Dokument 8:134 S (2017-2018)
- Representantforslag fra stortingsrepresentantene Ingvild Kjerkol,
Tore Hagebakken, Siv Henriette Jacobsen, Tuva Moflag og Tellef Inge
Mørland om å unngå rolleblanding i helsetjenesten
Jeg viser til brev fra helse-
og omsorgskomiteen av 13. februar 2018, vedlagt dokument 8:134 S
(2017-2018). Helse- og omsorgskomiteen ber om min uttalelse til
representantforslaget fra stortingsrepresentantene Ingvild Kjerkol,
Tore Hagebakken, Siv Henriette Jacobsen, Tuva Moflag og Tellef Inge
Mørland.
Regjeringen vil
skape pasientens helsetjeneste. I møtet med helsetjenesten skal
hver enkelt pasient oppleve respekt og åpenhet, og gjennom samvalg
få delta i beslutninger om egen behandling og hvordan den skal gjennomføres.
Hovedoppgavene i spesialisthelsetjenesten skal løses ved de offentlige
sykehusene. Samtidig kan bedre samarbeid mellom private og offentlige
helsetjenester bidra til bedre utnyttelse av ledig kapasitet, økt
valgfrihet og nye arbeids- og samarbeidsformer. Pasientene skal
slippe unødvendig ventetid. Fritt behandlingsvalg og pasient- og
brukerrettighetsloven legger til rette for dette. Gjennomsnittlig
ventetid i spesialisthelsetjenesten er redusert med 13 dager fra
2. tertial 2013 til 2. tertial 2017.
Regjeringen ønsker
ikke en utvikling mot en todelt helsetjeneste, der noen selv betaler
for helsehjelpen fordi de opplever at den offentlige helsetjenesten
ikke leverer raskt nok. En slik utvikling kan over tid undergrave oppslutningen
om den offentlige helsetjenesten. Det vi kritiserte den forrige
regjeringen for, var at vi så økende helsekøer og ventetider, samtidig
som ledig kapasitet ikke ble forsøkt utnyttet, og kun var tilgjengelig
om man betalte selv eller hadde forsikring. Derfor har denne regjeringen
innført Fritt behandlingsvalg. Reformen gir mer valgfrihet til pasientene,
reduserte ventetider og stimulerer de offentlige sykehusene til
å bli mer effektive. Vi gir pasientene rett til å velge behandling
hos godkjente private aktører for det offentliges regning. Det fører
til mindre ulikhet.
Fritt behandlingsvalg
skal stimulere den offentlige helsetjenesten til å bli mer effektiv,
og skal ikke undergrave de offentlige sykehusene. For å kunne møte
økt konkurranse fra private, har de offentlige sykehusene fått frihet
til å behandle flere pasienter enn budsjettert, så lenge de kan
finansiere dette gjennom innsatsstyrt finansiering. Fram til og
med 2014 fastsatte staten et tak for hvor mange pasienter de offentlige
sykehusene kunne behandle.
De regionale helseforetakene
er i oppdragsdokumentet for 2018 bedt om å redusere unødvendig venting
og variasjon i kapasitetsutnyttelsen, tjenestetilbudet og i kvalitet.
De regionale helseforetakene har hatt en positiv utvikling når det
gjelder reduserte ventetider og det arbeides med å redusere uberettiget
variasjon innenfor ulike fagområder. Det er etablert et samarbeid mellom
helseregionene og Helsedirektoratet for å identifisere aktuelle
fagområder og å utvikle indikatorer og prosedyrer for å følge arbeidet
med effektivitet og kapasitetsutnyttelse i sykehusene. Videre har
alle helseforetakene de seneste årene etablert systemer for aktivitetsbasert
bemannings-planlegging. Her kobles bemanningsplanene opp mot aktiviteten
for å øke effektiviteten og skape større forutsigbarhet for både
sykehusdriften/kapasitetsutnyttelsen og for pasientene.
Mer bruk av private
vil kreve en større årvåkenhet i forhold til de ansattes bierverv
og de prinsipielle hensyn dette berører. De regionale helseforetakene
og sykehusene har arbeidet med denne problemstillingen i flere år.
Jeg vil fortsatt følge opp dette i dialogen med de regionale helseforetakene.
