Søk

Innhold

Vedlegg 4 - Brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet v/statsråd Monica Mæland til kommunal- og forvaltningskomiteen, datert 24. mai 2018

Vedlegg 4
Svar på henvendelse fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe - om Prop. 46 L (2017–2018)

Jeg viser til brev fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe v/Stein Erik Lauvås 11. mai 2018. Det stilles noen spørsmål og bes om lovteknisk bistand til utforming av enkelte bestemmelser i forsaget til ny kommunelov.

Til § 18-3

Spørsmål:

Interkommunalt politisk råd er en av samarbeidsmodellene som foreslås i ny kommunelov. Oslo kommune foreslo i høringen at det burde åpnes for å delegere til kommunerådet i parlamentarisk styrte kommuner å oppnevne medlemmer til representantskapet i Regionrådsmodellen. Dette er ikke fulgt opp i proposisjonen.

  • a) Hva er regjeringens vurdering av at kommunerådet i parlamentarisk styrte kommuner 1) kan oppnevnes som medlemmer og 2) delegeres myndighet til å velge medlemmer til representantskapet i regionrådsmodellen?

  • b) Det bes om lovteknisk bistand der 1) og 2) ivaretas.

Svar a):

Jeg mener det er viktig å sikre en klar forbindelse mellom kommunestyret og representantskapet i interkommunale politiske råd. Siden dette skal være et interkommunalt politisk samarbeidsorgan har det en verdi at medlemmene av det høyeste organet (representantskapet) også er medlemmer av sine respektive kommunestyrer. Dette gjelder også for parlamentarisk styrte kommuner.

Jeg mener ellers at svarene på spørsmål 1) og 2) henger sammen. Hvis man først går inn for at medlemmene av representantskapet må velges blant kommunestyrets medlemmer, er det naturlig at valget også foretas av kommunestyret. Man bør ikke delegere til kommunerådet å foreta valg blant kommunestyrets medlemmer. Dette fordi kommunestyret er kommunens øverste organ.

Jeg mener fortsatt at regjeringens forslag er det beste. Jeg har likevel forståelse for at man i parlamentarisk styrte kommuner kan ønske at også medlemmer av kommunerådet kan velges som medlemmer av representantskapet, jf. nr. 1). Dette fordi medlemmene av rådet har en sentral rolle i utøvelsen og utformingen av politikken i disse kommunene.

Svar b)

En lovtekst kan utformes med endringer i første ledd og et nytt andre ledd i § 18-3 (i kursiv):

Representantskapet er det øverste organet i et interkommunalt politisk råd. Samtlige deltakere i rådet skal være representert med minst ett medlem i representantskapet. Hvert kommunestyre eller fylkesting velger selv sine medlemmer og minst like mange varamedlemmer. Medlemmene og varamedlemmene skal velges blant kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer. Også medlemmer av kommunerådet og fylkesrådet kan velges. Hvis ikke noe annet er fastsatt i samarbeidsavtalen, velger representantskapet selv sin leder og nestleder. Det kan fastsettes i samarbeidsavtalen at vervene som leder og nestleder skal gå på omgang mellom deltakerne.

I kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform kan kommunestyret eller fylkestinget selv fastsette at kommunerådet eller fylkesrådet skal velge kommunens eller fylkeskommunens medlemmer. Kommunerådet eller fylkesrådet kan videredelegere denne myndigheten til enkeltmedlemmer av rådet hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget har bestemt noe annet.

Jeg antar at selv om man ønsker å åpne for slik delegering, bør de alminnelige valgbarhetsvilkårene gjelde for de personene som kommunerådet velger. I praksis betyr dette at også kravet om at han eller hun har stemmerett ved kommunestyrevalg, jf. § 7-2 tredje ledd a) og kravet om at han eller hun er innført i folkeregisteret som bosatt i kommunen, jf. § 7-2 tredje ledd b), er oppfylt.

For å fange opp dette, bør det derfor gjøre en slik tilføyelse i § 7-2 fjerde ledd (i kursiv):

Ved valg til representantskapet i et interkommunalt politisk råd etter § 18-3 første ledd gjelder bare tredje ledd bokstav c).

Til § 14-16

Spørsmål:

Et mindretall i lovutvalget foreslo at kommuneloven skal åpne for at kommunene kan ta opp lån til tilskudd til andres investeringer. Regjeringen åpner opp noe for dette, men med noe strengere restriksjoner enn mindretallet i utvalget.

