 624 km².

Brasilianske og norske myndigheter har erkjent at Brasil trenger nye tiltak for å oppnå ytterligere reduksjon eller stans i avskogingen. Det har hittil ikke lyktes partene å finne virkemidler for å redusere avskogingen i Amazonas ytterligere. Riksrevisjonen fastholder at resultatene for Norges klima- og skogsatsing er forsinkede, og at varigheten av resultatene fra REDD+ er usikker.

Riksrevisjonen ser dilemmaet som departementet har med den betydelige risikoen for økonomiske misligheter i den norske klima- og skogsatsingen. Undersøkelsen påviser at det kunne vært gjort grundigere undersøkelser av risiko før utbetaling.

Riksrevisjonen vil understreke behovet for ansvarlig og aktiv oppfølging av risiko, og for bruk av umiddelbare reaksjoner ved avvik og varsler om mulige økonomiske misligheter. Forvaltningen skal ha nulltoleranse for økonomiske misligheter, og oppfølgingen må stå i forhold til risikoen.

1.6 Komiteens behandling

Som ledd i behandlingen av Dokument 3:10 (2017-2018) gjennomførte komiteen en studiereise til Brasil i tidsrommet 19. til 26. september 2018. Siktemålet var blant annet å se nærmere på oppfølging og resultater av klima- og skogsatsingen. Ambassaden i Brasilia hadde utarbeidet et omfattende og relevant program for komiteen, dels med feltbesøk til Pará i Amazonas og dels gjennom møter med myndigheter og andre relevante aktører i Brasilia og Rio de Janeiro.

Komiteen besøkte to prosjekter knyttet til bærekraftige bosetninger i Pará, en av Brasils største delstater. Begge prosjektene har mottatt finansiering gjennom Amazonasfondet. Prosjektene som Amazonasfondet støtter, bygger opp under Brasils overordnede handlingsplan for å redusere avskogingen. Støtten skal også bidra til å støtte bærekraftig utvikling i Amazonasregionen for menneskene som bor der.

Det ene prosjektet, Projeto Assentamentos Sustentáveis na Amazônia (PAS), støtter mer enn 2 000 familier i vestlige Pará. Gjennom opplæring i teknikker og moderne metoder har jordbruket blitt effektivisert i de allerede avskogede områdene. Det betyr at bøndene har fått bedre livskvalitet og ikke har måttet rydde mer skog for å overleve. Miljøforskningsinstituttet i Amazonas (IPAM) har implementert prosjektet, og en representant for instituttet deltok på feltreisen.

Det andre prosjektet komiteen besøkte, går ut på å støtte lokalsamfunn i å utvikle en bærekraftig skogøkonomi. Lokalsamfunn opplæres i bruk av skogen på en bærekraftig måte, gjennom blant annet hogst og gjenplanting samt produksjon av møbler for salg. Prosjektet er implementert av Bank of Brazil Foundation (FBB).

I tillegg til representanter for Amazonasfondet og IPAM deltok en representant fra det brasilianske miljødepartementet på feltbesøket.

I Rio de Janeiro hadde komiteen blant annet møte med den brasilianske utviklingsbanken (BNDES) og representanter fra det brasilianske miljødepartementet. Det ble gitt en grundig presentasjon av arbeidet til Amazonasfondet og hvordan de norske pengene blir forvaltet i BNDES.

I Brasilia hadde komiteen møte med Federal Prosecution Service (MPF) samt den brasilianske riksrevisjonen (Brazilian Court of Accounts – TCU).