Jeg er selvfølgelig
enig med representantene i at medarbeiderne i offentlige sykehus
ikke skal misbruke sin stilling til gjennom bierverv å berike seg
på det offentlige eller på pasientenes bekostning. Enhver arbeidsgiver,
også sykehusene, må forvente at arbeidstakere etterlever den grunnleggende
lojalitetsplikten som gjelder i alle arbeidsforhold. Helsepersonell
har etter helsepersonelloven § 19 plikt til på eget tiltak å varsle arbeidsgiver
om bierverv, engasjement, eierinteresser m.v. Arbeidsgiver kan i
tillegg kreve at helsepersonell? med autorisasjon eller lisens gir
opplysninger om all helsefaglig virksomhet som helsepersonellet
utfører som selvstendig næringsdrivende, for andre arbeids- eller
oppdragsgivere i Norge eller i utlandet, og om eierinteresser, samarbeidsforhold
o.l. I helsepersonelloven § 9, med tilhørende forskrift, er det
gitt detaljerte regler om at helsepersonell på egne eller andres
vegne ikke må motta gave, provisjon, tjeneste eller annen ytelse
som er egnet til å påvirke helsepersonells tjenstlige handlinger på
en utilbørlig måte. Også lovens § 6 kan være relevant her, idet
helsepersonell etter denne bestemmelsen skal sørge for at helsehjelpen
ikke påfører pasient, helseinstitusjon, trygden eller andre unødvendig
tidstap eller utgift. Jeg vil videre peke på at forvaltningslovens
kapittel 2, som omhandler krav til ansattes habilitet, også gjelder
for sykehusene (jf. helseforetakslovens § 5). Dette innebærer at
medarbeidere ikke må opptre slik at det kan reises noen tvil om
de i sitt arbeid ved sykehuset tjener andre interesser enn sykehusets
egne.
Det er som representantene
er godt kjent med, også etablert retningslinjer og rapporteringsrutiner
for medarbeidere i spesialisthelsetjenesten. Her fremkommer det
at medarbeideren ikke skal ta arbeid/oppdrag eller ha bierverv som
er i strid med retningslinjene som er etablert. Det er et lederansvar
å følge opp dette. Medarbeideren på sin side har også en lojalitetsplikt
gjennom det etablerte arbeidsforholdet for å sørge for at arbeidsgivers
målsettinger lykkes på dette området.
Det er etablert
prosedyrer for personellbehandling som skal følges dersom det viser
seg at arbeidstakere har brutt retningslinjene som er etablert om
begrensninger i adgangen til å ha bierverv. Brudd på retningslinjer
og annen regulering kan få konsekvenser for arbeidsforholdet.
Forslagsstillerne
Ingvild Kjerkol, Tore Hagebakken, Siv Henriette Jacobsen, Tuva Moflag
og Tellef Inge Mørland viser til Riksrevisjonens undersøkelse om
helseforetakenes håndtering av bierverv (Dokument 3:2 (2017-2018)
Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper
for 2016). Hovedfunnene i denne undersøkelsen er oppsummert som
(1) at ansatte i helseforetakene rapporterer i liten grad om bierverv,
(2) at systemene som er etablert for å rapportere og følge opp bierverv,
brukes i liten grad, og (3) at de regionale helseforetakene ikke
har hatt god nok oppfølging av krav som er stilt i foretaksmøter.
Jeg har i mitt svar
av 15. november 2017 til Riksrevisjonen vist til at undersøkelsen
peker på konkrete mangler og svakheter som departementet vil følge
opp overfor de regionale helseforetakene. Undersøkelsen viser at det
fremdeles er behov for å tydeliggjøre de krav som ligger i helseforetakenes
retningslinjer. I tillegg må informasjon om retningslinjer og registreringsrutiner
gjøres til et fast tema i dialogen mellom ledernivåene i helseforetakene,
og i styringsdialogen mellom de regionale helseforetakene og helseforetakene.
Undersøkelsen viser også at det er variasjon i hvordan det enkelte
helseforetak og ulike avdelinger etterlever kravene om rapportering.
Jeg understreket derfor viktigheten av at helseforetakene samarbeider
om nødvendig forbedringsarbeid, og at de lærer av hverandre.
Departementet har
etablert en dialog med de regionale helseforetakene for å avklare
et eventuelt behov for tydeliggjøring av helsepersonelloven og tilhørende
bestemmelser.
Jeg har også fulgt
opp Riksrevisjonens undersøkelse i foretaksmøtet med de regionale
helseforetakene i januar i år. Her viste jeg til Riksrevisjonens
påpeking av at ansatte og ledere i helseforetakene i for liten grad
rapporterer om bierverv, og at systemene som er etablert for å rapportere
og følge opp bierverv brukes i for liten grad. De regionale helseforetakene
ble bedt om å følge opp Riksrevisjonens hovedfunn og anbefalinger.
