1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen innføring av hjemler i statsborgerloven for tap av statsborgerskap ved straffbare forhold eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

Departementet foreslår at det innføres en hjemmel i statsborgerloven for tap av statsborgerskap ved straff etter en bestemmelse i straffeloven kapitlene 16, 17 eller 18 med strafferamme på inntil seks år eller mer. Det er et vilkår at personen har utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser. Det foreslås at tap av statsborgerskap ved straffbare forhold blir å regne som et rettighetstap som kan ilegges av domstolene som en del av straffeutmålingen.

Departementet foreslår videre at det innføres en hjemmel i statsborgerloven om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det er et vilkår at personen har utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser. Det foreslås at saksbehandlingen foregår på samme måte som for sikkerhetssaker som behandles av departementet som førsteinstans etter utlendingsloven kapittel 14. Det foreslås en innføring av særlige saksbehandlingsbestemmelser i statsborgerloven for denne prosedyren.

Departementet foreslår at bestemmelsene bare omfatter personer med annet statsborgerskap i tillegg til det norske. Tap skal ikke ilegges på grunnlag av handlinger som ble utført før personen var 18 år gammel. Tap skal heller ikke ilegges dersom det vil være uforholdsmessig overfor personen selv eller vedkommendes familie. I saker som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

1.2 Lovforslagets bakgrunn

1.2.1 Regjeringens arbeid mot radikalisering og voldelig ekstremisme

Handlingsplanen mot radikalisering og voldelig ekstremisme ble lagt frem i juni 2014. Planen er dynamisk, og i 2017 har regjeringen besluttet at nye tiltak skal inn i planen. Et av de nye tiltakene er forslagene som fremmes i proposisjonen. Etter departementets syn vil hjemler for tap av statsborgerskap ved straffbare forhold og av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser ha en viss preventiv effekt og bidra til økt sikkerhet i Norge.

1.2.2 NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap

Forslagene som fremmes i proposisjonen, bygger delvis på NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap og synspunktene som fremkom da utredningen var på høring. Det er bakgrunnen for at utredningen omtales flere steder i proposisjonen.

En del av mandatet for NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap var å belyse hvordan og i hvilken grad regler om tap av statsborgerskap vil kunne antas å forebygge terror og radikalisering, og å diskutere hvordan forslaget vil virke i integreringsprosessen.

Utredningens vurderinger omtales nærmere i tilknytning til departementets forslag.

1.2.3 Departementets høringsnotat – Forslag til endringer i statsborgerloven mv. (tap av statsborgerskap ved straffbare forhold eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser)

Etter at NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap hadde vært på høring, utarbeidet Justis- og beredskapsdepartementet et høringsnotat med forslag til tap av statsborgerskap ved straffbare forhold eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Forslaget avvek fra forslaget i NOU 2015:4 på flere punkter. Departementet mente at flere handlinger kunne og burde medføre tap av statsborgerskap. Departementet var av den oppfatning at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser kunne vedtas administrativt. I og med at forslagene fra Justis- og beredskapsdepartementet skilte seg vesentlig fra det som ble foreslått i NOU 2015:4, var det nødvendig med en ny høring.

1.3 Gjeldende rett

I proposisjonens kapittel 3 gis en gjennomgang av gjeldende rett etter statsborgerloven og rettsvirkninger av statsborgerskap. I tillegg gis en beskrivelse av rettslige skranker, herunder Grunnloven og Europarådets konvensjon om statsborgerskap.

Videre gis en gjennomgang av FNs konvensjon om begrensning av statsløshet, og av EMK.

Til slutt i kapitlet gis en gjennomgang av annet regelverk av betydning for forslaget og av andre lands rett.

1.4 Tap av norsk statsborgerskap ved straffbare forhold

1.4.1 Innledning

Europarådskonvensjonen fastsetter at statsborgerskap blant annet kan fratas personer hvis fremferd er sterkt til skade for nasjonens vitale interesser eller som deltar i fremmed militær styrke.

1.4.2 NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap

1.4.2.1 Forslag

I utredningen ble det anbefalt en hjemmel i statsborgerloven for tap av statsborgerskap ved overtredelse av straffeloven § 131 (terrorhandling med terrorhensikt) eller en bestemmelse som kan lede til fengsel i 21 år eller mer etter straffeloven kapitlene 16 eller 17. Bestemmelsen skulle bare gjelde personer med norsk og annet statsborgerskap, i tråd med Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 3 om at slik bestemmelse ikke må gjøre noen statsløse.

I vurderingen av om det burde innføres tapshjemler la utredningen vekt på at formålet må være å redusere faren for vold og frykt og å ivareta idealer som demokrati og menneskerettigheter. Argumentene som talte for en innføring, var ifølge utredningen signaleffekten, samfunnets behov for å beskytte seg mot enkeltpersoner og behov for gjengjeldelse. Når det gjaldt fremmedkrigere, vurderte utredningen at en tapshjemmel kunne virke mot sin hensikt, blant annet fordi personene støtes ut av samfunnet og av landet.

Utredningen tok utgangspunkt i de straffbare forhold som er regulert i straffeloven, og hvilke straffbare handlinger som måtte anses som forbrytelser «sterkt til skade for nasjonens vitale interesser». I utredningen ble det fremhevet at skaden må være av kvalifisert karakter. På denne bakgrunn ble det konkludert med at «fremferd sterkt til skade» bare skulle omfatte bestemmelser i kapitlene 16, 17 og 18 i straffeloven av 2005 med 21 års strafferamme eller mer.

I utredningen ble det konkludert med at tap av statsborgerskap som følge av tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller skade på nasjonens vitale interesser må anses som «straff» etter Grunnloven §§ 95–96, og trolig også etter EMK artikkel 6, artikkel 7 og P7–4. For utredningens konklusjon var det sentralt at tap av statsborgerskap er ment å være en direkte konsekvens av handlinger begått av den enkelte, der samfunnets holdning er at disse handlingene er straffverdige. Det ble bemerket at reaksjonen også er av særdeles alvorlig karakter, fordi borgeren som rammes, ikke lenger er å anse som borger av det norske samfunn, og at den enkelte trolig vil oppleve reaksjonen som straff. Videre ble reaksjonen ansett å ha preventive formål som typisk begrunner strafferettslige reaksjoner.

Utredningen la til grunn at reaksjonen måtte anses som straff og var omfattet av det strafferettslige og straffeprosessuelle vernet etter Grunnloven og EMK. Dette innebar ifølge utredningen at beslutning om tap av statsborgerskap måtte treffes av domstolene på bakgrunn av klar og presis lovgivning og på bakgrunn av en rettferdig rettergang.

1.4.3 Departementets høringsnotat

1.4.3.1 Forslag

Departementet foreslo at tap av statsborgerskap skulle kunne idømmes ved overtredelse av bestemmelser i straffeloven kapittel 16, 17 og 18 med strafferamme på seks år eller mer. I NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap ble det anbefalt at kun brudd på bestemmelser med 21 års strafferamme skulle kunne føre til tap av statsborgerskap. Forslaget i høringsnotatet innebar at tap kunne idømmes ved overtredelse av bestemmelser med lavere strafferamme enn det som ble anbefalt i utredningen. Begrunnelsen for dette var en vurdering av at flere handlinger i de aktuelle kapitlene i straffeloven burde kunne straffes med tap av statsborgerskap.

I departementets høringsnotat ble det vist til at utredningens konklusjon skilte seg fra vurderingen danske myndigheter gjorde da de innførte en tilsvarende hjemmel i dansk rett.

