Søk

Innhold

1. Beretning om revisjonen av statsregnskapet og regnskapet for administrasjonen av Svalbard

1.1 Sammendrag

1.1.1 Riksrevisjonens merknader

1.1.1.1 Generelle merknader

Riksrevisjonen har avgitt revisjonsberetning for 235 regnskaper for 2016. Dette inkluderer også revisjonsberetningene til departementenes egne regnskaper. Regnskapene holder i hovedsak god kvalitet, og antall modifiserte revisjonsberetninger er lavere i 2016 enn i 2015. Det er i alt fire virksomheter som har fått modifisert revisjonsberetning for 2016.

For 2016 er det flere tilfeller der Riksrevisjonen ikke har vært i stand til å innhente tilstrekkelig og hensiktsmessig revisjonsbevis for å kunne konkludere om kvaliteten av regnskapet. Alle virksomheter plikter å avlegge regnskap i tråd med de standarder og krav som gjelder for statlig regnskapsføring, og departementene forutsettes å følge opp og iverksette tiltak dersom dette ikke skjer. Korrekt regnskapsførsel er en grunnleggende forutsetning for styring og kontroll med at Stortingets bevilgningsvedtak følges opp. Avleggelse av regnskap er en forutsetning for publikums innsyn i bruken av offentlige midler og for Riksrevisjonens kontroll av forvaltningen på vegne av Stortinget. Riksrevisjonen finner det uakseptabelt når det må konstateres at det er flere virksomheter der det ikke har vært mulig for revisor å uttale seg om kvaliteten på regnskapene.

Regnskapsrapportering

Alle statlige virksomheter skal rapportere sitt regnskap til statsregnskapet i tråd med kontantprinsippet. Av de modifiserte revisjonsberetningene er det en revisjonsberetning som er knyttet til avleggelse av kontantregnskapet. De øvrige er knyttet til virksomhetsregnskapet.

I tillegg til kontantregnskap kan virksomheter etter avtale med overordnet departement velge å avlegge et periodisert virksomhetsregnskap. Fram til og med 2015 har det vært opp til virksomheten og departementet i samarbeid å velge relevante periodiserte regnskapsstandarder. Fra og med 2016 er de statlige regnskapsstandardene (SRS) obligatoriske for alle virksomheter som ønsker å avlegge et periodisert regnskap.

Av de 235 regnskapene som Riksrevisjonen har avgitt beretning for i 2016, er 56 regnskap avlagt i tråd med SRS, mot 66 av i alt 240 regnskaper i 2015. Nedgangen skyldes for det meste at virksomheter som førte regnskapet etter SRS, er slått sammen. Til tross for at det ble gjort justeringer i SRS-ene da de ble gjort obligatoriske, er det kun en ubetydelig endring i antall virksomheter som tok i bruk SRS i 2016.

Riksrevisjonen har støttet arbeidet med å forbedre finansiell rapportering i staten for å sikre bedre intern styring, men også for å bidra til mer åpenhet rundt bruken av offentlige midler. Flere store virksomheter planlegger å ta i bruk SRS de nærmeste årene, og etter Riksrevisjonens syn er det viktig at dette følges opp, slik at flere virksomheter tar i bruk disse regnskapsstandardene.

I Dokument 1 (2016–2017) omtalte Riksrevisjonen organisasjonsendringene som skjer i statlig sektor uten at premissene for regnskapsrapporteringen er avklart før omorganiseringen trer i kraft. Dette er en observasjon Riksrevisjonen også har gjort i 2016. Når slike spørsmål ikke blir avklart tidsnok, blir det svært krevende for de involverte virksomhetene å avlegge et korrekt regnskap innenfor de gitte rapporteringsfristene.

Riksrevisjonen mener det er svært viktig at ansvarlig departement tidlig avklarer forholdene knyttet til rapportering, og på den måten legger til rette for at virksomhetene kan rapportere innenfor de gjeldende fristene.

