Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt
medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til rapporten fra Mork-utvalget
og vurderingene fra Norges Bank om en eventuell endring av aksjeandelen
i SPU, og merker seg at flertallet i Mork-utvalget og NB anbefaler å
øke aksjeandelen. Flertallet deler
vurderingen av at aksjeandelen er den beslutningen som har størst betydning
for forventet avkastning og risiko for fondet, og at det er gode
grunner til å forvente at aksjer vil gi høyere avkastning over tid
enn obligasjoner, også i tiden fremover. Dagens aksjeandel vil gi
en anslått forventet realavkastning på 2 3/4 pst. og om lag 3 pst.
ved en aksjeandel på 70 pst.
Flertallet støtter regjeringens
vurdering om at aksjeandelen i den strategiske referanseindeksen
for SPU økes til 70 pst., og legger til grunn at innfasingen av
en høyere aksjeandel gjennomføres gradvis over tid for å minske
risikoen, slik en gjorde i 2007 da aksjeandelen ble økt fra 40 til
60 pst. Flertallet har
merket seg at regjeringen og flertallet i Mork-utvalget baserer
sitt råd på at evnen til å bære risiko er økt siden forrige vurdering
av aksjeandel, blant annet basert på erfaringene fra politiske myndigheters håndtering
av finanskrisen. Flertallet støtter
denne vurderingen og mener at risikoen med en aksjeandel på 70 pst.
alt i alt er akseptabel.
Flertallet mener samtidig
at en i praktiseringen av handlingsregelen i de årlige statsbudsjettene bør
ta hensyn til at risikoen for store svingninger i fondets verdi
øker ved en økning i aksjeandelen. Flertallet viser til at regjeringen
i Perspektivmeldingen 2017 legger opp til at uttaket fra SPU over
tid skal tilsvare 3 pst. av fondets verdi, mot tidligere 4 pst.,
og samtidig varsler at en vil komme tilbake til denne problemstillingen
i budsjettdokumentene.
Flertallet tar for øvrig omtalen
til orientering.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Venstre viser til at Arbeiderpartiet, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti i forbindelse med tilsvarende
forvaltningsmelding for 2016 mente at det var grunn til å vurdere
kost/nytteverdien av en såkalt «aktiv forvaltning» kontra en ren indeksforvaltning,
spesielt når kostnadene fra den aktive forvaltningsstrategien de
siste tre år er drøyt 5 mrd. kroner, godt over halvparten av totalkostnadene i
perioden, for å forvalte ca. 15 pst. av fondet. De samme partiene
viste også til at det er reist faglig tvil om aktiv forvaltning
av SPU er lønnsomt, og at den betydelige størrelsen av SPU taler
for at NBIM ikke lenger bør drive med aktive strategier, spesielt
såkalt «aksjeplukking» knyttet til forvaltningen, men heller videreutvikle
og styrke indeksforvaltningen.
Komiteens medlem
fra Senterpartiet mener at handlingsregelen må forstås slik
at det er det gjennomsnittlige uttaket over tid som skal begrenses
til 3 pst. Gitt at fondet skal kunne fungere konjunkturutjevnende,
innebærer dette at uttaket bør ligge under 3 pst. i gode tider og
tilsvarende ev. kan ligge noe over når det måtte være nødvendig
å føre en midlertidig motkonjunkturpolitikk. Det er viktig at regelen
ikke tas til inntekt for at det er uproblematisk å operere med et
uttak på 3 pst. i oppgangskonjunkturer så lenge forventningen om
fremtidig realavkastning fortsatt er 3 pst.
Dette medlem merker seg for
øvrig at dagens oljepengebruk tilsvarer et uttak på 2,9 pst. og
at handlingsrommet i så måte er begrenset.
Dette medlem vil ellers presisere
at Senterpartiet etter grundig overveielse har kommet frem til at
aksjeandelen under dagens forhold med lav obligasjonsavkastning
og forventninger om fortsatt høy aksjepremie bør økes til 70 pst. Dette medlem ønsker
imidlertid å presisere at det ikke er noen naturlov at aksjeandelen
stadig skal økes, at ytterligere økning neppe er ønskelig, og at
det også er et alternativ å redusere aksjeandelen på et seinere
tidspunkt, for eksempel som følge av endrede markedsforhold eller evne
til å bære risiko. Det presiseres også at opptrappingen av aksjeandelen
bør skje gradvis og i tråd med målet om høyest mulig avkastning.
Videre anses det som nødvendig med en utredning om hvordan fondet kan
innrettes slik at det i mindre grad vil svinge medsyklisk med norsk
økonomi generelt og norske statsfinanser spesielt. Utfordringen
med at fondsverdiene generelt er lave når behovet for uttak er størst, blir
nemlig forsterket når aksjeandelen økes. Dette medlem minner om at
fondsverdien for eksempel ble kraftig redusert da landet hadde behov
for finanspolitisk stimulering under finanskrisen i 2008. Denne
uheldige egenskapen ved fondet skriver seg selvsagt fra at det påtreffes
en uheldig korrelasjon mellom nedgangstider internasjonalt (som
vil gi fondet lav verdi og tap) og nedgangstider i Norge (som vil
gi behov for å bruke mer oljefondspenger). Dersom man kan redusere
de medsykliske svingningene, vil fondet bedre kunne ivareta sin
funksjon som finansiell buffer og støtpute i nedgangskonjunkturer.