Departementet foreslo likevel at det burde stilles krav til strafferamme i norsk rett. Etter departementets vurdering ville en strafferamme på seks år tilsi at det dreier seg om «fremferd sterkt til skade for statspartens vitale interesser», jf. Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d. Departementet viste i høringsnotatet til Prop. 44 L (2015–2016)Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.) og begrunnelsen for en strafferamme på seks år for rettsstridig deltakelse i væpnet konflikt. I punkt 6.4.7 i proposisjonen fremgår det at en strafferamme på seks år omfatter alvorlige tilfeller.

Departementet vurderte at tap av statsborgerskap på grunn av utførte straffbare handlinger måtte anses som straff i henhold til Grunnloven § 96. Tap på dette grunnlaget må dermed ilegges av domstolene. Det ble vist til vurderingen i NOU 2014:5 Tap av norsk statsborgerskap.

I tråd med NOU 2015:4 foreslo departementet en endring i straffeloven § 29 første ledd bokstav f slik at det fremgår at tap av statsborgerskap i henhold til statsborgerloven § 26 a er straff i form av rettighetstap. For øvrig ble det ikke foreslått endringer i straffeloven eller straffeprosessloven.

Hjemmelen ble foreslått tatt inn som ny § 26 a i statsborgerloven.

1.4.4 Departementets vurderinger

1.4.4.1 Behovet for hjemmelen

Departementet har merket seg at høringsinstansene er delt når det gjelder spørsmålet om det bør innføres hjemmel for tap av statsborgerskap. De ulike synspunktene på forslaget har særlig bakgrunn i ulike vurderinger av hvilke effekter forslaget kan få. Uønskede effekter, som nevnes er blant annet økt trussel mot norske interesser, stigmatisering av grupper, ytterligere radikalisering og voldelig ekstremisme, manglende internasjonal solidaritet, vilkårlighet og svekket tillit til staten. Det hevdes at både trusselen om, og eventuelt ileggelsen av, tap av statsborgerskap kan styrke motivasjonen til fremmedkrigere og terrorister.

Høringsinstansene som er imot forslaget, har liten tro på at tap av statsborgerskap vil virke avskrekkende eller forebyggende. Disse høringsinstansene anser de mulige negative konsekvensene av forslaget som mer tungtveiende enn de mulige positive effektene.

Høringsinstansene som støtter forslaget, ser behov for regler om tap av statsborgerskap. Instansene legger vekt på at hjemmelen vil gi norske myndigheter et verktøy for å hindre at personer som begår visse handlinger, beholder sine statsborgerrettigheter. Samtidig ivaretar forslaget behovet for gjengjeldelse mot rystende og illojale handlinger og gir en signaleffekt i samfunnet. Kripos og Riksadvokaten bemerker at den forebyggende effekten er usikker. Det nasjonale statsadvokatembetet uttaler på sin side at den forebyggende effekten ikke må undervurderes.

Departementet konstaterer at det ikke kan sies sikkert i hvor stor grad den foreslåtte hjemmelen vil virke allmennpreventivt. Det er usikkert om risikoen for tap av statsborgerskap er en tilstrekkelig trussel til å hindre personer i å begå de handlingene som omfattes. De mulige negative konsekvensene enkelte høringsinstanser viser til, er meget alvorlige, særlig faren for at Norge blir et terrormål. Departementet er likevel av den oppfatning at det norske statsborgerskapet kan være betydningsfullt for terrorister, blant annet i deres reisevirksomhet. Dette understøttes av artikkelen «Terror and the loss of citizenship» av Christian Joppke (2016). Kripos uttaler også at enkelte personer skifter navn i Norge og kan reise med ny identitet dersom de har norsk pass. Departementet antar at forslaget kan ha en viss forebyggende virkning mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

Etter departementets syn vil forslaget ha individualpreventive virkninger. For det første vil den det gjelder miste alle rettigheter som er knyttet til det norske statsborgerskapet.

For det andre vil tap av statsborgerskap begrense gjerningspersonens muligheter til å skade Norge, også etter soning av en fengselsstraff. Blant annet vil tap av norsk statsborgerskap muliggjøre utvisning og gjøre det vanskeligere å bevege seg mellom ulike land. Flere av høringsinstansene som er mot forslaget, uttaler at gjerningspersonen vil bli en desto større trussel i utlandet dersom personen utvises. Departementet presiserer at muligheten for utvisning kun er en av konsekvensene ved tap av statsborgerskap. Hvorvidt personen skal utvises, vil vurderes i etterkant av straffesaken.

Departementets oppfatning er at tap av statsborgerskap vil bidra til opprettholdelse av den sosiale ro. Den allmenne rettsfølelse taler etter departementets syn for at personer som motarbeider norske interesser, ikke lenger får ta del i dette fellesskapet.

På denne bakgrunn står departementet fast ved forslaget om at personer som straffes for alvorlige handlinger mot norske interesser, skal kunne tape det norske statsborgerskapet. Den foreslåtte bestemmelsen vil etter departementets syn virke både allmennpreventivt og individualpreventivt og være i tråd med den allmenne rettsfølelsen.

1.4.4.2 Hvilke handlinger som bør omfattes

Høringsinstansene har ulikt syn på forslaget om at straff etter en bestemmelse i straffeloven kapitlene 16, 17 og 18 med strafferamme på inntil seks år eller mer skal kunne føre til tap av statsborgerskap.

Amnesty International uttaler at ikke alle de aktuelle straffebudene kvalifiserer som «sterkt til skade for vitale interesser» jf. Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d. Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) savner en gjennomgang av bestemmelsene som skal kunne medføre tap av statsborgerskap. NIM foreslår at det tas inn et kvalifikasjonskriterium om at handlingen må være «sterkt til skade for Norges vitale interesser».

Departementet understreker at for at en konkret handling skal kunne medføre tap av statsborgerskap, må det dreie seg om «fremferd sterkt til skade for landets vitale interesser», jf. Europarådskonvensjonen. Straffebudene som er omfattet av kapitlene 16, 17 og 18, knytter seg til grunnleggende nasjonale interesser. Departementets vurdering er at overtredelse av en bestemmelse i disse kapitlene med en strafferamme på inntil seks år eller mer som utgangspunkt vil kvalifisere til å være «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser». En handling kan imidlertid falle inn under et av de relevante straffebudene uten å samtidig kvalifisere til å være «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser». Dette illustreres ved at det kan idømmes korte fengselsstraffer for overtredelse av et av de aktuelle straffebudene. Departementet foreslår av denne grunn at det går frem av lovteksten at personen både må ha utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser og bli straffet etter en bestemmelse i straffeloven kapittel 16, 17 eller 18 med strafferamme på inntil seks år eller mer. Det vises til punkt 5.4.2 i proposisjonen for en nærmere omtale av begrepet «sterkt til skade for Statspartens vitale interesser», jf. Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d.