Spesialisthelsetjenestens
oppfølging av rutiner for bierverv m.m. som det vises til i protokollen
fra foretaksmøtet i de regionale helseforetakene i januar 2013.
De regionale helseforetakene
har, som representantene viser til, utviklet og implementert retningslinjer
og systemer for enhetlig rapportering og kontroll av ansattes bierverv.
Dette er et viktig fundament for tillit til spesialisthelsetjenesten.
Det er, som nevnt ovenfor, etablert tilhørende personalprosedyrer
som skal følges dersom sykehuset mener konkrete bierverv strider
mot de begrensinger som er fastsatt i adgangen til å ha bierverv.
Jeg er opptatt av
at de retningslinjer og rapporteringsrutiner som sykehusene som
arbeidsgivere har utviklet på dette området, skal følges. Som nevnt
har helsepersonell etter helsepersonellovens § 19 på nærmere vilkår
plikt til på eget tiltak å varsle arbeidsgiver om bierverv, engasjement,
eierinteresser m.v. som vil kunne komme i konflikt med hovedarbeidsgivers
interesser. Bestemmelsen er også ment å styrke helsepersonells medvirkning
til å bygge opp om habilitet, lojalitet og ikke minst trygghet i
møte med pasienter og pårørende. Det skal aldri være tvil om at
helsepersonell har en særlig aktsomhetsplikt som skal hindre at
det kan stilles tvil om at pasientens behov går foran egne interesser.
I foretaksmøtet i de regionale helseforetakene i januar 2013 ble
det stilt krav om at eventuelle brudd på sykehusenes retningslinjer,
helseforetakslovens orienteringsplikt om bierverv, forvaltningslovens
habilitetsregler m.v., blir fulgt opp på en tilfredsstillende måte
av det enkelte sykehus som arbeidsgiver.
I foretaksmøtet
ble det også stilt krav om at de samme prinsippene skulle tas inn
i rammeavtalene med private leverandører av spesialisthelsetjenester,
og at de regionale helseforetakene skulle rapportere fra dette arbeidet
i årlig melding.
I årlig melding
for 2013 har alle de regionale helseforetakene rapportert fra deres
arbeid med å følge opp rutiner for bierverv. Alle har utviklet felles
regionale veiledningsdokument til støtte for ledere og medarbeidere,
og det er utviklet registrerings- og rapporteringsrutiner for bierverv
knyttet til de elektroniske personalsystemene i helseforetakene.
Alle helseforetak rapporterer til eget styre på dette arbeidet.
Forslagsstillerne
viser til at Riksrevisjonen påpeker at de regionale helseforetakene
har omtalt bierverv i årlig melding for 2013, men at ingen har rapportert
tilsvarende i påfølgende år. Videre vises det til at bierverv i
liten grad er omtalt i styringsdialogen mellom de regionale helseforetakene
og helseforetakene i perioden 2014-2016, med noen unntak i Helse
Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF. Dette skyldes nok i hovedsak at rutinene
for rapportering på krav i foretaksmøtene kun legger opp til rapportering
til eier for det aktuelle året kravet er stilt. Styringssystemet
er imidlertid slik at kravene i foretaksmøtene gjelder frem til
de eventuelt blir endret. Det enkelte helseforetak har et selvstendig
ansvar for at krav etablert i foretaksmøter, oppdragsdokumentene,
lov og retningslinjer knyttet til bierverv etterleves gjennom interne
oppfølgingsrutiner. Manglende rapportering i årlig melding innebærer
derfor ikke et avvik fra disse kravene.
Oversikt over potensielle
rolleblandinger hos ansatte i den offentlige spesialisthelsetjenesten
og hos private aktører med avtale med det offentlige.
Alle medarbeidere
i sykehusene skal registrere sine eventuelle bierverv i personalsystemene.
Som tidligere nevnt er det utviklet felles regionalt veiledningsdokument
til støtte for ledere og for medarbeidere, og det er utviklet registrerings-
og rapporteringsløsninger for bierverv knyttet til de elektroniske
personalsystemene i alle sykehusene. Dette innebærer at sykehusene
som arbeidsgivere skal ha oversikt over bierverv fordelt på yrke,
kjønn, alder, spesialisering, stillingsstørrelse m.v. Et viktig
fundament for dette er medarbeideres medvirkning til på forhånd
å avklare om bierverv, engasjement og lignende er i strid med fastsatte
retningslinjer før de eventuelt tar ansettelse eller utfører oppdrag
for annen oppdragsgiver.
