Hovedfunn

• Bruken av konsulenttjenester i statlige virksomheter er omfattende og har i stor grad sammenheng med moderniseringen av statlig forvaltning.

• Statlige virksomheter bruker konsulenttjenester uten at behov og formål med tjenestene er tilstrekkelig klarlagt.

• Statlige virksomheter har potensial til å bedre prosessen med kjøp og bruk av konsulenttjenester.

• Mange statlige virksomheter legger ikke godt nok til rette for kompetanseoverføring og gjenbruk av erfaringer fra tidligere konsulentkjøp.

• Statlige virksomheter kan utnytte tilgjengelig støtteverktøy bedre.

Riksrevisjonens merknader

Bruken av konsulenttjenester i statlige virksomheter er omfattende og har i stor grad sammenheng med moderniseringen av statlig forvaltning

Statlig regnskapsføring er ikke utformet slik at utgifter til konsulenttjenester framgår direkte av virksomhetenes regnskaper. Dette har sammenheng med at det ikke er særskilte konti for føring av utgifter til konsulenttjenester, og at begrepet konsulent ikke er entydig. Det er derfor vanskelig å fastslå eksakt omfanget av konsulentbruken i staten. Riksrevisjonen merker seg imidlertid at Direktoratet for økonomistyring er i ferd med å utvikle en tjeneste som tilbys de 72 prosent av virksomhetene i staten som får regnskapstjenester levert fra direktoratet. Dette rapporteringsverktøyet skal ifølge Finansdepartementet gi ledelsen god oversikt over virksomhetens konsulentbruk.

Undersøkelsen gir grunnlag for å anslå statlige virksomheters samlede utgifter til konsulenttjenester i 2015 til i størrelsesorden 12 mrd. kroner. Undersøkelsen kan også tyde på at konsulentutgiftene har økt de siste fem årene. Omfanget av konsulentbruken reflekterer at forvaltningen har mulighet til å velge private leverandører av tjenester på fritt grunnlag.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at ressursbruken til konsulenttjenester varierer betydelig mellom sektorer. Fem sektorer som hver brukte over 1 mrd. kroner på konsulenttjenester i 2015, står for størstedelen av konsulentbruken. Innen justis- og beredskapssektoren er det departementet og politietaten som bruker mest konsulenttjenester, mens innen helse- og omsorgssektoren er helseforetakene de største brukerne av konsulenttjenester. På samferdselssektoren brukes konsulenttjenestene hovedsakelig til vei- og jernbaneformål. Når det gjelder kunnskapssektoren, er det universitetene og høyskolene som bruker mest konsulenttjenester, mens innen arbeids- og sosialsektoren er arbeids- og velferdsetaten den største brukeren av konsulenttjenester.

Departementene og de øvrige sentraladministrative organene (direktorater o.l.) er de største brukerne av konsulenttjenester. I 2015 brukte disse om lag 8 mrd. kroner på konsulenttjenester, og dette utgjør to tredeler av konsulentutgiftene i statlig forvaltning. Av de øvrige virksomhetstypene er det helseforetakene som er største bruker, med om lag 1,6 mrd. kroner.

Departementene og de øvrige sentraladministrative organene har også høyest andel konsulentutgifter i forhold til de samlede lønnsutgiftene. Utgiftene til kjøp av konsulenttjenester utgjør om lag 10 prosent av totale lønnsutgifter i statlig forvaltning.

En stor del av konsulentbruken har sammenheng med moderniseringen og effektiviseringen av statlig forvaltning. Statlige virksomheter bruker svært mye konsulenttjenester til utvikling og løpende drift av IKT-systemer. I 2015 utgjorde utgiftene til dette formålet om lag 6 mrd. kroner. Statlige virksomheter brukte også nærmere 1 mrd. kroner på konsulenttjenester til utredning, evaluering og kvalitetssikring.

For de fleste statlige virksomheter er behovet for nødvendig spisskompetanse den viktigste årsaken til konsulentbruken. For virksomheter som bruker mye konsulenttjenester, er behovet for tilleggskapasitet også en viktig årsak. Dette gjelder blant annet skatteetaten og politietaten.

Statlige virksomheter bruker konsulenttjenester uten at behov og formål med tjenestene er tilstrekkelig klarlagt

Ifølge bevilgningsreglementet for staten er det et mål at forvaltningen skal være effektiv. Utgiftsbevilgningene skal disponeres på en slik måte at ressursbruken og virkemidlene er effektive sett i forhold til de forventede resultatene. Statlige virksomheter kan bruke konsulenttjenester når de mangler kompetanse eller har behov for økt kapasitet. Bruk av konsulenttjenester må imidlertid da være den mest effektive måten å løse oppgavene på. Dette innebærer at dersom statlige virksomheter bruker konsulenter til å dekke et kapasitetsbehov, må dette være en mer effektiv måte å løse oppgavene på enn å øke egen bemanning, sett i både et kortsiktig og et langsiktig perspektiv. Ved behandlingen av Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge understreket Stortingets transport- og kommunikasjonskomité viktigheten av at offentlige virksomheter utvikler en sourcingstrategi for bedre å kunne ta stilling til hva det offentlige selv skal utføre, og hva som bør overlates til markedet, jf. Innst. 84 S (2016–2017).