  • a) Det bes om lovteknisk bistand til å følge opp forslagene og avgrensningene fra mindretallet i lovutvalget.

Svar:

Mindretallet i lovutvalget foreslo følgende lovtekst:

"Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere engangstilskudd til investeringer som foretas av en annen kommune, fylkeskommune eller staten. Bestemmelsen gjelder bare for investeringer i tiltak som mottakeren av tilskuddet har et lovpålagt ansvar for.

Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til investeringer som foretas av et selskap der kommuner eller fylkeskommuner har bestemmende innflytelse. Bestemmelsen gjelder bare for investeringer i tiltak som kommuner eller fylkeskommuner har et lovpålagt ansvar for.

Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til investeringer i endringer på et annet rettssubjekts eiendom hvis det er nødvendig for å gjennomføre kommunale eller fylkeskommunale tiltak."

Dersom mindretallets forslag skal lovfestes, mener departementet at det bør foretas enkelte mindre endringer i lovteksten, sammenlignet med utvalgets formulering. Endringene vil gjøre reglene klarere, og henge bedre sammen med formuleringene som er benyttet i de øvrige bestemmelsene om lån. Departementet anbefaler følgende lovtekst:

"Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til investeringer i varige driftsmidler som eies av en annen kommune, fylkeskommune eller staten, men bare ved investeringer på områder hvor mottakeren av tilskuddet har et lovpålagt ansvar.

Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til investeringer i varige driftsmidler som eies av et selskap hvor kommunen eller fylkeskommunen har en eierandel i selskapet og hvor kommuner eller fylkeskommuner har bestemmende innflytelse, men bare ved investeringer på områder hvor kommuner eller fylkeskommuner har et lovpålagt ansvar.

Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til investeringer i endringer på et annet rettssubjekts eiendom, men bare hvis endringen er nødvendig for å gjennomføre kommunale eller fylkeskommunale tiltak."

Denne lovteksten er ikke ment å snevre inn låneadgangen sammenlignet med det mindretallet i utvalget foreslo.

Denne lovteksten må gå inn som nye første til tredje ledd i § 14-16. § 14-16 første og andre ledd i proposisjonen utgår. § 14-16 tredje ledd i proposisjonen blir fjerde ledd.

En slik endring av § 14-16 medfører at det er behov for å endre henvisningen til § 14-16 i § 14-9 første ledd andre punktum, som må endres slik (endring/tillegg i kursiv):

"Tilskudd til andres investeringer som nevnt i § 14-16 første, og andre ledd og tredje ledd og kirkeloven § 15 første ledd bokstav a og b, er utgift til drift som likevel kan føres i økonomiplanens investeringsdel, investeringsbudsjettet og investeringsregnskapet."

Til § 10-7

Spørsmål:

I forslaget fra regjeringen heter det at som hovedregel skal ikke et mistillitsforslag behandles før i neste kommunestyre- eller fylkestingsmøte. 2/3 av de møtende medlemmene kan likevel kreve at forslaget tas opp til votering i det samme møtet som det ble framsatt.

I fylkeskommunene kan det gå flere måneder mellom møtene i fylkestinget, og et mistillitsforslag kan dermed bli liggende ubehandlet like lenge.

  • a) Hva er regjeringens vurdering av at et mistillitsforslag kan tas opp til votering i samme møte dersom halvparten av de møtende medlemmene krever det?

  • b) Det bes om lovteknisk bistand om at som hovedregel skal ikke mistillitsforslag behandles før i neste kommunestyre- eller fylkestingsmøte, men at halvparten av de møtende medlemmene kan likevel kreve at forslaget tas opp til votering i det samme møtet som det ble framsatt.

Svar a):

Dagens regel om at det kreves 2/3 flertall for å stemme over mistillitsforslaget i samme møte, er foreslått videreført i den nye loven. Bakgrunnen for denne bestemmelsen fremgår av Ot.prp. nr. 20 (1998–1999) s. 52 og 53. Her heter det at siden loven gir adgang til rene mistillitsvedtak, det vil si uten krav om at det må eksistere et annet rådsalternativ som har sterkere oppslutning, synes det fornuftig å lovfeste en regel om at det voteres over mistillitsforslag i det påfølgende møtet. Avstemning i neste møte vil gi partiene tid til å avklare om det finnes noe reelt alternativ til det sittende rådet. En regel som medfører umiddelbar votering over om rådet skal fratre, vil kunne føre til at en svært viktig beslutning blir fattet uten at de viktigste sidene ved saken har blitt klarlagt.

