Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Det foreslås hjemmel for at departementet skal kunne gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven i saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser (sikkerhetssaker).

Videre foreslås det blant annet å gi hjemmel for forskriftsregulering om bestemt oppholdssted og meldeplikt i saker hvor utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.

Disse endringsforslagene har vært sendt på høring.

Departementet fremmer også forslag om å rette en mangel i bestemmelsen om oppholdstillatelse i forlovede-tilfeller, som oppsto etter behandlingen av Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II).

Videre fremmer departementet forslag om å rette en henvisningsfeil i utlendingsloven § 108 sjuende ledd om straff.

Proposisjonen inneholder også departementets tilbakemelding på Stortingets anmodningsvedtak nr. 937 (2015–2016) om kjønnsbasert forfølgelse som grunnlag for opphold.

Videre inneholder proposisjonen departementets tilbakemelding på Stortingets anmodningsvedtak nr. 851 og 859 (2015–2016) om endringer i utlendingsforskriften vedrørende underholdskravet.

Oversikt over høringsinstansene fremkommer i proposisjonens kapittel 2, og de enkelte høringsinstansenes syn går frem under de enkelte forslagene.

Gjeldende rett

Instruksjonsadgang

Det alminnelige utgangspunktet er at departementet har instruksjonsadgang innenfor sin gren av statsforvaltningen, og at dette gjelder både generelle instrukser og instrukser i enkeltsaker.

Den generelle lovbestemmelsen om instruksjonsadgangen er fastsatt i utlendingsloven § 76 annet ledd:

«Departementets alminnelige instruksjonsadgang gir ikke adgang til å instruere om avgjørelsen av enkeltsaker.»

En spesialbestemmelse for saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, er nedfelt i utlendingsloven § 128.

Departementet har tolket utlendingsloven § 128 første ledd annet punktum slik at bestemmelsen bare legger begrensninger på departementets adgang til å instruere i enkeltsaker. Dette lå til grunn for at departementet mente at man hadde kompetanse til å gi en slik instruks som ble fastsatt 14. januar 2015 (GI 01/2015), hvor hovedinnholdet lød:

1. «1. Departementet instruerer om at personer som er utvist fordi de utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, men som er vernet mot utsendelse etter utlendingsloven § 73, som hovedregel skal pålegges bestemt oppholdssted, eventuelt også meldeplikt.

2. 2. Når det gis pålegg om bestemt oppholdssted må plassering vurderes særskilt ut fra sakens art. Det skal som hovedregel pålegges oppholdssted utenfor de større byene og omegn.»

I lagmannsrettens avgjørelse 20. mars 2015 i saken som gjaldt pålegg om bestemt oppholdssted for Najmuddin Faraj Ahmad (Mulla Krekar), la lagmannsretten til grunn at utlendingsloven § 128 første ledd annet punktum ikke bare begrenser departementets adgang til å gi instruks om bruk av tvangsmidler i enkeltsaker, men at den også begrenser kompetansen til å gi generelle instrukser om dette.

Departementets instruks av 14. januar 2015 ble formelt opphevet ved instruks fra departementet av 24. juni 2016.

Hjemlene for å pålegge meldeplikt og bestemt oppholdssted

Mens utlendingsloven § 105 er den alminnelige bestemmelsen for når det kan pålegges meldeplikt eller bestemt oppholdssted, inneholder § 130 en spesialregel for saker hvor utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Mens § 105 inneholder en hjemmel for forskriftsregulering, er dette ikke tilfellet for § 130.

Høringsforslaget

I proposisjonens pkt. 4.1.2 og 4.2.2 gis en omtale av høringsinstansenes syn.

Hjemmel for å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler

Det fremgår av proposisjonen at departementet mener det bør være en mulighet for departementet til å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler i sikkerhetssaker etter utlendingsloven, og fastholder i proposisjonen forslaget i høringsnotatet. I dag er det et paradoks at loven har et forbud mot å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler i sikkerhetssaker, samtidig som det ikke er et forbud mot generelle instrukser i andre saker etter loven. Departementet mener at denne situasjonen aldri har vært tiltenkt fra departementets eller Stortingets side.

Utlendingsloven hadde ingen formulering om at departementet ikke hadde myndighet til å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler i sikkerhetssaker før utlendingsloven § 128 første ledd annet punktum trådte i kraft i januar 2014. Videre var det, i forbindelse med Stortingets behandling, ingen uttrykkelig drøfting av om det skulle innføres en slik begrensning i instruksjonsadgangen som lagmannsretten la til grunn.