I proposisjonen pkt. 4.4.2.1 – 4.4.2.3 følger en redegjørelse for hvorfor overtredelse av de aktuelle straffebudene i kapitlene 16, 17 og 18 som utgangspunkt anses å være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

1.4.4.2.1 Straffeloven kapittel 16

Straffeloven kapittel 16 inneholder straffebud om folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelse. Forbund om og tilskynding til folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelse er også straffbart. Det kan også være straffbart for overordnede at personer under deres myndighet og kontroll begår en forbrytelse som nevnt. Strafferammen for forbrytelsene i kapittel 16 er fra inntil 10 til inntil 30 års fengselsstraff. Forbrytelsene det dreier seg om, er etter sin art svært alvorlige. Dette gjenspeiles ved at det er tatt inn en bestemmelse om minstestraff i § 110: «Straff som utmåles etter bestemmelsene i dette kapitlet kan ikke settes under minstestraffen som er bestemt i straffebud som i mangel av kapittel 16 ville ha rammet handlingen det domfelles for.» Dette medfører for eksempel at dersom en person som dømmes for folkemord, har begått drap, kommer minstestraffen for drap, som etter straffeloven 1902 § 233 er seks år, til anvendelse. Departementets vurdering er at overtredelse av straffebud i kapittel 16 som utgangspunkt skal anses å være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

1.4.4.2.2 Straffeloven kapittel 17

Straffeloven kapittel 17 inneholder straffebud som verner Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Straffebudene i kapittel 17 om krenkelse av Norges selvstendighet og fred (§§ 111–112), krenkelse av Norges statsforfatning (§§ 113–114), angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet (§§ 115–116), landssvik (§§ 119–120) og angrep på norske og allierte styrker (§§ 12 a – 120 b) har strafferamme fra inntil 10 til inntil 21 år. Etter departementets syn er dette svært alvorlige handlinger som må anses i kjernen av begrepet «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser».

Når det gjelder angrep på Norges selvstendighet og fred (§§ 111–112), fremgår det av Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 mv. (skjerpende og formildende omstendigheter, folkemord, rikets selvstendighet, terrorhandlinger, ro, orden og sikkerhet, og offentlig myndighet) punkt 7.4.4.3 at overtredelse av straffebudene om Norges sikkerhet og fred alltid vil være alvorlig. Dette illustreres ved at den øvre strafferammen både for vanlig og grov overtredelse ligger høyt eller på høyeste nivå. I omtalen av straffebudene om krenkelse av Norges statsforfatning (straffeloven §§ 113–114) fremgår det at departementet med samme begrunnelse har kommet til at strafferammen for en vanlig overtredelse bør settes til fengsel inntil 15 år.

Om angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet (straffeloven §§ 115–116) uttales det i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) kapittel 7.6:

«Lund-utvalget har foreslått at strafferammen for vanlig overtredelse bør settes til fengsel inntil 10 år, det samme som for lovbrudd mot rikets selvstendighet og mot statsforfatningen. Departementet går der inn for at strafferammen bør være fengsel inntil 15 år. Selv om også det å hindre virksomheten til de konstitusjonelle organer er en alvorlig straffbar handling, krenker den ikke like vitale og grunnleggende interesser som angrep på rikets selvstendighet og rikets statsforfatning.»

I proposisjonen uttales det at angrep på de høyeste statsorganers virksomhet (§§ 117–118) heller ikke rammer «like grunnleggende offentlige interesser som angrep rettet mot Norges selvstendighet og fred». Selv om det uttales at handlingene ikke krenker de aller mest grunnleggende interessene, krenker de like fullt vitale og/eller grunnleggende interesser. Det er departementets vurdering at det å sette betydelige samfunnsinteresser i fare som regel også vil være fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser.

Formålet med straffebudene om landssvik (§§ 119 og 120) og angrep på norske og allierte styrker (§§ 120 a og 120 b) er blant annet å ramme illojalitet, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 7.8.4.2 og Prop. 44 L (2015–2016) Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.) punkt 4.4. Departementets oppfatning er at slike handlinger som utgangspunkt vil være handlinger sterkt til skade for Norges vitale interesser.

Grov etterretningsvirksomhet mot statshemmeligheter (§ 122) har strafferamme på inntil 10 år og omfattes dermed av forslaget. Det er en forutsetning for straff for etterretningsvirksomhet mot statshemmeligheter at opplysningen kan skade grunnleggende nasjonale interesser. Etter bestemmelsen skal det blant annet legges vekt på om en avsløring av opplysningen ville ha voldt betydelig skade. Når handlingen har potensiale til å volde betydelig skade for grunnleggende nasjonale interesser, må den etter departementets oppfatning som utgangspunkt anses å være innenfor ordlyden «sterkt til skade for vitale interesser» i henhold til Europarådskonvensjonen. Alminnelig etterretningsvirksomhet mot statshemmeligheter (§ 121) har strafferamme på inntil 3 år og omfattes ikke av forslaget. På samme måte omfattes grov avsløring av statshemmeligheter (§ 124) med strafferamme på inntil 15 år, men ikke alminnelig avsløring av statshemmeligheter (§ 123) med strafferamme på inntil tre år.

Etter departementets syn bør ikke forbund om avsløring av statshemmeligheter kunne føre til tap av statsborgerskap. Forbund om avsløring av statshemmeligheter (§ 127, jf. § 123) har strafferamme på inntil seks år. Avsløring av statshemmeligheter etter § 123 har imidlertid strafferamme på tre år. Etter departementets syn bør ikke det å inngå forbund om å begå lovbrudd med lavere strafferamme enn seks år kunne medføre tap av statsborgerskap.

Departementet foreslår at det fremgår av lovteksten at forbund om avsløring av statshemmeligheter ikke kan føre til tap av statsborgerskap. De øvrige straffebudene det vises til i § 127, har strafferamme fra inntil seks år og oppover. Forbund om å begå slike lovbrudd omfattes altså av forslaget til ny § 26 a.

Deltakelse mv. i voldelig sammenslutning med politiske mål (§ 129) har strafferamme på inntil seks år.

Departementets syn er at deltakelse i en slik sammenslutning som utgangspunkt vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

1.4.4.2.3 Straffeloven kapittel 18

Straffeloven kapittel 18 gjelder terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Alle straffebudene har strafferamme på inntil seks år eller mer, unntatt § 146 om rekruttering til militær virksomhet.

Følgende straffebud har strafferamme på fra inntil 10 år til inntil 30 år: Terrorhandlinger (§ 131), grove terrorhandlinger (§ 132), terrorforbund (§ 133), terrortrusler (§ 134), terrorfinansiering (§ 135), terrorbombing (§ 138), kapring av luftfartøy og skip mv. (§ 139), utslipp av farlig stoff fra skip mv. (§ 141), ulovlig befatning med farlig materiale mv. (§ 142), gisseltaking i terrorøyemed (§ 143) og angrep på en internasjonalt beskyttet person (§ 144). Departementet mener at disse handlingene som regel vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

Følgende straffebud har strafferamme på inntil seks år: Oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger (§ 136), deltakelse mv. i en terrororganisasjon (§ 136 a), medvirkning til unndragning fra straff for terrorhandlinger (§ 137), forstyrrelse av den sikre drift av luftfartøy og skip mv. (§ 140) og deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt i utlandet (§ 145).

I senere år har trusselbildet endret seg, og dermed også behovet for kriminalisering av terror og terrorrelaterte handlinger. I Prop. 131 L (2012–2013) er behovet omtalt.

Straffebudet om oppfordring, rekruttering og opplæring (§ 136) ble utvidet ved at også mottakelse av terrortrening ble foreslått kriminalisert i Prop. 131 L (2012–2013) Endringer i straffeloven 1902 og straffeloven 2005 mv. (forberedelse av terror m.m.). I sistnevnte proposisjon uttales det i punkt 5.7 at norske borgeres opphold hos militante islamistgrupper i utlandet kan bidra til å øke terrortrusselen mot Norge, blant annet ved å synliggjøre Norge for islamister som ønsker å gjennomføre aksjoner i Europa. I proposisjonen uttales det at både allmennpreventive og individualpreventive hensyn talte for kriminalisering.