På den andre siden understrekes det i den nevnte proposisjonen at det bør være en åpning for at rådet kan fjernes umiddelbart, med kvalifisert flertall. I særskilte situasjoner vil det kunne oppleves som støtende at et råd som har opptrådt grovt klanderverdig eller rettsstridig kan fortsette å utøve sine verv i påvente av at det skal avholdes et nytt møte. Med tanke på slike tilfeller bør det åpnes for at et flertall på to tredjedeler kan kreve at det stemmes over forslaget om fratreden i samme møte.

Jeg slutter meg til denne avveiningen og mener derfor at det fortsatt bør kreves 2/3-flertall for å stemme over saken i samme møte som mistillitsforslaget reises.

Jeg er for øvrig enig i at det kan være uheldig hvis et mistillitsforslag blir liggende lenge ubehandlet. I slike tilfeller kan det aktuelle kommunestyret eller fylkesting avholde et ekstraordinært møte for å behandle mistillitsforslaget. Dette kan gjøres etter reglene i forslaget § 11-2 andre ledd. Etter denne bestemmelsen skal det avholdes møte hvis kommunestyret eller fylkestinget selv vedtar det, organets leder mener det er nødvendig eller minst 1/3 av medlemmene krever det.

Svar b):

En lovtekst kan utformes med en endring i § 10-7 første ledd (i kursiv):

Forslag om at kommunerådet, fylkesrådet eller medlemmer av rådet skal fratre, må fremmes i henholdsvis kommunestyremøte eller fylkestingsmøte. Forslaget skal behandles i neste møte hvis ikke flertallet av de møtende medlemmene krever at det blir stemt over forslaget i det møtet der forslaget blir fremmet.

Dette forslaget til lovtekst krever (alminnelig) flertall, for eksempel er det tilstrekkelig med 16 stemmer for og 15 mot. Hvis man ønsker halvparten, må "flertallet" erstattes med "halvparten". Siden medlemstallet i kommunestyret og fylkestinget skal være et oddetall, vil det ikke være en halvpart av kommunestyret og fylkestinget i de møtene hvor organet er fulltallig. Jeg antar uansett at uttrykket "flertallet" imøtekommer et eventuelt ønske om å senke kravet til å behandle et mistillitsforslag i samme møte som det blir fremmet.

Til § 13-4

Spørsmål:

Regjeringen foreslår at «representanter for de ansatte i kommunen eller fylkeskommunen har møte- og talerett i folkevalgte organer når de behandler saker som gjelder forholdet mellom de ansatte og kommunen og fylkeskommunen som arbeidsgiver.» I gjeldende lov § 26 er dette begrenset til «møte- og talerett i nemder».

  • a) Hva er regjeringens vurdering av denne endringen?

Svar:

Jeg viser til merknaden til forlaget til § 13-4 i proposisjonen side 380. Her heter det:

Bestemmelsen er en videreføring av dagens § 26 om at representanter for de ansatte har møterett i folkevalgte organer når disse behandler saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Unntaket om at de ansatte ikke har møterett i formannskap eller fylkesutvalg, er imidlertid ikke videreført. Representanter for de ansatte vil således ha møterett når formannskap eller fylkesutvalg behandler denne type saker. For øvrig er det gjort noen språklige endringer.

Til § 5-10

  • a) Hva er regjeringens vurdering av at arbeidsgiverrepresentanter i eventuelle partssammensatte utvalg må utpekes av de som leder administrasjonen, dvs. fylkesrådet i parlamentarisk styrte fylker.

  • b) Det bes om lovteknisk bistand for å ivareta dette.

Svar a):

Jeg mener det ikke er ønskelig at arbeidsgivers representanter utpekes av lederen av administrasjonen. Dette gjelder uavhengig av om det er en kommunedirektør eller et kommuneråd eller fylkesråd som leder administrasjonen. Kommunestyret har det overordnede arbeidsgiveransvaret i kommunene, selv om kommunedirektøren har det løpende personalansvaret for den enkelte. Det er derfor viktig å sikre kommunestyrets rolle som ivaretaker av det overordnede arbeidsgiveransvaret. Dette gjøres ved at det er kommunestyret som velger arbeidsgivers representanter til det partssammensatte utvalget.