Departementet mener at anførsler fra høringsinstansene ikke tar hensyn til at loven ikke fastsetter noen begrensning i adgangen til å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler i andre saker enn sikkerhetssaker. Etter lagmannsrettens avgjørelse fra 2015 er det således en inkonsekvens i rettstilstanden som departementet foreslår å rette gjennom lovendringsforslagene.

Departementet understreker for øvrig at hensynet til den enkeltes rettssikkerhet vil bli tilstrekkelig ivaretatt selv om departementet har myndighet til å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler. Myndigheten til å gi pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted i det enkelte tilfelle vil fortsatt ligge hos politiet. Bruk av tvangsmidler må være basert på en konkret og individuell vurdering og kan bare anvendes dersom tiltaket er forholdsmessig.

Hjemmel for forskriftsregulering om bestemt oppholdssted og meldeplikt

Departementet fastholder i proposisjonen forslaget i høringsnotatet om å gi hjemmel for å gi nærmere regler i forskrift om pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted etter utlendingsloven § 130.

For pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted etter utlendingsloven § 105 første ledd er det allerede hjemmel for forskriftsregulering. Departementet mener det er hensiktsmessig at det gis mulighet for forskriftsregulering også for pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted etter utlendingsloven § 130.

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget.

Departementet sendte forslag til endring i utlendingsforskriften § 18-12 på høring sammen med forslaget til endring av utlendingsloven § 128 og § 130. De foreslåtte endringene gjelder politiets bruk av hjemmelen i utlendingsloven § 105 første ledd bokstav d om å ilegge bestemt oppholdssted og eventuelt meldeplikt i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser. Forskriftsforslaget er gjengitt i proposisjonen.

Endring i utlendingsloven § 48 om oppholdstillatelse for å inngå ekteskap

Ved behandling av Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II) ble det innført et 24-årskrav ved familieetablering gjennom en ny § 41 a.

Departementet hadde også foreslått en korresponderende endring i bestemmelsen om forlovede-tillatelser (§ 48 første ledd). Forslaget lød:

«Oppholdstillatelse med inntil seks måneders varighet kan gis til en søker som skal inngå ekteskap etter innreisen med en referanseperson som nevnt i § 40 første ledd. Det er et vilkår at begge parter er over 18 år. Bestemmelsene i § 40 tredje, femte og sjuende ledd og §§ 41 a, 41b og 41 c gjelder tilsvarende. Kongen kan fastsette nærmere vilkår i forskrift.»

Henvisningene til §§ 41 b og 41 c gjaldt andre forslag til endringer som ikke ble vedtatt, og det ble derfor heller ikke flertall for de foreslåtte endringene i § 48 første ledd.

Departementet mener det bør vedtas en endring i § 48 første ledd om forlovede-tillatelser som tydeliggjør at det også for forloveder skal gjelde et 24-årskrav. Departementet gjentar derfor samme forslag til endring av § 48 første ledd som i Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II), men uten henvisning til §§ 41 b og 41 c. Det bemerkes i proposisjonen at mens selve 24-årskravet kun fremgikk av en henvisning til lovens § 41 a i lovproposisjonen, Innstramninger II, foreslås det nå at dette skal fremgå uttrykkelig av § 48.

Endring i utlendingsloven § 108 om straff

Ved lov 9. januar 2009 nr. 1 ble det lagt til et nytt første ledd i utlendingsloven § 108 om straff uten at henvisningen i bestemmelsens sjuende ledd til bestemmelsens første ledd bokstav a og annet ledd bokstav a ble korrigert. Riktig henvisning i bestemmelsens sjuende ledd vil være til annet ledd bokstav a og tredje ledd bokstav a, og departementet foreslår i proposisjonen å endre bestemmelsen i tråd med dette.

Anmodningsvedtak nr. 937 (2015–2016) om kjønnsbasert forfølgelse som grunnlag for opphold

Bakgrunn

Det vises i proposisjonen til at Stortinget i anmodningsvedtak nr. 937 (2015–2016) har besluttet følgende:

«Stortinget ber Regjeringen gjennomgå regelverk og praksis for å sikre retten til asyl ved kjønnsbasert forfølgelse.»

I Innst. 414 S (2015–2016) fra Stortingets kommunal- og forvaltningskomité er komiteen særlig opptatt av at departementet må sikre at seksuelle overgrep mot kvinner fra offentlige tjenestemenn vurderes som forfølgelse når overgrepet er del av en systematisk politisk forfølgelse eller undertrykkelse av minoritetsgrupper. Komiteen hevder at man i tidligere praksis ikke har tillagt slike overgrep tilstrekkelig vekt, fordi voldtekt av kvinner er utbredt i enkelte kulturer. Ifølge komiteen har dette tidligere vært belyst av NOAS.