Departementet fastholder at både det å oppfordre til, rekruttere, gi opplæring og lære seg metoder for å utføre terror som utgangspunkt vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

I Prop. 131 L (2012–2013) uttales det i punkt 7.6 at terrororganisasjoner vurderes som en stor trussel mot samfunnssikkerheten og demokratiske verdier. Å motarbeide eksistensen av terrororganisasjoner vurderes som et viktig tiltak for å forhindre terrorhandlinger. Dette var bakgrunnen for å kriminalisere deltakelse mv. i en terrororganisasjon.

Departementet mener på bakgrunn av dette at deltakelse mv. i en terrororganisasjon som utgangspunkt vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

Når det gjelder medvirkning til unndragning fra straff for terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, uttales det i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.2.5.4 «at det er tale om bistand til å unnslippe straff for spesielt alvorlige straffbare handlinger.» I punkt 8.7.2.5.2 i nevnte proposisjon uttales det at enhver handling som forstyrrer den sikre drift av skip etc. på en måte som skaper en slik fare, vil være av svært alvorlig karakter. Departementets vurdering er at også disse handlingene som regel vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

Forslagene i Prop. 44 L (2015–2016) var også begrunnet i trusselbildet i Norge og Europa. Gjennom vedtakelsen av straffeloven § 145 er rettstridig deltakelse i militær virksomhet i en væpnet konflikt i utlandet nå kriminalisert. Begrunnelsen for å kriminalisere handlinger knyttet til deltakelse i væpnet konflikt, er i stor grad de samme som gjør seg gjeldende for innføring av hjemmel for tap av statsborgerskap. Handlingen viser tydelig at den som utfører den, ikke er lojal mot norske interesser. Departementet mener at rettsstridig deltakelse i væpnet konflikt i utlandet, jf. § 145, som utgangspunkt vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

1.4.4.2.4 Oppsummering

Departementet fastholder i proposisjonen at straff etter en bestemmelse i straffeloven kapitlene 16, 17 eller 18 med en strafferamme på inntil seks år eller mer skal kunne føre til tap av norsk statsborgerskap, med unntak av straff etter § 127, jf. § 123. Departementet foreslår at det tas inn et kvalifikasjonskriterium i forslag til ny § 26 a. Det vil fremgå av lovteksten at det må ha vært utvist «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser».

1.4.4.3 «Kan»-skjønnet

Departementets forslag innebærer at domstolsbehandlingen vedrørende tap av statsborgerskap skjer i anledning straffesaken mot den enkelte. Det overlates til domstolenes skjønnsutøvelse hvorvidt tap av statsborgerskap skal idømmes i det enkelte tilfellet. Departementet vurderer at dersom vilkårene er oppfylt, bør det i utgangspunktet nedlegges påstand om og idømmes tap av statsborgerskap. Etter departementets syn må imidlertid domstolen blant annet vurdere om tap av statsborgerskap vil ha preventiv effekt og være i tråd med den allmenne rettsfølelse. Ved utøvelsen av kan-skjønnet kan domstolen også legge vekt på hensynet til grunnleggende nasjonale interesser. Dersom personen anses å utgjøre en fremtidig risiko, vil dette være et moment som taler ytterligere for at tap av statsborgerskap idømmes. Riksadvokaten påpeker at dersom domstolene velger å idømme tap av statsborgerskap, kan dette gi kortere fengselsstraff uten at den domfelte nødvendigvis kan tvinges til å forlate Norge. Departementet presiserer at tap av statsborgerskap innebærer tap av flere ulike rettigheter, og at uforbeholden rett til opphold i riket bare er en av disse. Domstolen kan vurdere ulike straffereaksjoner og eventuelt foreta en forening, for eksempel med fengsel eller forvaring.

1.4.4.4 Utforming av bestemmelsen

Enkelte høringsinstanser mener at hjemmelen bør plasseres i straffeloven og ikke i statsborgerloven, fordi det dreier seg om en straffebestemmelse. Departementet vurderer det slik at hjemmelen bør plasseres i statsborgerloven kapittel 5 fordi bestemmelsene om tap av statsborgerskap bør være samlet.

Kripos spør om de straffbare handlingene må være begått etter at personen har blitt norsk statsborger, for at hjemmelen kommer til anvendelse. Departementet vurderer at anvendelsen ikke skal begrenses til straffbare handlinger som begås etter erverv av norsk statsborgerskap.

Advokatforeningen er ikke enig i at retten skal kunne idømme tap av statsborgerskap uten at det er lagt ned påstand om dette. De peker på at forsvareren trenger tid til å forberede seg. Departementet viser til at det er fastsatt i straffeprosessloven § 38 tredje ledd at: «Siktede skal få en passende utsettelse når retten finner det ønskelig for forsvaret.» Departementets oppfatning er at domstolen er godt egnet til å vurdere hvor lang forberedelsestid som trengs i den konkrete saken.

Kripos påpeker nødvendigheten av at hjemmelen kan anvendes på handlinger underlagt norsk jurisdiksjon, jf. straffeloven § 5. Straffeloven § 5 regulerer straffelovgivningens anvendelse på handlinger i utlandet. Departementet har ikke foreslått endringer i bestemmelsen.

PST foreslår en endring i ordlyden, at «overtrådt» byttes ut med «domfelt» eller «straffet». Departementet er enig i at dette vil være en hensiktsmessig presisering. Tap av statsborgerskap etter bestemmelsen forutsetter at personen straffes etter en av de relevante bestemmelsene.

Departementet opprettholder forslaget med visse endringer. Det foreslås at «overtrådt» byttes ut med «straffes», slik at det fremgår at tap av statsborgerskap forutsetter straff for overtredelse av de aktuelle straffebestemmelsene. Det foreslås at det fremgår av lovteksten at forbund om avsløring av statshemmeligheter ikke kan føre til tap av statsborgerskap. Departementets forslag til bestemmelse fremgår av utkastet til § 26 a.

Tap av statsborgerskap etter § 26 a skal anses som straff, i form av rettighetstap. Straffeloven § 29 fastsetter hvilke reaksjoner som omfattes av straffelovens formelle straffebegrep. I lovutkastet er det tatt inn en henvisning til statsborgerloven § 26 a i straffeloven § 29 første ledd bokstav f.

1.5 Tap av norsk statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser

1.5.1 Innledning

I NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap ble det konkludert med at tap av statsborgerskap burde knyttes til brudd på straffebestemmelser og må idømmes av domstolen. I høringsrunden uttalte enkelte høringsinstanser at tap av statsborgerskap kunne vedtas administrativt av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, uten at personen er idømt straff.

1.5.2 Departementets høringsnotat

1.5.2.1 Forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en hjemmel for at tap av statsborgerskap kan ilegges administrativt av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Departementet uttalte at en person, gjennom handlinger, kan utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser selv om vedkommende ikke er dømt for noen forbrytelse. Det er derfor behov for en hjemmel som ikke krever at personen er dømt for overtredelse av en av de fastsatte bestemmelsene i straffeloven.

Departementet la til grunn at Europarådskonvensjonen om statsborgerskap gir adgang til å ta statsborgerskapet fra personer som ikke er funnet skyldige i overtredelse av straffeloven. De må imidlertid ha utvist fremferd som «sterkt til skade for statspartens vitale interesser». Det kreves en type aktivitet eller handling. Se nærmere beskrivelse i proposisjonen.

Departementet foreslo at beviskravet for at en slik handling er utført, skulle være kvalifisert sannsynlighetsovervekt. Begrunnelsen for et skjerpet beviskrav er at tap av statsborgerskap anses som et inngripende tiltak.