To tredeler av de virksomhetene som er undersøkt, mangler en overordnet strategi for kjøp og bruk av konsulenttjenester. For virksomheter som bruker konsulenter i betydelig grad, er det etter Riksrevisjonens vurdering særlig viktig at det gjøres en strategisk vurdering av hvilke oppgaver konsulenttjenester skal benyttes til. I motsatt fall er det risiko for at bruken av konsulenttjenestene blir for tilfeldig og lite målrettet.

Effektiv konsulentbruk forutsetter at formålet med og innholdet i konsulenttjenesten er klarlagt ut fra det behovet tjenesten skal dekke. For å kunne formulere en tydelig oppdragsbeskrivelse er det nødvendig at virksomhetene har god nok bestillerkompetanse på det fagområdet som konsulentbistanden skal dekke. En stor andel av medarbeiderne i statlige virksomheter mener at prosessen med kjøp og bruk av konsulenttjenester kan forbedres ved å styrke kompetansen på det aktuelle fagområdet.

Dersom virksomhetene anskaffer konsulenttjenester uten at formålet med tjenestene er tydelig beskrevet, kan det øke risikoen for at konsulentbruken ikke gir det ønskede resultatet. Kravet til formålstjenlighet gjelder også tiltaket eller prosjektet som konsulenttjenestene brukes i. For eksempel var en viktig årsak til at konsulentbruken i Merverdiprogrammet i politietaten ikke fikk den forutsatte nytten, at programmet ifølge Politidirektoratet ikke var en formålstjenlig måte å oppdatere politietatens IKT-systemer på.

Statlige virksomheter har potensial til å bedre prosessen med kjøp og bruk av konsulenttjenester

I tillegg til at kjøp av konsulenttjenester skal være godt begrunnet og den mest effektive måten å løse oppgavene på, må også styringen og oppfølgingen av slike tjenester gjennomføres på en god måte for at nytten skal bli som forventet. Om lag halvparten av medarbeiderne i statlige virksomheter opplever prosessen ved kjøp og bruk av konsulenttjenester som noe utfordrende. I underkant av en tredel av medarbeiderne opplyser at konsulenttjenester som ble utført i perioden 2014–2015, i noen eller i stor grad avvek fra inngåtte avtaler når det gjelder kvalitet, kostnad og tidsbruk. Undersøkelsen viser videre at om lag halvparten av medarbeiderne i statlige virksomheter mener at det er potensial for å forbedre de enkelte delene av prosessen gjennom kompetanseheving, bedre forankring i ledelsen og bedre systemer.

Konsulenttjenester til utvikling og drift av IKT-løsninger utgjorde i 2015 halvparten av konsulentbruken i staten, om lag 6 mrd. kroner. Innsamlede data fra skatteetaten og politietaten viser at bruk av konsulenttjenester til IKT-prosjekter stiller store krav til statlige virksomheters kompetanse, ressurser og systemer. Statlige virksomheter som ikke har disse forutsetningene, vil etter Riksrevisjonens vurdering kunne ha vanskeligheter med å lykkes med gjennomføringen av IKT-prosjektene. Dette underbygges av forskning som viser at en ikke ubetydelig andel av IKT-prosjektene i staten ikke gir den planlagte nytten.

Riksrevisjonen registrerer at det gjennom opprettelsen av Digitaliseringsrådet i 2016 er etablert en ordning for kvalitetssikring av IKT-prosjekter som i beløp ligger under terskelverdien for kvalitetssikringen KS. Rådet skal kvalitetssikre beslutningsgrunnlag og styringsdokumenter for planlagte digitaliseringsprosjekter. Det er frivillig for statlige virksomheter om de vil benytte seg av dette tilbudet. De utfordringene staten gjennom mange år har hatt på IKT-området, krever virkningsfulle tiltak. Det er derfor etter Riksrevisjonens vurdering avgjørende at Digitaliseringsrådet blir brukt av de statlige virksomhetene som har behov for det, slik at ordningen kan bidra til forbedring av beslutningsgrunnlagene for statlige IKT-prosjekter.

Mange statlige virksomheter legger ikke godt nok til rette for kompetanseoverføring og gjenbruk av erfaringer fra tidligere konsulentkjøp

Stortinget har pekt på betydningen av at statlige virksomheter legger til rette for overføring av kompetanse fra konsulenter til virksomhetenes ansatte, jf. Innst. S. nr. 216 (2003–2004).

Riksrevisjonens undersøkelse viser at statlige virksomheter i for liten grad sørger for kompetanseoverføring som en del av konsulentoppdraget, for eksempel på områder der virksomheten har svak faglig kompetanse. Hovedårsaken til dette er at virksomhetene ikke legger godt nok til rette for å motta kompetanse ved at det ikke blir satt av nok tid og ressurser til kompetanseoverføring. Manglende kompetanseoverføring skyldes i mindre grad at konsulentene ikke oppfyller avtaler om dette.