Departementets gjennomgang

I de senere årene har det vært økt oppmerksomhet knyttet til kjønnsrelaterte anførsler i asylsøknader. Det gis i proposisjonen en omtale av ulike regelverk og retningslinjer om kjønnsbasert forfølgelse.

Det fremgår av proposisjonen at etter departementets vurdering gir dagens regelverk og retningslinjer et godt vern til kvinner som risikerer kjønnsbasert forfølgelse. UDIs redegjørelse for praksis støtter opp under dette og bekrefter at praksis er i samsvar med både nasjonalt regelverk og internasjonale forpliktelser. Kvinner som anfører risiko for seksuelle overgrep fra offentlige tjenestemenn, får en grundig og individuell vurdering, og de får flyktningstatus dersom vilkårene for det er oppfylt. På denne bakgrunn kan departementet ikke se at det er behov for verken regelverks- eller praksisendringer knyttet til den problemstillingen komiteen er opptatt av i sin innstilling.

Anmodningsvedtak nr. 851 og 859 (2015–2016) om endringer i underholdskravet

Bakgrunn

Under behandlingen av Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II) ba stortingsflertallet om enkelte endringer i gjeldende underholdskrav. For det første var det ønskelig å redusere underholdskravet til tidligere nivå, dvs. til 88 pst. av lønnstrinn 19. Dernest ønsket flertallet å endre fristen for å søke om familiegjenforening. Det siktes her til dagens ettårsfrist, som innebærer at det gis fritak fra underholdskravet dersom søknad om familiegjenforening fremmes innen ett år etter at referansepersonen fikk beskyttelse (asyl) i Norge.

I proposisjonen gjengis anmodningsvedtak nr. 851 (2015–2016) og nr. 859 (2015–2016) samt et utdrag fra Innst. 391 L (2015–2016) pkt. 4.2.

Gjeldende rett

Etter dagens regelverk stilles det som hovedregel krav om sikret underhold i saker om familieinnvandring, jf. utlendingsloven § 58 og utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-11. Det er gjort unntak for enkelte grupper.

Det følger av utlendingsforskriften § 10-8 fjerde ledd bokstav a at det gjøres unntak fra kravet til fremtidig inntekt når søkeren er ektefelle, samboer eller barn av en referanseperson som har oppholdstillatelse som flyktning. Dersom søkeren er referansepersonens ektefelle, er det et vilkår at ekteskapet ble inngått før referansepersonen reiste inn i Norge. Med mindre det skyldes forhold som ligger utenfor søkerens kontroll, må søknaden være fremmet innen ett år etter at referansepersonen fikk oppholdstillatelse, jf. utlendingsforskriften § 10-8 siste ledd. Ettårsfristen regnes fra vedtaket om beskyttelse ble truffet. Ettårsfristen avbrytes når søkeren møter opp på utenriksstasjonen og leverer alle dokumenter som skal følge søknaden.

Høringen

Forslag til endringer i utlendingsforskriften ble sendt på høring og gikk ut på å innføre en frist på tre måneder for å registrere søknad om familiegjenforening på nett, i kombinasjon med seks måneders betalingsfrist og ett års oppmøtefrist, for at flyktninger kan unntas fra kravet til sikret underhold.

Departementets vurdering

Etter en samlet vurdering tar departementet sikte på å innføre en frist på seks måneder for å søke familiegjenforening med flyktning for at det gjøres unntak fra underholdskravet. Seksmånedersfristen avbrytes når søknad om familiegjenforening registreres på nett og gebyret betales. Dagens ettårsfrist for å møte opp personlig og levere søknaden med vedlegg fysisk ved norsk utenriksstasjon videreføres. Fristene løper, som i dag, fra vedtakstidspunktet for referansepersonens flyktningstatus. Dette ivaretar hensynet til notoritet og forutberegnelighet ved fristberegningen. Dersom fristene oversittes, vil flyktningen måtte oppfylle underholdskravet, med mindre søkeren har vært forhindret fra å søke eller møte personlig på et tidligere tidspunkt pga. forhold som ligger utenfor søkerens kontroll.