Svar b:

En lovtekst kan utformes med en endring i § 5-10 andre ledd (endring i kursiv):

Partssammensatte utvalg settes sammen av representanter for kommunen eller fylkeskommunen og for de ansatte. De ansattes representanter velges av og blant de ansatte for to år av gangen. Flertallet i utvalget skal bestå av representanter for kommunen eller fylkeskommunen. Kommunedirektøren oppnevner kommunens eller fylkeskommunens representanter og utvalgets leder og nestleder blant disse. I parlamentarisk styrte kommuner og fylkeskommuner oppnevner kommunerådet eller fylkesrådet kommunens ellerfylkeskommunens representanter og utvalgets leder og nestleder blant disse.

Andre spørsmål

  • 1. Etter gjeldende regnskapsregler avsluttes investeringsregnskapet med udekket hvis regnskapsførte finansieringsinntekter er mindre enn utgiftene. Udekket oppstår når utgifter, utbetalinger og avsetninger ikke kan finansieres fullt med inntektene, innbetalingene og den forutsatte bruk av finansieringskilder (lån og bruk av fond). I Oslo kommune har investeringsregnskapet de siste årene blitt avsluttet med udekket som følge av tidsforskyvning i opptak av lån og denne underdekningen har blitt midlertidig finansiert av tilgjengelig likviditet. Investeringsregnskapet etter gjeldende regler viser således ikke de faktiske realiteter. Det er ikke økonomisk hensiktsmessig å ta opp mer lån enn faktisk behov.

    • a) Hva er regjeringens vurdering av at bruk av likviditet kan inngå som egen post i forbindelse med finansieringen av investeringsregnskapet?

    • b) Det bes om lovteknisk bistand der likviditet kan inngå som egen post i forbindelse med finansieringen av investeringsregnskapet der de tekniske og detaljerte reglene kan fastsettes i forskrift.

Svar a):

Jeg mener det vil være svært uheldig å lovfeste "bruk av likviditet" som en egen finansieringspost i investeringsregnskapet. Dette vil bryte de grunnleggende sammenhengene som kommunebudsjettet og kommuneregnskapet er bygget opp rundt, og dermed komplisere kommuneregnskapet og forståelsen av innholdet i dette.

Både gjeldende regler og forslag til ny lov, jf. lovforslaget § 14-6 tredje ledd bokstav a, slår fast som et grunnleggende prinsipp at regnskapet skal vise "tilgang på midler", det vil si årets finansiering av årets utgifter og avsetninger til fond (egenkapital). I investeringsregnskapet er det kun årets inntekter, bruk av avsetninger (egenkapital) og bruk av lån som er egentlige finansieringskilder. "Bruk av likviditet" er økonomisk sett ingen finansieringskilde, og må ikke forveksles med bruk av egenkapital, eksempelvis fordi kommunens likviditet kan stamme fra låneopptak eller fra formålsbundne midler (bundet egenkapital). "Bruk av likviditet" som finansieringspost i regnskapet vil således innebære et unntak fra hovedregelen, som vil kunne være kontroversielt.

Et slikt unntak ble ikke foreslått av kommunelovutvalget, og høringsinstansene ble heller ikke bedt om å uttale seg om en slik grunnleggende endring i regnskapssystemet, som medfører flere konsekvenser og kompliserende forhold. Jeg vil derfor sterkt fraråde å fastsette et slik unntak, uten at dette er belyst for høringsinstansene og det er gjennomført høring på vanlig måte. Spørsmålet om "bruk av likviditet" i investeringsregnskapet hører sammen med spørsmålet om hvordan regnskapet skal stilles opp, noe som vil være tema i høringen av forslag til nye regnskapsforskrifter etter at ny lov er vedtatt. Lovfesting nå vil forskuttere dette, uten at det har vært gjenstand for høring.