Videre foreslo departementet at tap av norsk statsborgerskap etter bestemmelsen også måtte være nødvendig ut fra en vurdering av hensynet til grunnleggende nasjonale interesser. Departementet viste til at det ved vurderingen av om en person utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, etter gjeldende rett gjøres en fremtidsrettet risikovurdering.

En administrativ adgang til tap av statsborgerskap forutsetter at tapet i disse tilfellene ikke anses som straff.

Departementet viste til at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser ikke hadde straff som formål. Tap av statsborgerskap i denne sammenheng var ikke ment som en reaksjon på handlinger som har blitt begått, men skulle ilegges etter en fremtidsrettet vurdering av om en person er en trussel mot Norge. Det fremgår av mandatet som lå til grunn for NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap, at et viktig formål med en tapshjemmel er å forebygge terror og radikalisering.

Det ble vist til rettspraksis fra EMD som går i retning av at tap av statsborgerskap etter den foreslåtte hjemmelen verken vil anses som straff i henhold til EMK artikkel 6 eller EMK artikkel 7.

Departementet vurderte at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser ikke ville anses å utgjøre straff etter EMK. Departementet mente at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser heller ikke er å anse som straff i Grunnlovens forstand. Sentralt i denne vurderingen var at reaksjonen etter forslaget i høringsbrevet er klassifisert som en administrativ reaksjon. At formålet med tapshjemmelen ikke er å straffe retroaktivt, men er ment å være et sikkerhetstiltak for å trygge nasjonens sikkerhet, var også et viktig moment i vurderingen.

Departementet ba om særskilt tilbakemelding fra høringsinstansene på hvorvidt det burde innføres hjemmel for tap av norsk statsborgerskap uten at personen har overtrådt bestemte straffebud, jf. lovforslaget § 26 b.

1.5.3 Departementets vurderinger

1.5.3.1 Behovet for hjemmelen

Høringsinstansene har ulike syn på behovet for den foreslåtte hjemmelen. Det er ulike oppfatninger av hvilken preventiv effekt den foreslåtte bestemmelsen vil få. De høringsinstansene som er imot en hjemmel for tap av statsborgerskap på bakgrunn av straffbare handlinger, er også imot en hjemmel for tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

Høringsinstanser som Amnesty International, Advokatforeningen, Jussbuss og LDO har særlig innsigelser mot forslaget om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Jussbuss og LDO mener at rettssikkerhetshensyn tilsier at domstolene avgjør om norsk statsborgerskap skal fratas en norsk statsborger. Amnesty International mener at tap må anses som straff, og viser til NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap.

Andre høringsinstanser mener det er behov for bestemmelsen om tap av statsborgerskap både ved straffbare forhold og av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det nasjonale statsadvokatembetet uttaler at en hjemmel om tap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser kan være helt avgjørende. PST uttaler også at det er behov for tiltak overfor personer som anses å utgjøre en alvorlig trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.

Departementets oppfatning er at det er et behov for å kunne frata personer norsk statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Personer kan utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser uten å være straffedømt. Departementet legger til grunn at en slik hjemmel kan vise seg å være helt avgjørende i enkelte situasjoner. Etter bestemmelsen er det et vilkår at personen har utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser. Det er ikke et krav om utvist skyld, og det er et lavere beviskrav enn i strafferetten. Personene som omfattes av bestemmelsen, vurderes likevel å ha kapasitet til å utføre stor skade i det norske samfunnet. Tap av statsborgerskap vil blant annet forhindre bruk av norsk pass og gjøre det mulig å utvise vedkommende.

Departementets vurdering er at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser kan vedtas administrativt, fordi det ikke er ansett som straff. Hensynet til legitimitet bak avgjørelsen kan tale for at tiltaket likevel gjennomføres av domstolene. Hensynet til effektivitet og et helhetlig utlendingsrettslig perspektiv tilsier imidlertid administrativ behandling av disse sakene. For å kunne avverge et terroranslag eller liknende anser departementet det som sentralt at tap av statsborgerskap og eventuelle utlendingsrettslige tiltak kan iverksettes raskt. Etterforskning og domstolsbehandling av straffbare forhold kan være tidkrevende. Ved domstolsbehandling vil ikke formålet om å avverge terror eller liknende kunne ivaretas i tilstrekkelig grad. Departementet vurderer det som avgjørende at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser behandles administrativt.

1.5.3.2 Hvilke handlinger som bør omfattes

Flere høringsinstanser har innsigelser mot innholdet og utformingen av forslaget. Advokatforeningen mener at forslaget undergraver utvisningsvernet for norske borgere, og at norske statsborgere blir stilt på lik linje med utlendinger når de kan utvises uten at det foreligger straffedom.

Departementet vil påpeke at det skal mer til for å frata norsk statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser enn for å utvise utlendinger av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Departementets forslag til ny § 26 b forutsetter at den norske statsborgeren har utvist en fremferd som er sterkt til skade for Norges vitale interesser. Et slikt vilkår gjenfinnes ikke i utlendingsloven § 126 om utvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det vises til rundskrivene GI-02/2016 og GI-03/2016 om behandling av sikkerhetssaker etter utlendingsloven.

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter mener at det må tydeliggjøres hva som menes med «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser» og «grunnleggende nasjonale interesser».

Som det pekes på i NOU 2015:4 og departementets høringsnotat er det utfordrende å skulle presisere hva som omfattes av formuleringen i Europarådskonvensjonen om statsborgerskap. Ordlyden er hentet fra konvensjonen om begrensning av statsløshet. Se nærmere omtale i proposisjonen.

Departementets vurdering er at det skal kreves kvalifisert sannsynlighetsovervekt for at personen har utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser.

Det er arten og karakteren til fremferden («conduct») som er avgjørende for om statsborgerskapet skal kunne gå tapt. Departementet mener at det kan ses hen til gjerningsbeskrivelsene i straffebestemmelsene som kan føre til tap av statsborgerskap i henhold til forslaget til ny § 26 a, når det skal vurderes om en handling er «sterkt til skade for vitale interesser». Det skal ikke konstateres at et straffebud er overtrådt. Det må videre tas høyde for at fremferden kan falle inn under en gjerningsbeskrivelse uten at den dermed er sterkt til skade for Norges vitale interesser. Det må alltid vurderes konkret om fremferden er sterkt til skade for Norges vitale interesser. Også handlinger som ikke omfattes av noen av gjerningsbeskrivelsene i straffeloven, kan føre til tap av statsborgerskap etter den foreslåtte bestemmelsen, så fremt den er sterkt til skade for Norges vitale interesser. Kriminalitet som ikke berører Norges vitale interesser, kan ikke føre til tap av statsborgerskap, uansett hvor alvorlig den måtte være. Domstolene kan fullt ut overprøve departementets vurdering av om den konkrete handlingen var «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser».

I tillegg til vilkåret om fremferd sterkt til skade for vitale interesser er det et vilkår at hensyn til grunnleggende nasjonale interesser taler for tap av statsborgerskap. Hva som ligger i begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» må tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det internasjonale trusselbildet. Begrepet har en dynamisk karakter. Når det gjelder domstolsprøving av vedtak om utvisning etter utlendingsloven § 126 andre ledd (grunnleggende nasjonale interesser), viser praksis at domstolene fullt ut kan overprøve det faktiske saksforholdet, men at retten etter omstendighetene bør utvise en viss tilbakeholdenhet ved overprøving av forvaltningens bevisvurderinger som fremstår som forsvarlige (Rt 2007 side 1573 avsnitt 49).