Forvaltningen av regelverket på regnskapsområdet

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) har ansvaret for å forvalte de statlige regnskapsstandardene, veilede ved bruk av standardene og innvilge unntak fra standardene på bakgrunn av søknader fra departementene. Det er Riksrevisjonens erfaring at det fortsatt mangler veiledere på viktige områder, både når det gjelder SRS og årsregnskap. Dette gjelder blant annet på områder som fusjon og fisjon samt mellomværende. Dersom det er vesentlige områder som ikke er regulert i regnskapsstandarder og veiledninger, øker risikoen for at regnskapene ikke fullt ut blir sammenlignbare. Hovedmålet for arbeidet med å utvikle nye statlige regnskapsstandarder var nettopp sammenligning mellom virksomheter og sammenligning over tid. Riksrevisjonen er kjent med at det jobbes med å utvikle mer veiledningsmateriell, noe som vil være av stor nytte for de som avlegger regnskapet.

DFØ har også ansvaret for å behandle unntakssøknader der departementene mener at underliggende virksomhet ikke skal eller kan følge SRS. For Forsvaret og Forsvarsmateriell er disse unntakene så omfattende at de svært vanskelig kan forenes med kravet om å avlegge et årsregnskap som gir et rettvisende bilde i tråd med det statlige økonomiregelverket og SRS. I Innst. 144 S (2016–2017) uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen en forventning om at disse virksomhetene skulle etterleve økonomireglementet fra og med regnskapsåret 2016. Det er viktig at unntak vurderes i lys av kravet om at regnskapet skal gi et rettvisende bilde, og at fagdepartement og regelverksforvalter i samarbeid finner fram til løsninger som ligger innenfor rammen av regnskapsstandardenes krav. Etter Riksrevisjonens vurdering kan unntak og avvik uthule målsetningen og ambisjonen om sammenligning av regnskaper på tvers av forvaltningen og over år. Ifølge Riksrevisjonen må slike unntak og avvik derfor vurderes kritisk og ikke gis i større utstrekning enn det som er strengt nødvendig.

Svakheter ved informasjonssikkerhet i statlige virksomheter

Riksrevisjonen har over flere år tatt opp vesentlige svakheter ved styringssystemer for informasjonssikkerhet i en rekke statlige virksomheter. Revisjonen for 2016 viser at dette fortsatt er et område med utfordringer, selv for store og dataintensive statlige virksomheter. Flere forhold er tatt opp med respektive virksomheter, mens svakheter ved informasjonssikkerheten i Oljedirektoratet, Statens vegvesen og Skattedirektoratet er vurdert som vesentlige og derfor omtalt særskilt i Dokument 1.

Riksrevisjonen viser til at ledelsen har ansvaret for informasjonssikkerheten i virksomheten. Styringssystemet skal være et verktøy for ledelsen til å oppnå et tilfredsstillende sikkerhetsnivå.

Vesentlige forbedringer i informasjonssikkerheten krever kompetanse og et vedvarende systematisk arbeid i virksomhetene. Departementene har et særlig ansvar for sikkerheten innenfor eget område. Mangelfull styring og oppfølging av informasjonssikkerhet gir risiko for at sensitiv informasjon, også personopplysninger, kan komme på avveie, og at viktige tjenester for samfunnet settes ut av funksjon. Dette skjer til tross for stor oppmerksomhet om uheldige hendelser samt omtale i Riksrevisjonens Dokument 1 over flere år. Den raske digitaliseringstakten bidrar til å gjøre kritiske samfunnsfunksjoner sårbare. Ulike aktører tar i bruk stadig mer avanserte metoder ved dataangrep på statlige virksomheter. Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at det fortsatt er virksomheter der det er vesentlige svakheter ved informasjonssikkerheten.

Budsjettdisponeringen

Revisjonen viser at svakheter i budsjettgjennomføringen ligger på tilsvarende nivå som for 2015. Svakhetene er fortsatt i hovedsak knyttet til informasjonssikkerhet og håndtering av skjermingsverdige objekter og informasjon. Riksrevisjonen ser det som positivt at det for 2016 er merknader på færre departementsområder enn tidligere.