Departementet vil samtidig tilbakeføre underholdskravet til det nivået som gjaldt frem til 9. mai 2016, dvs. 88 pst. av lønnstrinn 19.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at ingen av endringsforslagene vil medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Instruksjonsadgang om tvangsmidler

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener det er grunn til å understreke at det er noen prinsipielle utfordringer knyttet til forslaget om instruksjonsmyndighet av hensyn til maktfordelingen og menneskers rettssikkerhet. Disse medlemmer støtter likevel forslaget fra departementet, blant annet fordi loven ikke fastsetter noen begrensning i adgangen til å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler i andre saker enn sikkerhetssaker. Det gjelder særlig i saker der unndragelsesfare eller ID-tvil kan begrunne bruk av tvangsmidler.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at regjeringen etter gjeldende rett har instruksjonsmyndighet i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, jf. utlendingsloven § 128. Denne instruksjonsadgangen gjelder likevel ikke bruk av tvangsmidler. Disse medlemmer viser til Advokatforeningens høringsuttalelse, hvor det fremgår at saksområdet for når regjeringens forslag om utvidelse av instruksjonsmyndigheten vil inntreffe er begrenset, men at antall saker som vil falle inn under den foreslåtte endringen, kan øke i tiden som kommer. Disse medlemmer viser til at selv om adgangen kun skal være generelt utformet, vil en instruks i praksis kunne gjelde konkrete enkelttilfeller. Disse medlemmer mener at det bør ligge til politiet å begjære tvangsmidler, for så å prøves av domstolen. Disse medlemmer mener dette er en viktig rettssikkerhetsgaranti, og støtter derfor ikke forslag til instruksjonsadgang for bruk av tvangsmidler.

Oppholdssted og meldeplikt

Komiteen ser at det kan være behov for å komme med nærmere regulering av tvangsmidlene, bestemt oppholdssted og meldeplikt. Komiteen støtter derfor regjeringens forslag om å gi hjemmel for forskriftsregulering av bestemt oppholdssted og meldeplikt.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mener at et pålegg om bestemt oppholdssted og meldeplikt er et alvorlig inngrep overfor den det gjelder. Det er politiet som tar avgjørelsen, basert på en konkret faglig skjønnsutøvelse i den enkelte sak. Sentrale spørsmål må være om tvangsmidlet er nødvendig, og om inngrepet er forholdsmessig.

Flertallet mener at rettssikkerheten ivaretas gjennom regelen i utlendingsloven § 99 første ledd om at avgjørelser om bruk av tvangsmidler skal være basert på en konkret og individuell vurdering, og gjennom muligheten for etterfølgende rettslig prøving.

Oppholdstillatelse for å inngå ekteskap

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader under behandlingen av Prop. 90 L (2015–2016), der Sosialistisk Venstreparti gikk imot å øke aldersgrensen for familieetablering fordi det ikke kan anses som et godt virkemiddel for å hindre tvangsekteskap. Hensikten med en slik bestemmelse er god, og dette medlem viser i den sammenheng til IMDis og Likestillings- og diskrimineringsombudets høringsuttalelser til Prop. 90 L (2015–2016). At visum ved forlovelse – såkalt kjærestevisum – skal underlegges en slik aldersgrense, har enda mindre relevans. Dette medlem vil derfor gå imot denne endringen.

Anmodningsvedtak om endringer i underholdskravet

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er glad for at regjeringen nå innrømmer at deres opprinnelige forslag om tidsfrister for å søke om familiegjenforening uten å rammes av underholdskravet, var feil. Dette medlem er enig i at det rent teknisk ikke er urimelig å sette en frist på et halvt år for å søke for den som har fått flyktningstatus (referansepersonen), men vil påpeke at gebyrene som må betales for å kunne søke, har økt svært mye under denne regjeringen og er altfor høye. Dette vil være et reelt og diskriminerende hinder for svært mange som skal få seg jobb og bli integrert i Norge rett etter å ha sittet på asylmottak. Når tiden kortes ned, vil mulighetene til å skaffe penger til gebyret være få for flere. Dette medlem viser til egne forslag i Innst. 16 S (2017–2018) om å redusere gebyrene.

Dette medlem vil derfor gå imot å redusere tidsfristen til 6 måneder, da det på grunn av praktiske hinder som gebyr vil stenge ute mange fra å benytte seg av unntaksfristen, spesielt de som har færrest ressurser og andre utfordringer.

Dette medlem viser også til at det kan være et uoverstigelig problem for noen å komme seg til en utenriksstasjon for å søke, og viser i den forbindelse til Juss-buss’ stensilserie nr. 138, 2017. Der har de blant annet gått gjennom flere saker som viser at fortolkningene av bestemmelsen om at det skal tas hensyn til forhold «utenfor flyktningens kontroll», ikke omfatter farlig og ulovlig grensepassering med risiko for fengsling. Dette gjelder særlig de familiemedlemmene som må ut av Eritrea til Etiopia for å søke. Derfor må det gjøres en endring i reglene, der det presiseres klart at ut fra flyktningers særlig sårbare stilling må det gis unntak fra tidsfristen i saker der det er kjent at oppmøte på en norsk utenriksstasjon forutsetter en ulovlig og farlig grensepassering med risiko for arrestasjon.