Departementets oppfatning er at dette også må gjelde saker om tap av statsborgerskap etter § 26 b. Det skal foretas en helhetsvurdering av det samlede bevismateriale, ikke en bedømmelse av holdbarheten av den enkelte opplysning. Domstolene kan fullt ut overprøve departementets vurdering av om personen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.

1.5.3.3 «Kan»-skjønnet

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter uttalte at det må presiseres hva som ligger i «kan-skjønnet» i den foreslåtte bestemmelsen.

Det er en forutsetning for tap av statsborgerskap at alle vilkårene i bestemmelsen er oppfylt, herunder at tap anses forholdsmessig. I så fall er utgangspunktet at departementet benytter adgangen til å vedta tap av norsk statsborgerskap. Etter den foreslåtte bestemmelsen kan imidlertid departementet beslutte at tap av statsborgerskap ikke skal vedtas selv om vilkårene er oppfylt. I denne vurderingen har departementet fritt skjønn.

Et viktig moment i vurderingen er om formålet med bestemmelsen oppnås i det konkrete tilfellet.

Det må vurderes om handlingene og trusselen gjør det nødvendig å anvende en så sterk reaksjon som tap av statsborgerskap kan være.

Momenter som er relevante i forholdsmessighetsvurderingen, som omtales i proposisjonens punkt 6, kan også være relevante ved utøvelsen av kan-skjønnet.

Det kan ikke tas hensyn til at handlingen er straffverdig eller at det er ønskelig å gjengjelde handlingen ved å frata personen rettigheter.

Dersom tap av statsborgerskap tidligere har vært vurdert i en straffesak, bør det ses hen til de vurderingene som ble gjort der. Departementet er likevel ikke bundet av de vurderingene domstolen har gjort.

1.5.3.4 Om reaksjonen er straff

Høringsinstansene har ulike synspunkter når det gjelder vurderingen av om reaksjonen er straff eller ikke. Departementet holder fast ved konklusjonen om at tap av statsborgerskap etter forslaget til ny § 26 b ikke er straff verken i EMKs eller Grunnlovens forstand.

Straffebegrepet i EMK artikkel 6 (rettferdig rettergang) er vesentlig videre enn straffebegrepet etter intern norsk rett.

Departementet kjenner ikke til EMD-praksis som vurderer om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser er å regne som straff i EMKs forstand. EMD-dommer om avslag på statsborgerskap, utvisning og nektelse av opphold gir imidlertid veiledning til hvordan EMD ville vurdere spørsmålet. Se nærmere vurderinger i proposisjonen.

Bestemmelsen om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser er ment som et tiltak for å trygge nasjonens sikkerhet. Formålet med hjemmelen er altså ikke å straffe handlinger som har blitt begått, men er å regne som tiltak for å ivareta nasjonens grunnleggende interesser. Dette indikerer at tap av statsborgerskap etter forslaget i dette høringsbrevet ikke er straff i EMKs forstand.

Høyesterett har uttalt at dersom det forutsettes en skyldkonstatering, trekker dette i retning av at sanksjonen er straff (Rt. 2012 s. 1051). Departementet påpeker at det ikke forutsettes noen skyldkonstatering for et straffbart forhold etter forslaget til ny § 26 b, slik det gjøres etter forslaget til ny § 26 a. Departementets vurdering er at hjemmelen verken har karakter av å være straff eller formål om straff.

I en sak for Høyesterett (Rt. 2015 s. 921) går det frem at et tiltak kan være straff selv om det ikke gjelder et strafferettslig beviskrav for at en viss handling er begått.

Når formålet er å sikre tredjepersoner fra fare, taler det mot at normen har straffekarakter. Formålet med bestemmelsen som foreslås her, er å sikre Norge mot potensielt farlige personer og å sikre at det norske statsborgerskapet ikke kan brukes som et verktøy for å skade Norges interesser. Tiltaket er ikke rettet mot den enkelte person, og meningen er ikke å straffe vedkommende. Tiltaket iverksettes av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

Departementets vurdering er etter dette at normen ikke har strafferettslig preg.

Når det gjelder innholdet og alvoret av reaksjonen, mener departementet at det å bli fratatt norsk statsborgerskap er alvorlig.

Generelt vil negative vedtak etter utlendingsloven eller statsborgerloven, for eksempel tap av statsborgerskap på andre lovbestemte grunnlag, utvisning, nektelse av oppholdstillatelse, nektelse av asyl mv., regelmessig virke sterkt inngripende for den enkelte. Alvorlighetsgraden ved slike reaksjoner har likevel ikke medført at reaksjonene anses å utgjøre straff etter EMK artikkel 6.

Departementet bemerker at tap av statsborgerskap allerede er et etablert administrativt tiltak. Departementet understreker at det i den konkrete sak vil være tale om personer med et dobbelt statsborgerskap, med presumptiv tilknytning til et annet land enn Norge, idet Norge er traktatrettslig forpliktet til ikke å gjøre noen statsløse. Det vil videre være tale om personer som gjennom sine handlinger har lagt for dagen et motsetningsforhold til norske interesser, slik at det ikke uten videre kan legges til grunn at det i den konkrete sak vil oppleves inngripende for den enkelte å miste statsborgerskapet til landet. Forholdet til vedkommendes eventuelle familie i riket vil ivaretas gjennom EMK artikkel 8 og forholdsmessighetsvurderingen som skal gjøres ved avgjørelse av om tap av statsborgerskap skal vedtas.

Samlet sett vurderer departementet det slik at heller ikke reaksjonens potensielle alvor vil bringe tap av statsborgerskap på nevnte grunnlag innenfor strafferettens sfære.

EMD har understreket at de alternative Engel-kriteriene ikke utelukker en kumulativ tilnærming der separate analyser av det enkelte kriterium ikke gjør det mulig å nå en entydig konklusjon om det foreligger straff. Departementet mener at heller ikke en slik samlet vurdering medfører at et vedtak om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser utgjør straff i EMKs forstand.

Grunnloven har et snevrere straffebegrep enn EMK. På bakgrunn av dette vurderer departementet at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser heller ikke er straff i henhold til Grunnloven § 96.

Som følge av denne konklusjonen kan tap av statsborgerskap vedtas administrativt i disse tilfellene. Videre kan en person som blir fratatt statsborgerskapet etter § 26 b, straffes senere, på bakgrunn av de samme handlingene som førte til tap av statsborgerskap, uten at dette utgjør dobbeltstraff. Tap av statsborgerskap kan også vedtas administrativt etter § 26 b når det tidligere har vært gjennomført straffesak, men personen ikke ble idømt tap av statsborgerskap. Departementet opprettholder forslaget om at tap av statsborgerskap kan vedtas administrativt av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det vises til § 26 b i lovutkastet.

1.5.3.5 Utforming av bestemmelsen

Kripos spør om det kan legges vekt på fremferd forut for erverv av norsk statsborgerskap. Departementet vurderer at anvendelsen av tapshjemmelen ikke skal begrenses til fremferd som utvises etter erverv av norsk statsborgerskap.

Departementet fastholder forslaget til hjemmel for tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Departementets forslag til bestemmelse fremgår av utkastet til § 26 b.

1.6 Statsløshet, diskriminering, barn og forholdsmessighet

Norge er bundet til å forhindre statsløshet og diskriminering og til å verne om barns rettigheter og retten til respekt for privatliv og familieliv.