Retningslinjer og
rutiner for håndtering av bierverv er tatt inn i sykehusenes elektroniske
personalhåndbøker/kvalitetssystemer. Det vises til disse ved standardformuleringer
i arbeidsavtalene. Bierverv er også tema ved ansettelsesintervju
og ved medarbeider-/utviklingssamtaler. Helsepersonell som har arbeidsforhold
som kan komme i konflikt med kravene til ny stilling skal opplyse
om og eventuelt avvikle disse på eget tiltak.
I avtalene som de
regionale helseforetakene har med private aktører, er de private
aktørene i henhold til anbud pålagt å legge frem oversikt over alle
sentrale medarbeidere på aktuelle fagområder. Det skal spesifiseres
om disse medarbeiderne har flere ansettelsesforhold, samt hvilke
firma og virksomhet/foretak det gjelder. Ansvaret for å gi nærmere
opplysninger ligger avtalefestet hos de private aktørene. Jeg forutsetter
at de regionale helseforetakene sørger for at sykehusene får nødvendige
opplysninger om bierverv deres medarbeidere måtte ha hos avtaleleverandørene.
Sykehusene har ansvar for at opplysningene fra de private aktørene
sammenholdes med sykehusenes egen registrering av bierverv.
Når det gjelder
avtalespesialister, så inngår spørsmål knyttet til habilitet og
bierverv som en del av de intervjuer som gjennomføres med spesialistene
ved inngåelse av nye avtaler. Dersom det fremkommer at spesialist
ønsker å beholde eller ta en ny stilling ved et sykehus, må vedkommende
avklare alle konsekvenser av dette mot kravene som stilles til den
aktuelle avtalespesialisthjemmelen. De regionale helseforetakene
skal på selvstendig grunnlag tildele slik hjemmel. Medarbeideren
må derfor selv avklare om det gis anledning til redusert stilling
eller om det er innenfor en forsvarlig løsning å ha full stilling
i foretaket i tillegg til en delt avtalehjemmel. Departementet er
kjent med at det settes klare krav fra sykehusene om at en eventuell
godkjent mindre avtalehjemmel ikke skal påvirke sykehusenes mulighet
for god arbeidsplanlegging. Dette følger også av § 6.3 i rammeavtalene
inngått mellom de regionale helseforetakene og Den norske legeforening,
og mellom de regionale helseforetakene og Norsk psykologforening.
Det rapporteres
av og til om enkelthendelser hvor private aktører med avtale med
de regionale helseforetakene, spesielt innen radiologi, opptrer
på en måte som kan være uforenlig med inngåtte avtaler. Disse sakene
dreier seg hovedsakelig om markedsføring av privatfinansierte MR-undersøkelser
til offentlig henviste pasienter. De inngåtte radiologiavtalene
med de regionale helseforetakene har uten unntak inntatt bestemmelser
om at det ikke er anledning til markedsføring av privatfinansierte
tilbud til offentlig henviste pasienter. De regionale helseforetakene
følger opp, etter hva jeg har fått opplyst, alle rapporterte enkelthendelser.
Avtaler mellom de
regionale helseforetakene og private tilbydere om forholdet til
privat finansierte helsetjenester.
De private aktørene
blir betalt per behandlet pasient/antall pasienter/døgn innen en
avtalt økonomisk ramme. De private aktørene kan selge restkapasitet, men
det skal da fremkomme at dette ikke inngår i det offentlige finansierte
tilbudet (avtalen) og at pasienten selv må betale.
Private leverandører
har ansvar for at deres private tilbud ikke er til fortrengsel for
offentlige tjenester som er omfattet av avtalene med de regionale
helseforetakene. Leverandøren skal ikke på eget initiativ drive
aktiv og direkte markedsføring av sitt private tilbud når de er i
kontakt med pasienter som er henvist til leverandøren i henhold
til avtale med det offentlige. Dette gjelder også for godkjente
leverandører i fritt behandlingsvalg-ordningen. Henviste pasienter
skal videre informeres skriftlig før helsehjelp dersom tjenesten
ikke dekkes av oppdragsgiver. Leverandør har dessuten ansvar for
at tilbud til privat- eller forsikringsbetalende pasienter ikke kommer
i konflikt med tjenester som er omfattet av avtalen. Ved mislighold
kan de regionale helseforetakene ilegge private aktører sanksjoner
etter avtalens bestemmelser om dette.