Et udekket beløp på bunnlinjen i investeringsregnskapet viser at årets utgifter og avsetninger er større enn årets finansiering. Realiteten er nettopp da at årets utgifter og avsetninger ikke har hatt tilstrekkelig dekning i årets faktiske inntekter, bruk av egenkapital og bruk av lån, i motsetning til det som var forutsatt i budsjettet. Det er denne realiteten som bunnlinjen og begrepet udekket beløp i investeringsregnskapet skal vise. Dette tilsvarer det som gjelder for bunnlinjen i driftsregnskapet (merforbruk). Dette gir bunnlinjen i kommuneregnskapet et klart og enkelt innhold. Dersom "bruk av likviditet" skal innføres som finansieringspost vil dette etter departementets vurdering tildekke realiteten i at investeringsregnskapet mangler faktisk finansiering det aktuelle året. Dette gjør innholdet i bunnlinjen vanskeligere å forstå, samtidig som avslutningen av investeringsregnskapet blir mer komplisert.

Ved udekket i investeringsregnskapet er situasjonen gjerne slik at kommunen har måttet bruke av ledig likviditet til å kunne innfri alle betalingsforpliktelsene knyttet til påløpte utgifter, utover det som de reelle finansieringskildene kan dekke. Situasjonen kan også være slik at betalingsforpliktelsene er innfridd med bruk av kassakreditt. Dette bør ikke fremstilles som finansieringsposter i regnskapet, selv om bruk av likviditet eller kassakreditt har sørget for at en situasjon med udekket / manglende finansiering i året (midlertidig) er løst likviditetsmessig. Ved et udekket beløp legger gjeldende forskriftsregler og forslaget til ny lov opp til at det udekkete beløpet må finansieres med en reell finansieringskilde i året etter at det oppsto, jf. lovforslaget § 14-11 tredje ledd.

Departementet har som utgangspunkt at kommunens regnskap alltid må ledsages av forklaringer og utdypninger av hva regnskapet betyr. Dette gjelder også innholdet i et udekket beløp og hvordan dette er håndtert likviditetsmessig. Forklaringer i tilleggsopplysninger (noter) til årsregnskapet og årsberetningen er egnete løsninger i så måte, sammen med saksfremleggene. Det å innføre spesielle poster i årsregnskapet for å gi ytterligere forklaringer vil i mange tilfeller og som her ikke være en enkel og god løsning, men kan i stedet komplisere andre forhold.

På denne bakgrunn kan jeg ikke anbefale at det nå lovfestes at "bruk av likviditet" skal inngå som finansieringspost i investeringsregnskapet.

Svar b:

En slik regel har etter mitt syn ingen naturlig plassering i loven, siden lovforslaget legger opp til at nærmere regler om oppstillingen av investeringsregnskapet skal reguleres i forskrift. Den minst dårlige løsningen vil eventuelt være å ta bestemmelsen inn som nytt andre punktum i § 14-11 tredje ledd, slik at tredje ledd blir lydende slik:

Et udekket beløp i investeringsregnskapet skal føres opp til dekning på investeringsbudsjettet året etter at det oppstod. Bruk av likviditet kan redusere årets udekkete beløp i investeringsregnskapet og i stedet føres som finansiering i investeringsregnskapet.

Det bør fastsettes rammer og nærmere regler i forskrift om hvordan en slik regel skal praktiseres. Det er ikke nødvendig å lovfeste en egen forskriftshjemmel for dette. Forskriftshjemmelen i lovforslaget § 14-6 syvende ledd vil omfatte denne typen regler.

Oslo kommune pekte på i komiteens høring den 24. april 2018 at kommunen blir påført 55 mill kr i økte finansutgifter. Departementet kan ikke gå god for denne påstanden. Departementet presiserer at de aktuelle reglene det her er snakk om, er en videreføring av gjeldende rett. Det må også presiseres at regnskapsreglene i seg selv ikke styrer kommunens disposisjoner, heller ikke tidspunktet for når kommunen tar opp lån. Regnskapet skal gjenspeile de disposisjonene som kommunen har foretatt gjennom året. Dette gjelder uavhengig av hvordan regnskapet stilles opp, og om "bruk av likviditet" inngår som finansieringspost eller ikke.

Styrende for tidspunktet for låneopptak og bruk av lån er kommunestyrets vedtak, og lovens generelle regel om at årsbudsjettet er bindende, jf. lovforslaget § 14-5 første ledd. Dette viderefører gjeldende rett.

  • 1. I høringen på Stortinget anbefalte KS at kommunestyret kan opprette komitéer bestående av folkevalgte og innbyggere, uten at innbyggerne blir betegnet som folkevalgte. KS mente videre at kommunestyret skal gis adgang til å gjøre unntak fra saksbehandlingsregler og valgbarhetsregler for komitéer, men ikke gi adgang til å delegere beslutningsmyndighet til disse. KS mente at kommunestyret bør ha adgang til å delegere denne myndigheten til formannskapet og utvalg.