1.1.1.2 Svakheter ved styringssystemet for informasjonssikkerhet i Oljedirektoratet

Oljedirektoratet har et nasjonalt ansvar for data fra kontinentalsokkelen. Tap av dataene kan få forretningsmessige konsekvenser for oljesektoren. Manglende systematikk i arbeidet med informasjonssikkerhet kan føre til at risiko ikke blir håndtert, eller at sikkerhetstiltak som er satt i verk, ikke fungerer etter hensikten. Riksrevisjonen har tidligere rapportert om vesentlige svakheter ved informasjonssikkerheten i Oljedirektoratet. I risikovurderingene til Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Politiets sikkerhetstjeneste de siste årene kommer det fram at olje- og energisektoren er særlig utsatt for ulike angrep knyttet til ikt-infrastruktur. Riksrevisjonen finner det sterkt kritikkverdig at direktoratet fortsatt ikke har et tilfredsstillende styringssystem for informasjonssikkerhet som gir betryggende kontroll med sensitive data.

1.1.1.3 Vesentlige svakheter i politiets behandling og oppfølging av beslag i straffesaker

Politiets behandling av beslag har stor samfunnsmessig betydning, blant annet for den enkeltes rettssikkerhet når beslaglagte ting brukes som bevis i straffesaker. I de forskjellige politidistriktene gjennomføres det til sammen mange tusen beslag hvert år.

Riksrevisjonen finner det sterkt kritikkverdig at mange beslag ikke befinner seg der hvor politiets datasystemer angir at de skal være. Revisjonen som ble gjennomført på området i 2009 og rapportert i Dokument 1 (2010–2011), er ikke fulgt opp på en tilfredsstillende måte. Riksrevisjonen finner det også kritikkverdig at det ikke gjennomføres risikovurderinger på området, og at det er mangler i styringen og oppfølgingen av beslag.

1.1.1.4 Riksrevisjonen har ikke kunnet uttale seg om regnskapene til Forsvaret og Forsvarsmateriell

Forsvaret og Forsvarsmateriell skulle for 2016 avlegge separate virksomhetsregnskaper og etterleve det statlige økonomireglementet, slik Stortinget forventet i Innst. 144 S (2016–2017). For 2016 er Forsvarsmateriells regnskap ført som en del av Forsvarets regnskap, i tråd med Forsvarsdepartementets beslutning. For avleggelsen av virksomhetsregnskapene ble det søkt DFØ om, og gitt, unntak fra sentrale regnskapsstandarder, men ikke fra kravet i økonomiregelverket om å avlegge selvstendige og reviderbare regnskaper. Riksrevisjonen mener at de omfattende unntakene vanskelig kan forenes med kravet om avleggelse av rettvisende regnskaper. Dette medfører at det ikke foreligger grunnlag for revisjon av betydelige deler av regnskapene. Riksrevisjonen har som en konsekvens ikke vært i stand til å uttale seg om de to regnskapene for 2016.

1.1.2 Orientering om Riksrevisjonens revisjon av Sametingets tilskuddsforvaltning

Med utgangspunkt i Sametingets vedtak og forutsetninger har Riksrevisjonen revidert sametingsrådets tilskuddsforvaltning for budsjettåret 2016 i tråd med avtalt prosedyre. Revisjonen er rapportert til Sametinget. Riksrevisjonen finner det hensiktsmessig at også Stortinget orienteres om revisjonen og Riksrevisjonens funn. Sametinget er ikke et underordnet organ av departementene og er ikke underlagt instruksjons- og kontrollmyndighet fra regjeringen. Sametinget er delegert myndighet til å forvalte midlene som stilles til disposisjon for Sametinget over det årlige statsbudsjettet, jf. sameloven § 2-1 tredje ledd. Sametinget mottar bevilgninger over ti ulike departementers budsjetter. Midlene Sametinget disponerer, fordeles av Sametinget i plenum og forvaltes ut fra Sametingets vedtak og forutsetninger. Bevilgningene til Sametinget var i 2016 på nær 436 mill. kroner. Sametingsrådet forvalter Sametingets budsjett og har blant annet ansvar for å fastsette regelverk og forvalte tilskudd i henhold til reglene i kapittel 6 i bestemmelser om økonomistyring i staten. Tilskuddsmidlene er viktige for at den samiske folkegruppen i Norge kan sikre og utvikle språk, kultur og samfunnsliv, slik formålet er etter sameloven § 1-1. Bevilgede tilskuddsmidler for 2016 utgjorde 292 mill. kroner.