1.6.1 NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap

1.6.1.1 Forslag

I NOU 2015:4 ble det anbefalt innføring av en hjemmel for å idømme tap av norsk statsborgerskap for brudd på visse bestemmelser i straffeloven. I henhold til Europarådskonvensjonen om statsborgerskap artikkel 7 nr. 3 ble det satt som vilkår at personen minst hadde ett annet statsborgerskap på tidspunktet for tap av norsk statsborgerskap.

1.6.2 Departementets høringsnotat

1.6.2.1 Forslag

I høringsnotatet understreket departementet at det skulle være en forutsetning for tap av statsborgerskap at personen har et annet statsborgerskap enn det norske.

Departementet foreslo at norsk statsborgerskap ikke kan tapes på grunnlag av handlinger som ble begått før vedkommende fylte 18 år. Departementet foreslo å ta inn i lovteksten at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i saker som berører barn.

Etter departementets forslag skulle ikke statsborgerskap kunne tapes dersom det i betraktning av forholdets alvor og statsborgerens tilknytning til riket ville være et uforholdsmessig tiltak overfor statsborgeren selv eller personens nærmeste familiemedlemmer.

Departementet foreslo at kravet til forholdsmessighet burde fremgå av statsborgerloven. Det ble foreslått tatt inn i bestemmelsen at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.

1.6.3 Departementets vurderinger

1.6.3.1 Statsløshet, diskriminering og barn

I henhold til Europarådskonvensjonen om statsborgerskap artikkel 7 nr. 3 kan slike tapshjemler som foreslås i proposisjonen, ikke lede til statsløshet. Europarådskonvensjonen skiller mellom tap av statsborgerskap der statsborgerskapet er ervervet på uriktig grunnlag, og tap av statsborgerskap av andre grunner. Statsborgerskap som er ervervet på uriktig grunnlag, kan tilbakekalles selv om personen blir statsløs.

Etter departementets syn er forslaget i tråd med diskrimineringsforbudene i Grunnloven § 98 og de internasjonale konvensjonene, herunder EMK artikkel 14. Bakgrunnen for at statsborgerskap bare kan fratas personer med flere statsborgerskap, er å forhindre statsløshet. Dette er et legitimt formål.

Når det gjelder muligheten for omgåelse av regelverket ved å si fra seg annet statsborgerskap, vil departementet vurdere hvordan denne muligheten kan begrenses. En mulighet som nevnes, er at norske myndigheter kontakter myndighetene i andre statsborgerland.

Departementet fastholder forslaget om at § 26 a og § 26 b kun gjelder personer som har annet statsborgerskap i tillegg til det norske, og at barn ikke kan tape norsk statsborgerskap etter bestemmelsene. Det vises til utkastet til §§ 26 a og 26 b første og tredje ledd.

1.6.3.2 Forholdsmessighet

For at tap av statsborgerskap skal være forenelig med Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, må reaksjonen være forholdsmessig. Det vises til avgjørelsen til Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i saken K2 v. the United Kingdom. Se omtale i proposisjonens pkt. 6.4.2.

Etter departementets syn skal det vurderes om konsekvensene som tap av statsborgerskap har for den enkelte, veies opp av det forholdet som ligger til grunn for tilbakekallet. I hver enkelt sak må det foretas en avveining av alle relevante hensyn med utgangspunkt i forholdets alvor og personens tilknytning til riket. Departementet fastholder at temaet for forholdsmessighetsvurderingen bør fremgå av statsborgerloven.

I saker etter foreslått § 26 b vil forholdets alvor være knyttet til den utviste fremferden. I saker etter foreslått § 26 a vil både strafferammen, den utmålte straffen og om det foreligger gjentatte overtredelser, være sentrale momenter ved vurderingen av forholdets alvor.

Kripos etterspør betraktninger om hvorvidt det at domfelte representerer en fremtidig skaderisiko, kan være et moment i forholdsmessighetsvurderingen i saker etter foreslått § 26 a. Departementets vurdering er at gjentakelsesfare skal ha betydning for forholdets alvor også når tap av statsborgerskap idømmes som en straffereaksjon.

Politiets utlendingsenhet (PU) har uttalt at det som hovedregel bør anses forholdsmessig å frata norsk statsborgerskap der hensyn til grunnleggende nasjonale interesser taler for det. Etter departementets oppfatning må det gjøres en konkret vurdering av forholdsmessigheten i hver enkelt sak. Betydningen av forholdets alvor medfører imidlertid at det skal mye til for at tilknytningen til riket kan gjøre tap av statsborgerskap uforholdsmessig. Nærmere om tilknytning til riket, se proposisjonens pkt. 6.4.2.

Departementet bemerker at norske borgere ikke nødvendigvis er født i Norge, og at det allerede er en hjemmel for tap av statsborgerskap på grunn av manglende tilknytning til Norge. Nærmere omtale av hjemmel finnes i proposisjonens pkt. 6.4.2

Dersom personen det gjelder, har så liten tilknytning til Norge at vedkommende står eller har stått i fare for å miste sitt norske statsborgerskap etter statsborgerloven § 24 om tap av statsborgerskap ved fravær fra riket, vil det som utgangspunkt være forholdsmessig å frata statsborgerskapet.

Forholdsmessighetsvurderingen må skje innenfor rammene av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Vurderingen er et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene.

Det vises til lovforslagets § 26 a tredje ledd og § 26 b tredje ledd.

1.7 Saksbehandling og rettshjelp

1.7.1 Departementets høringsnotat

For tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser foreslo departementet en prosedyre lik som for sikkerhetssaker som avgjøres av departementet i førsteinstans etter utlendingsloven. Saker om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser vil være saker som kan inneholde graderte opplysninger, og som samtidig berører retten til privatliv og familieliv etter EMK artikkel 8. Retten til et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13 gjør, på samme måte som i utlendingssakene, det nødvendig med egne prosessuelle regler som sikrer tilstrekkelig kontradiksjon for den enkelte, uten at graderte opplysninger offentliggjøres. Forslaget var basert på forslagene i Prop. 141 L om endringer i utlendingsloven mv. (behandling av sikkerhetssaker), som er innført i utlendingsloven kapittel 14. Departementet foreslo et nytt tredje punktum i statsborgerloven § 27 annet ledd, der det skulle fremgå at departementet skal fatte vedtak i saker om tap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det ble foreslått en endring i tredje ledd slik at det skulle fremgå at vedtaket ikke kan påklages, men at det kan kreves overprøvd av domstolen uten kostnader. Departementet foreslo at det skulle fastsettes nærmere hvordan UDI kan bistå departementet i forberedelsen av slike saker.

1.7.1.1 Fri rettshjelp

Departementet foreslo at det skulle gis rett til fritt rettsråd uten behovsprøving under behandlingen i departementet, på samme måte som for tilbakekall av tillatelser etter utlendingsloven. Det ble vist til lovutkastet og forslag til endring i rettshjelploven § 11 første ledd nr. 1.

Departementet foreslo at stykkprisforskriften § 5 annet ledd skulle endres for å omfatte saker om tap av statsborgerskap. Det ble foreslått tilføyelse av en bokstav d i § 5 annet ledd med fastsettelse av hvilken stykkprisbetaling som skulle gis for bistand i saker om tap av statsborgerskap. Det ble foreslått tilsvarende stykkprisbetaling som i saker om utvisning og tilbakekall etter utlendingsloven. Det vil si at ved bistand som ikke overstiger to timer, betales det med en og en halv ganger den offentlige salærsats, og at ved bistand over to timer betales det med tre ganger den offentlige salærsats.