Det er ikke i noen
av avtalene lagt begrensninger på avtalepartenes mulighet til å
inngå avtaler med andre offentlige eller private organisasjoner,
eller på å behandle pasienter som selv finansierer behandlingen. Man
har imidlertid lagt stor vekt på å sikre at leveransene oppfyller
alle kravene i avtalen, både til kapasitet, tilgjengelighet og kvalitet.
For eksempel er det nedfelt i radiologiavtalene at leverandøren
kan motta selvbetalende pasienter, men at leverandørens private
tilbud (selvfinansierte undersøkelser) ikke skal gå foran eller
på bekostning av de tjenestene som er omfattet av avtale inngått
med de regionale helseforetakene. Leverandøren kan yte tilleggstjenester
som finansieres av pasienten når dette ikke går på bekostning av
tilbud regulert i avtalen. Det er videre lagt stor vekt på at den
private leverandøren skal gi korrekt informasjon til pasienter eller
andre som henvender seg til dem, og at man har en markedsføring
som ikke villeder pasienten.
Informasjonsplikt.
I avtalene mellom
de regionale helseforetakene og private institusjoner inngår som
nevnt at private tilbud ikke skal være til fortrengsel for offentlige
tjenester som er omfattet av avtalen. Videre skal pasienter som
er henvist, informeres skriftlig før helsehjelp dersom tjenesten ikke
dekkes av oppdragsgiver. Ved mislighold kan de regionale helseforetakene
ilegge private institusjoner sanksjoner i medhold av avtalens bestemmelser.
De regionale helseforetakene
har videre stilt krav om informasjon til pasientene i sine avtaler
med private institusjoner og avtalespesialister. Dersom leverandør på
grunn av kapasitetsproblemer ikke vil kunne behandle en pasient
innen forsvarlig tid, skal pasienten opplyses om dette samt retten
til Fritt behandlingsvalg og HELFO pasientformidler. Private institusjoner
skal også være oppdatert på ventetider hos andre sykehus, og skal
yte informasjonsservice overfor pasientene.
Det ligger en informasjonsplikt
blant annet om Fritt behandlingsvalg hos den offentlige spesialisthelsetjenesten,
og det skal være informasjon om dette allerede i svarbrevene til
pasientene etter at henvisning er vurdert. Det er utarbeidet en
mal for svarbrevet som sykehusene bruker for å sikre god informasjon
om dette. Informasjonen omtaler både retten til å anke på eventuell
konklusjon på vurderingen av henvisningen, Fritt behandlingsvalg
og HELFO pasientformidler. Departementet følger opp dette med de
regionale helseforetakene.
Jeg mener at den
offentlige helsetjenesten må bli flinkere til å informere om de
rettigheter pasientene og brukerne har, blant annet om retten til
Fritt behandlingsvalg. Videre mener jeg at en bør søke å videreutvikle
avtalene med de private om enhetlig informasjon til pasienter og
brukere.
Samarbeid med forbrukermyndighetene.
Forbrukertilsynet
(tidligere Forbrukerombudet) er en offentlig tilsynsmyndighet og
arbeider først og fremst med å forebygge og stoppe ulovlig markedsføring,
urimelige vilkår i kontrakter og andre former for ulovlig handelspraksis
rettet mot forbrukere.
Forbrukerrådet er
en uavhengig interesseorganisasjon som bistår forbrukerne og påvirker
myndigheter og næringsliv i en forbrukervennlig retning. Forbrukerrådet
er statlig finansiert, men likevel fristilt politisk fra overordnet
departement (Barne- og likestillingsdepartementet) med særskilte
fullmakter, eget styre, og egne vedtekter fastsatt ved kongelig
resolusjon.
Selv om Forbrukertilsynet
og Forbrukerrådet er offentlig finansiert, så står de således fritt
til å prioritere sin ressursinnsats.
Fra helsemyndighetenes side
er det naturlig å videreutvikle helsetjenestens informasjon til
pasienter og brukere, samt å promotere de etablerte løsningene som finnes.
Eksempler på dette er HELFO pasientformidling, regionale brukerutvalg,
pasient- og brukerombud og den nasjonale helseportalen www.helsenorge.no,
herunder tilgangen til pasientrådgiverne som hjelper pasienter med
å ta gode valg.