Revisjonen som Riksrevisjonen har utført, viser at det er svakheter ved sametingsrådets utforming og forvaltning av tilskuddsordningene. Regelverkene for tilskudd mangler tydelige og konkrete mål og kriterier for måloppnåelse, jf. regelverk for økonomistyring i staten. Det er krevende for potensielle søkere å gjøre seg kjent med vilkårene for tildeling av tilskudd i enkelte tilskuddsordninger. Dette skyldes at hovedelementene i tilskuddsordningene ikke er fremstilt samlet og lett tilgjengelig, men er spredt på flere kilder som Sametingets budsjettvedtak, regelverk og søknadsskjema. Det rapporteres i stor grad om aktiviteter, og i liten grad på målene for tilskuddsordningene i sametingsrådets rapportering til Sametinget. Riksrevisjonen vil følge opp tilskuddsforvaltningen i Sametinget.

1.2 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Mazyar Keshvari og Ulf Leirstein, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes, og fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, viser til at Riksrevisjonen har revidert statsregnskapet, herunder regnskapet for administrasjonen av Svalbard, alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre myndigheter som er regnskapspliktige til staten, samt gitt en orientering om revisjon av Sametingets tilskuddsforvaltning. Komiteen registrerer at regnskapene i hovedsak holder god kvalitet, og er tilfreds med at antall modifiserte revisjonsberetninger er lavere i 2016 enn 2015.

Komiteen har imidlertid merket seg at Riksrevisjonen i Dokument 1 (2017–2018) fremholder at den i noen tilfeller ikke har vært i stand til å innhente tilstrekkelig og hensiktsmessig revisjonsbevis for å konkludere om kvaliteten av regnskapet. Fra 2016 ble det obligatorisk å ta i bruk de statlige regnskapsstandardene (SRS), men av de 235 regnskapene som Riksrevisjonen har avgitt beretning for i 2016, er kun 56 regnskaper avlagt i tråd med regnskapsstandardene. Komiteen vil understreke at dette er et arbeid som må intensiveres, og er enig med Riksrevisjonen i at det er uakseptabelt at det er virksomheter der det ikke har vært mulig for revisor å uttale seg om kvaliteten på regnskapene. Komiteen vil også understreke at korrekt regnskapsførsel er en forutsetning for både å kunne styre og for å kunne føre kontroll med at Stortingets bevilgningsvedtak følges opp. Korrekt regnskapsførsel er også et nødvendig grunnlag for å sikre mulighet for innsyn i bruken av offentlige midler.

Komiteen deler Riksrevisjonens oppfatning av at det er viktig at ansvarlig departement rapporterer innen fastsatte frister. Direktoratet for økonomistyring (DFØ) har ansvaret for å forvalte og veilede de statlige regnskapsstandardene, herunder innvilge unntak fra standardene på bakgrunn av søknader fra departementene.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen finner innvilgede unntak for Forsvaret og Forsvarsmateriell så omfattende at de vanskelig kan forenes med kravet om å avlegge et årsregnskap som gir et rettvisende bilde i tråd med det statlige økonomiregelverket, og at det fortsatt mangler veiledere på viktige områder.

Komiteen deler Riksrevisjonens bekymring for vesentlige svakheter ved informasjonssikkerheten i statlige virksomheter. Dette er påtalt gjennom flere år, og revisjonen for 2016 viser at dette fortsatt er et område med utfordringer, selv for store og dataintensive statlige virksomheter. Det pekes spesielt på svakheter ved informasjonssikkerheten i Oljedirektoratet, Statens vegvesen og Skattedirektoratet. Komiteen vil understreke at mangelfull styring og oppfølging av informasjonssikkerhet er svært alvorlig. Sensitiv informasjon, også personopplysninger, kan komme på avveie. Dessuten kan viktige tjenester for samfunnet settes ut av funksjon.