Departementets vedtak skulle kunne bringes inn for domstolen for overprøving. Departementet foreslo en endring i rettsgebyrloven § 10 første ledd for å få frem at det er fritak for rettsgebyr i saker om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det ble foreslått en endring i rettshjelploven § 16 første ledd nr. 4 for å få frem at det gis rett til fri sakførsel. Det ble vist til lovutkastet og forslag til endring i statsborgerloven § 27 sjuende ledd, der retten til fritt rettsråd, fri sakførsel og fritak for rettsgebyr fremgikk.

1.7.1.2 Frist for å bringe avgjørelse inn for domstolen

I prosessen for sikkerhetssaker etter utlendingsloven er fristen for å bringe utlendingsforvaltningens vedtak inn for domstolen satt til en måned fra underretning om vedtaket. Departementet foreslo tilsvarende frist etter statsborgerloven. Begrunnelsen for å innføre en frist er å sikre rask saksbehandling av saker som berører grunnleggende nasjonale interesser. Departementet mente at tidsrammen balanserer statens interesse i å få avklart vedtakets gyldighet og sikre iverksetting, og personens interesse i å få tid til å overveie om og hvordan vedkommende skal angripe vedtaket. Det ble vist til lovforslagets § 31 b.

1.7.1.3 Prioritering av sakene

Departementet foreslo at sakene skulle prioriteres i domstolen, på samme måte som utlendingssaker som berører grunnleggende nasjonale interesser. Det ble vist til lovforslagets § 31 g første ledd.

1.7.1.4 Særskilt sikkerhetsklarert advokat

Forskrift om personellsikkerhet kapittel 7 regulerer både hvilket personell som kan brukes i domstolen, og autorisering av prosessfullmektiger.

En forutsetning for at det skal være mulig å fremlegge gradert materiale under domstolsbehandlingen, er at de graderte opplysningene ikke gjøres kjent for den saken gjelder. Opplysningene skal bare gjøres kjent for retten og den særskilt sikkerhetsklarerte advokaten. Dette skaper utfordringer knyttet til kravet til kontradiksjon og retten til et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13. Kongen kan samtykke til at det føres bevis om noe som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, jf. tvisteloven § 22-1 (2).

Departementet foreslo at det i saker hvor det inngår gradert materiale, skulle åpnes for at Kongen kunne sette som vilkår for samtykke til å fremlegge de graderte opplysningene for retten, at det oppnevnes en særskilt sikkerhetsklarert advokat for den saken gjelder. Det ble vist til lovforslagets § 31 c første ledd.

I proposisjonen gis en nærmere redegjørelse for øvrige forslag knyttet til den særskilte advokaten.

1.7.1.5 Øvrige saksbehandlingsregler

Departementet foreslo enkelte øvrige saksbehandlingsregler, jf. forslagets § 31 annet ledd og § 31 h tredje ledd.

1.7.1.6 Behandling av sak om utvisning i forbindelse med tap av statsborgerskap

Etter at det norske statsborgerskapet har gått tapt, er personen utlending. En utlending kan utvises for brudd på straffeloven og av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Det ble foreslått at avgjørelsen i tapssaken og utvisningssaken burde gjøres samtidig i de tilfellene departementet er vedtaksorgan.

1.7.2 Departementets vurderinger

Departementet registrerer at høringsinstansene som støtter innføringen av nye hjemler for tap av statsborgerskap, generelt også støtter innretningen for behandlingen av sakene.

Når det gjelder forslaget til ny § 26 b, er Advokatforeningens mening at personen saken gjelder, bør ha rett til flere timer med fritt rettsråd. Begrunnelsen er at det i en sak om tap av statsborgerskap er mye faktum som skal belyses, og mye dokumentasjon som må fremlegges. Som et utgangspunkt bemerker departementet at det er naturlig å sammenlikne disse sakene med saker som gjelder tilbakekall av oppholdstillatelser etter utlendingsloven.

Departementet ser at de hensyn som gjør seg gjeldende ved tilbakekall av oppholdstillatelser, ofte vil gjøre seg gjeldende i større grad ved tap av statsborgerskap som er ervervet på riktig grunnlag. En person med norsk statsborgerskap vil gjerne ha innrettet seg i enda større grad på et liv i Norge og vil ofte ha enda sterkere tilknytning til riket enn en person med oppholdstillatelse. Departementet har således forståelse for Advokatforeningens synspunkt om at det vil være ressurskrevende å avklare omfanget av tilknytning til Norge for en norsk borger. Dertil kommer at tap av statsborgerskap som er ervervet på riktig måte, er et svært inngripende vedtak, og det er viktig å sørge for god rettssikkerhet. Departementet har derfor merket seg Advokatforeningens uttalelse om at det ikke er mulig å gjøre forsvarlig arbeid med det antall timer med fritt rettsråd som departementet foreslo i høringen. På bakgrunn av dette foreslår departementet å øke antall timer til samme nivå som gjelder for klage over negativt vedtak om asyl. Dette innebærer at ved bistand som ikke overstiger to timer, betales det med en og en halv ganger den offentlige salærsats, og at ved bistand over to timer betales det med fem ganger den offentlige salærsats.

For øvrig viser departementet til at personen saken gjelder, kan bringe saken inn for domstolen uten kostnader. Under domstolsbehandlingen gis det fri sakførsel.

PST uttaler at søknader om statsborgerskap som kan avslås av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser etter statsborgerloven § 7 annet ledd, bør behandles likt som tapssakene etter foreslått § 26 b.

Departementet er enig i vurderingen til PST. Ifølge statsborgerloven § 7 annet ledd har ikke søkeren rett til norsk statsborgerskap dersom grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn taler mot. EMD har i flere tilfeller kommet til at avslag på statsborgerskap var et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Når slike saker kan være omfattet av EMK artikkel 8, og dermed EMK artikkel 13, tilsier det en egen prosedyre. Departementet foreslår at vedtak om å avslå søknad etter § 7 annet ledd treffes av departementet og behandles etter den nye prosedyren for behandling av sikkerhetssaker. Den saken gjelder, kan bringe vedtaket inn for domstolen uten kostnader. Det vises til utkastet til § 27.

For øvrig opprettholder departementet i proposisjonen forslagene i høringsnotatet slik de fremgår i punkt 7.2. Det vises til endringer i § 27 og innføring av §§ 31 a-31 h i statsborgerloven og endringer i rettshjelploven og rettsgebyrloven. Endringene fremgår av lovutkastet.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet står i proposisjonen fast ved at kostnadene ved saker etter de foreslåtte bestemmelsene kan dekkes innenfor de ordinære budsjettene. Dette gjelder også kostnader ved fri rettshjelp i saker etter § 7 annet ledd. Departementet vil fastsette nærmere retningslinjer for samarbeid og saksflyt i disse sakene i ikrafttredelsesrundskriv.

1.9 Ikrafttredelse og overgangsregler

Det vises i proposisjonen til omtalen av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven og EMK i henholdsvis punkt 3.4.4.3 og 3.4.5.2 i proposisjonen. Forslag til hjemmel for tap ved straffbare handlinger vil kun gjelde for straffbare handlinger som foretas etter ikrafttredelse og kunngjøring av forslaget her. Forslaget til hjemmel for tap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser vil kun gjelde når fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesserer er utvist etter ikrafttredelse og kunngjøring. Departementet foreslår at dette skal fremgå av lovvedtaket. Departementet foreslår at overgangsregler kan gis i forskrift dersom det anses nødvendig.

Domstoladministrasjonen bemerker i sin høringsuttalelse at forslaget medfører tilpasninger i saksbehandlingssystemet LOVISA. Ikrafttredelsen av endringene bør ikke være tidligere enn seks måneder fra vedtakelsen.