    • a) Hva er regjeringens vurdering av dette forslaget?

    • b) Det bes om lovteknisk bistand for å følge opp KS sine forslag.

Svar a):

Jeg mener det er vanskelig å se nøyaktig hva KS ønsker. Forslaget reiser uansett en rekke problemstillinger hvor det er behov for en grundig utredning. Departementet har ikke kapasitet til å utrede disse spørsmålene nå. Derfor er det heller ikke forsvarlig å gi lovteknisk bistand til dette spørsmålet nå. Dersom Stortinget ønsker en slik lovbestemmelse, er det å foretrekke at det kommer til uttrykk gjennom et anmodningsvedtak.

Det KS synes å ønske, er å opprette en helt ny type organ for medvirkning. Det reiser en rekke problemstillinger. Hvordan et slikt organ skal reguleres, hvilke regler som skal gjelde og eventuelt ikke gjelde, hvor i loven et slikt organ bør plasseres, hvilke oppgaver og myndighet organet kan ha, er noen av problemstillingene som krever nærmere utredning.

KS' forslag vil uansett komplisere loven og gjøre den kommunale organiseringen mer uoversiktlig. Det går imot målsettingene ved lovarbeidet, hvor en overordnet målsetting har vært å forenkle loven og gjøre reglene tydeligere.

Jeg vil kort peke på noen utfordringer med KS' forslag.

Dagens komitebestemmelse videreføres ikke i lovforslaget, men forslaget til bestemmelsen om utvalg i § 5-6 gjør det mulig for kommunestyret å velge et organ bestående av innbyggere som er politisk aktive og andre innbyggere i kommunen, og i stor grad avgjøre hvilke saker utvalget skal behandle, jf. § 5-6 første og andre ledd. Kommunen har stor frihet til å bestemme utvalgets arbeidsområde og plassering i kommunens organisasjonskart.

Så lenge en person er valgbar, kan han eller hun velges til et utvalg. Man må ikke være medlem av politisk parti eller tilsvarende for å bli valgt. Riktignok vil det være kommunestyret som velger medlemmene av et utvalg og medlemmene vil være å anse som folkevalgte, men jeg mener dette i seg selv ikke kan begrunne at man lager enda en kategori med organer i kommuneloven som har egne regler, slik KS har foreslått. Dette vil gjøre strukturen og innholdet i loven vanskeligere tilgjengelig.

Både etter gjeldende rett og etter lovforslaget omfatter begrepet folkevalgt både dem som er valgt til kommunestyret ved kommunestyrevalget, og dem som er valgt til underordnede folkevalgte organer gjennom valg i den enkelte kommunen.

Hvorvidt medlemmene av slike komiteer som KS ønsker skal være folkevalgte eller ikke, må ses i sammenheng med kommunal- og forvaltningskomiteens øvrige merknader og forslag knyttet til hvem som skal være folkevalgte. Det samme vil også gjelde om komiteene som KS ønsker kan anses som "andre kommunale organer" etter forslag til ny § 5-2 slik det fremkommer i utkast til innstilling.

Dersom det skal være medlemmer av organet, som ikke er å anse som folkevalgte, så må det tas stilling til hvilke regler som skal gjelde for disse medlemmene. Skal disse medlemmene f.eks. ha møteplikt, krav på godtgjøring og dekning av utgifter?

Det er flere betenkeligheter med KS' forslag. Forslaget innebærer at hvilke regler som gjelder for folkevalgte organer i kommunen kan fravikes. Jeg mener det er uheldig hvis det åpnes for at organer, enten de anses som folkevalgte eller ikke, ikke må følge saksbehandlingsreglene og reglene om valgbarhet. Jeg har vanskelig for å se hvorfor slike organer ikke skulle måtte følge de samme reglene om for eksempel møteoffentlighet, inhabilitet og kjønnsrepresentasjon som andre organer i kommunen.

Svar b)

Som vist til ovenfor, mener jeg det ikke er forsvarlig å formulere et forslag til lovtekst.