Komiteen har spesielt merket seg omtalen av den manglende datasikkerheten i Oljedirektoratet, og at direktoratet fortsatt ikke har et styringssystem for informasjonssikkerhet som gir betryggende kontroll med sensitive data. Manglende informasjonssikkerhet kan føre til at risiko ikke blir håndtert, eller at sikkerhetstiltak ikke fungerer etter hensikten. Dette til tross for at Nasjonal sikkerhetsmyndighet og PST i sine risikovurderinger understreker at olje- og energisektoren er særlig utsatt for ulike angrep som er knyttet til ikt-infrastruktur. Riksrevisjonen har tidligere rapportert om disse forholdene.

Komiteen vil understreke alvoret i at Riksrevisjonen finner behov for å ta i bruk begrepet «sterkt kritikkverdig» i sin omtale av forholdene, og forutsetter at departementet umiddelbart iverksetter tiltak for å avhjelpe manglene.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har avdekket vesentlige svakheter i politiets behandling og oppfølging av beslag i straffesaker. Politiets behandling av beslag har stor samfunnsmessig betydning, ikke minst for den enkeltes rettsikkerhet når beslaglagte ting brukes som bevis i straffesaker.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at det er sterkt kritikkverdig at mange beslag ikke befinner seg der hvor politiets datasystemer angir at de skal være, og registrerer at revisjonen som ble gjennomført på området i 2009 og rapportert i Dokument 1 (2010–2011), ikke er fulgt opp på en tilfredsstillende måte. Det er også kritikkverdig at det ikke gjennomføres risikovurderinger på dette området, og at det er mangler i styringen og oppfølgingen av beslag.

Komiteen anser det som sterkt kritikkverdig at Riksrevisjonen ikke har kunnet uttale seg om regnskapene til Forsvaret og Forsvarsmateriell. Disse skulle for 2016 avlegge separate virksomhetsregnskaper og etterleve det statlige økonomireglementet, slik Stortinget forventet i Innst. 144 (2016–2017). For 2016 er regnskapet til Forsvarsmateriell ført som en del av Forsvarets regnskap i tråd med Forsvarsdepartementets beslutning. For avleggelsen av virksomhetsregnskapene ble det søkt DFØ om og gitt unntak fra sentrale regnskapsstandarder, men ikke fra kravet i økonomiregelverket om å avlegge selvstendige og reviderbare regnskaper. Komiteen registrerer at de omfattende unntakene etter Riksrevisjonens syn vanskelig kan forenes med kravet om avleggelse av rettvisende regnskap. Dette medfører at det ikke foreligger grunnlag for revisjon av betydelige deler av regnskapene, og at Riksrevisjonen ikke har vært i stand til å uttale seg om de to regnskapene. Komiteen mener at dette ikke er akseptabelt, og ber om en særskilt tilbakemelding fra Forsvarsdepartementet om arbeidet for å sikre at regnskapene for 2017 blir ført i henhold til statens regnskapsstandarder.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen også har revidert sametingsrådets tilskuddsforvaltning for 2016, i tråd med Sametingets vedtak og avtalt prosedyre. Revisjonen er rapportert til Sametinget, og Riksrevisjonen har funnet det hensiktsmessig at også Stortinget orienteres om revisjonen og funn. Sametingsrådet forvalter Sametingets budsjett, og har blant annet ansvar for å fastsette regelverk og tilskudd i henhold til reglene i kapittel 6 i bestemmelser om økonomistyring i staten.

Komiteen har merket seg at revisjonen viser at det er svakheter ved sametingsrådets utforming og forvaltning av tilskuddsordningene. Det synes krevende for potensielle søkere å gjøre seg kjent med vilkårene for tildeling i enkelte tilskuddsordninger, fordi de ikke er fremstilt samlet og lett tilgjengelig. Det rapporteres i stor grad om aktiviteter, og i liten grad om målene for tilskuddsordningene fra sametingsrådet til Sametinget. Komiteen legger til grunn at Riksrevisjonen vil følge opp saken.

Neste kapittel