Statlige virksomheter kunne fått økt nytten av konsulenttjenestene dersom de i større grad hadde benyttet muligheten til kompetanseoverføring fra konsulentene til virksomhetens ansatte – der dette er ønskelig. Et eksempel på hvordan kompetanseoverføring kan gjennomføres på en effektiv måte, er prosjektet som utviklet et kontrollstøttesystem i skatteetaten. I dette prosjektet arbeidet eksterne og interne ressurser sammen, og kompetanseoverføringen skjedde gjennom dette samarbeidet.

Statlige virksomheter skal gjennomføre evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater av virksomhetens aktiviteter og innsatsfaktorer.

Undersøkelsen viser at statlige virksomheter i begrenset grad bruker erfaringer fra tidligere konsulentkjøp ved gjennomføringen av nye konsulentkjøp. Det er en svakhet at virksomhetene i begrenset grad gjennomfører systematiske registreringer av erfaringene ved bruk av konsulenttjenester. Dette svekker etter Riksrevisjonens vurdering muligheten for å evaluere kompetanse og systemer for kjøp og bruk av konsulenttjenester.

Statlige virksomheter kan utnytte tilgjengelig støtteverktøy bedre

Statlige virksomheter har ansvar for egen ressursdisponering, og virksomhetene må sørge for at ressursbruken er i samsvar med bestemmelsene i reglement for økonomistyring i staten og annet relevant regelverk.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har i 2016 utarbeidet en ny veileder som kan være et positivt bidrag til statlige virksomheters håndtering av konsulenttjenester. Difi har også utarbeidet standardkontrakter for konsulenttjenester, noe som kan bidra til å forbedre selve anskaffelsesprosessen ved kjøp av konsulenttjenester. I tillegg har Difi utarbeidet en metodikk for prosjektgjennomføring – Difis prosjektveiviser. Dette er nyttige støtteverktøy for de statlige virksomhetene som kjøper og bruker konsulenttjenester. Riksrevisjonen vurderer det slik at de statlige virksomhetene ikke bruker disse verktøyene i stor nok grad.

Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samarbeid med Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) å være en mer aktiv pådriver for å få statlige virksomheter til å benytte veiledere, prosjektmetodikk og annen støtte i forbindelse med kjøp og bruk av konsulenttjenester.

Dette kan bidra til at

• statlige virksomheter som planlegger omfattende konsulentbruk, utformer en strategi for hvilke oppgaver som kan løses av konsulenter, og at mandatene for konsulentoppdragene blir mer presise.

• statlige virksomheter anskaffer, følger opp og evaluerer konsulenttjenester på en hensiktsmessig måte.

• statlige virksomheter legger bedre til rette for overføring av kompetanse fra konsulent til virksomhet.

Departementets oppfølging

Statsråden peker innledningsvis på at regjeringen har store ambisjoner for offentlig forvalting og for det offentlige tjenestetilbudet. Regjeringen er derfor opptatt av en effektiv offentlig sektor, herunder effektivt innkjøp og oppfølging av konsulenttjenester. Ifølge statsråden har regjeringen etter 2015 lansert flere tiltak som skal effektivisere forvaltningen og bidra til bedre kjøp og bruk av konsulenttjenester.

Statsråden viser til at regjeringen i 2016 etablerte Digitaliseringsrådet, som skal bidra til bedre styring og gjennomføring av digitaliseringsprosjekter i staten. Rådet skal gi mer effektiv statlig ressursbruk og flere gode digitale tjenester til innbyggere og næringsliv. Statsråden opplyser videre at Kommunal- og moderniseringsdepartementet i stortingsmeldingen Digital agenda for Norge tok til orde for at statlige virksomheter skal ha en sourcingstrategi ved utvikling, forvaltning og drift av digitale løsninger.

I digitaliseringsrundskrivet har departementet stilt krav om at virksomhetene skal utvikle en egen sourcingstrategi for utvikling av digitale løsninger.

Statsråden understreker at det enkelte departementet og den enkelte virksomheten er ansvarlig for sin egen bruk av konsulenter, og at Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Difi kun har en veiledende rolle. Statsråden mener at departementet og Difi allerede i dag er aktive pådrivere for at statlige virksomheter kjøper og bruker konsulenter på en hensiktsmessig og målrettet måte. Statsråden opplyser avslutningsvis at departementet vil vurdere Riksrevisjonens rapport i forbindelse med planleggingen av arbeidet med å fremme effektiv ressursbruk i forvaltningen, og at departementet i den forbindelse vil vurdere behovet for å forsterke eksisterende eller innføre nye tiltak.

Riksrevisjonens sluttmerknad

Bruken av konsulenttjenester i statlig forvaltning er omfattende, og det er derfor viktig at ressursene som brukes på disse tjenestene, gir god effekt. Riksrevisjonen konstaterer at departementet i arbeidet med å fremme effektiv ressursbruk i forvaltningen vil vurdere behovet for å forsterke eksisterende eller innføre nye tiltak, men at departementet i liten grad responderer på Riksrevisjonens anbefalinger.