  • 1. Regjeringen foreslår å lovfeste «å lovfeste en beregning av minimumsavdraget der minimumsavdraget knyttes til avskrivningene som er bokført i regnskapet, og justeres for forholdet mellom størrelsen på lånegjelden og størrelsen på de avskrivbare anleggsmidlene.»

Som et eksempel kan vi tenke oss én kommune som velger å bruke offentlig privat samarbeid (OPS) på for eksempel bygging av et sykehjem eller en skole, mens en annen kommune velger å bygge i egen regi.

  • a) Vil det være ulik beregning av minimumsavdraget i disse to kommunene?

  • b) Vil gjeldsbyrden vurderes ulikt i disse to kommunene?

  • c) Vil det økonomiske handlingsrommet vurderes ulikt i disse to kommunene?

Svar a), b) og c) samlet:

Ved inngåelse av OPS-avtaler som omfatter investeringer må det for hvert enkelt tilfelle vurderes om avtalen må likestilles med et lånefinansiert kjøp (finansiell leieavtale). Dersom avtalen er en finansiell leieavtale, skal avtalen føres i kommuneregnskapet på linje med kjøp og lånefinansiering av bygget på kommunens egen hånd. Det vil si at både eiendelen og gjelden (verdien av leieforpliktelsen) føres opp i kommunens balanseregnskap ved finansiell leie. Eiendelen skal deretter avskrives i tråd med regnskapsreglene for dette, mens leieforpliktelsen regnskapsmessig skal behandles som et lån og utgiftsføres årlig som renter og avdrag.

Ut fra dette vil beregningen av minimumsavdraget bli den samme både ved eget lånefinansiert kjøp og ved finansiell leie, både etter gjeldende lov og forslag til ny lov, under ellers like forutsetninger. Også gjeldsbyrden vil være den samme i begge tilfellene, da både låneopptak og leieforpliktelse skal føres opp som gjeld i balanseregnskapet. Handlingsrommet må også vurderes likt.

Hvis OPS-avtalen ikke skal klassifiseres som lånefinansiert kjøp, det vil si når kommunen ikke regnes som reell eier av eiendelen, skal avtalen ikke balanseføres. Leiebetalingene ved slik ordinær ("operasjonell") leie utgiftsføres da som vanlige leieutgifter i driftsregnskapet, men dersom leieforpliktelsen er vesentlig skal det opplyses om denne i note til årsregnskapet.

OPS-avtaler som kun er operasjonelle leieavtaler vil ikke påvirke beregningen av minimumsavdraget, hverken etter gjeldende lov eller forslag til ny lov, siden slike avtaler ikke medfører avskrivninger eller balanseføring av gjeld. Siden slike avtaler ikke skal inngå som gjeld i balanseregnskapet, vil slike avtaler heller ikke påvirke gjeldsbyrden slik den måles ut fra balanseregnskapet. Ved vurderingen av det økonomiske handlingsrommet må det imidlertid tas med i betraktningen at leien kan innebære vesentlige forpliktelser som binder kommunen i leieperioden.

  • 1. Hva er regjeringens vurdering av at man i kommunale oppgavefellesskap ikke pålegger deltakelse fra alle kommuner, men gir adgang til fullmaktsrepresentasjon til ordfører eller annen folkevalgt også i annen kommune i interkommunalt samarbeid?

Svar:

Jeg legger til grunn at spørsmålet handler om muligheten for å åpne for slik fullmaktsrepresentasjon i representantskapet i kommunale oppgavefellesskap. Når det gjelder andre styringsorganer i kommunale oppgavefellesskap, er det ikke krav om at samtlige deltakerkommuner må delta, se nærmere i proposisjonen side 176.

Jeg holder fast ved at det ikke er ønskelig å åpne for at kommuner kan la seg representere i representantskapet av folkevalgte i andre kommuner. Som det også er understreket i proposisjonen, sikrer representasjonen fra samtlige deltakerkommuner demokratisk deltakelse og styring fra samtlige deltakerkommuner. Det har til tider blitt reist kritikk mot at interkommunale samarbeid kommer i konflikt med kommunenes behov for demokratisk styring og at styringslinjene blir lange. Å la kommunene få adgang til å la seg representere av folkevalgte i andre kommuner, vil svekke både den demokratiske styringen og lage enda lengre styringslinjer.

  • 1. Regjeringen mener det er en forutsetning for innføringen av en ny og mer omfattende internkontrollbestemmelse i kommuneloven at det skjer en etterfølgende særlovgjennomgang. Særlovgjennomgangen vil ta utgangspunkt i særlovgivningens regler om internkontroll med kommuneplikter, med sikte på at disse i hovedsak skal oppheves. Departementet skriver at det er svært uheldig om man skulle innføre en ny, detaljert internkontrollbestemmelse uten å få opphevet det meste av særlovgivningens bestemmelser om internkontroll.

    • a) Hva er regjeringens begrunnelse for at forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, samt lovbestemmelsene som hjemler forskriften – nemlig internkontrollbestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd og helsetilsynsloven § 3 (ny § 5) og bestemmelsen om krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 holdes utenfor særlovgjennomgangen?

    • b) Mener regjeringen dette vil innebære en stor grad av dobbeltregulering?

Svar a):

I proposisjonen side 277 begrunnes unntaket for disse bestemmelsene med at "bestemmelsene er nødvendige for å opprettholde en helhetlig og felles regulering av hele helse- og omsorgstjenesten uavhengig av om tjenesten ytes av kommuner, helseforetak eller private tjenesteytere i kommunene og spesialisthelsetjenesten".

Til dette kan tilføyes at regelverket om internkontroll ved ytelse av helse- og omsorgstjenester har hatt en likelydende og felles regulering, uavhengig av om tjenestene ytes av kommunen, fylkeskommunen, private eller helseforetak. Dette er ansett viktig for at tjenestene som ytes skal bli mest mulig helhetlige og like forsvarlige i hele helse- og omsorgstjenesten. Det har vært regnet som en fordel at tjenesteyterne kjenner til og følger de samme prinsippene for internkontroll uavhengig av om de arbeider i kommunen, fylkeskommunen, spesialisthelsetjenesten eller er private.

Dersom dette regelverket for helse- og omsorgstjenesten ikke skulle være unntatt fra særlovgjennomgangen, ville det være nærliggende å vurdere om det var mulig å heller la de andre aktørene også være regulert av en tilsvarende bestemmelse som i kommuneloven. Slike endringer kunne reist flere utfordringer og kunne resultere i andre ulikheter i regelverket. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten er hjemlet i mange helselover, herunder i helse- og omsorgstjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og helsetilsynsloven. Bestemmelsene er sentrale pliktbestemmelser som bl.a. fastslår hva det overordnede ansvaret for helse- og omsorgstjenester innebærer, herunder ansvaret for å sørge for at det arbeides systematisk for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet. I forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten presiseres kravene til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet. Det er bl.a. tydeliggjort at internkontroll er en integrert og naturlig del av virksomhetenes styringssystem.

I forbindelse med unntaket sies det videre i Prop. 46 L at "behovet for en egen internkontrollforskrift for helse- og omsorgstjenesten i kommunen imidlertid vil bli vurdert på nytt etter at ny kommunelov er vedtatt og har virket noe tid".

Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten trådte i kraft 01.01.2017. Med nytt regelverk både i forskriften og i kommuneloven er det nærliggende å la reglene få virke litt, før man gjør en nærmere vurdering av behovet for fortsatt å ha en egen internkontrollforskrift for helse og omsorgstjenesten i kommunen. Ved en slik vurdering vil det også bli relevant å se hvordan lignende problemstillinger løses og fungerer på andre sektorer.

Svar b):

Å beholde denne reguleringen samtidig som det kommer en ny og mer omfattende internkontrollbestemmelse i kommuneloven vil i utgangspunktet innebære en dobbeltregulering i og med at begge regelverk regulerer internkontroll. For kommunene vil det således være en dobbeltregulering, mens det for private tjenesteytere og spesialisthelsetjenesten, som ikke er omfattet av kommuneloven, ikke vil være noen dobbeltregulering.

Videre inneholder reguleringen for helse- og omsorgstjenesten enkelte elementer som ikke finnes i den foreslåtte bestemmelsen i kommuneloven, og som således ikke vil være regulert dobbelt. Dette gjelder for eksempel forskriftshjemmel, som ikke er foreslått i kommuneloven. Forskriften om ledelse og kvalitetsforberedelse er videre mer detaljert og utdyper internkontrollplikten mer enn det som følger av bestemmelsen i forslaget til ny kommunelov, herunder en plikt til systematisk arbeid med kvalitetsforbedringer.

Forrige kapittel