Dette medlem fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen utrede hvordan fondet kan innrettes slik at det
i mindre grad vil svinge medsyklisk med norsk økonomi generelt og
norske statsfinanser spesielt.»
Dette medlem ønsker
å presisere at en slik utredning ikke er en oppgave det må tas lett
på, og at det neppe kan forventes at et fond på oljefondets størrelse
kan oppnå betydelig reduksjon i medsykliske egenskaper. Imidlertid
vil selv en liten reduksjon i fondets medsykliske egenskaper kunne
kompensere for et betydelig langsiktig avkastningstap som følge av
en eventuelt endret strategi. Det presiseres også at det er de medsykliske
egenskapene overfor norske konjunkturer og ikke nødvendigvis internasjonale konjunkturer
som er det relevante målet. Regjeringen bes vurdere om utredningens
mandat også kan utvides til å ta for seg om næringspolitiske eller
finanspolitiske virkemidler kan brukes for å gjøre norsk økonomi
mindre medsyklisk med internasjonal økonomi. Dette er imidlertid
en enda mer kompleks problemstilling, som det ikke gås nærmere inn
på her.
Komiteens medlem
fra Venstre støtter under noe tvil en økning av aksjeandelen
til 70 pst., og legger til grunn at det ikke innebærer en økt grad av
«aksjeplukking», men en videreutvikling og styrking av en aktiv
indeksforvaltning. Dette
medlem viser også til at SPU har en langt større aksjeandel
enn andre relevante fond det er naturlig å sammenligne seg med,
og mener også at det er relevante motforestillinger som reises av
mindretallet i Mork-utvalget knyttet til behovet for en jevn og
forutsigbar strøm av overføringer fra fondet i normale tider.
Dette medlem viser i så måte
til Venstres forslag i forbindelse med behandlingen av Perspektivmeldingen
om i større grad å innrette handlingsregelen opp til den årlige
avkastningen i fondet, og ikke bare til fondets størrelse.
Komiteens medlem
fra Sosialistisk Venstreparti viser til Mork-utvalgets arbeid
og merker seg at utvalget kommer med en delt innstilling når det
gjelder aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland. Dette medlem har
forståelse for argumentet om at en økt aksjeandel gir høyere forventet
avkastning, men er bekymret for at utfordringene som følge av potensielt
større verdisvingninger blir undervurdert.
Dette medlem viser til at
SPU i årene etter finanskrisen opplevde store svingninger. Avkastningen
av fondets midler i 2008 var -23,3 pst. målt i internasjonal valuta.
Aksjeporteføljen leverte en avkastning på -40,7 pst., mens renteporteføljen
hadde en avkastning på -0,5 pst. Svekkelse av kronen og en rekordhøy
tilførsel av nye midler til fondet gjordet at fondets markedsverdi
likevel steg fra 2 019 mrd. kroner til 2 275 mrd. kroner i 2008.
I tillegg holdt en fast på strategien over tid, noe som gjorde at
nedgangen langt på vei var redusert året etter. Dette viser viktigheten
av å holde fast på valgt strategi også i nedgangstider. Dette medlem viser
til at oljepengebruken har økt fra 2,6 pst. i 2006 til 7,5 pst.
i 2016, målt ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet som
andel av fastlands-BNP. Dette er en stor økning, og økningen har
vært særlig stor under den sittende regjering. Dette medlem viser til at
en samlet opposisjon gjentatte ganger har foreslått å bruke mindre oljepenger
enn regjeringen. Den høye oljepengebruken gjør oss mer avhengige
av inntektene fra SPU. Jo mer avhengige vi er av inntektene fra
oljefondet, jo mer sårbar vil norsk økonomi være for konjunkturendringer
og markedsuro. I årene som kommer vil inntektene fra oljeaktiviteten
sannsynligvis gå ned, noe som vil forsterke utfordringene. Forventet
avkastning av oljefondet har gått ned de siste årene.
Dette medlem viser til at
et samlet Mork-utvalg understreker at lavere forventet avkastning
ikke er en grunn til å øke risikoen. Videre skriver utvalget at
SPU i seg selv er en «ny kilde til svingninger i finanspolitikken
etter hvert som det er blitt stort og utslagene i verdien er blitt
store i forhold til Norges økonomi og offentlige finanser». Samtidig
skriver utvalget også at «[m]odellberegninger viser at det vil bli
mer utfordrende å praktisere finanspolitikken framover, uansett
hvilken aksjeandel som velges». Utvalgets mindretall, bestående
av utvalgsleder Mork, anbefaler å redusere aksjeandelen til 50 pst. Hovedargumentet
som fremheves av Mork, er behovet for «tilstrekkelig trygg tilgang
til en jevn og forutsigbar strøm av overføringer fra fondet i normale tider,
samt midler til å dekke automatiske stabilisatorer og eventuell
aktiv motkonjunkturpolitikk ved store konjunktursvingninger». Samtidig
understreker han at et slikt valg innebærer lavere forventet avkastning,
og at finanspolitikken må tilpasses dette.
Dette medlem mener at argumentet
om behovet for en stabil tilgang til en jevn og forutsigbar inntekt
veier tungt i denne debatten. Ved å øke aksjeandelen ytterligere,
øker en også risikoen for betydelige svingninger i fondets verdi.
Når skatteinntektene fra oljesektoren går ned i årene som kommer,
er det viktig å innrette seg sånn at plutselige fall i fondets verdi ikke
får større konsekvenser enn nødvendig. Dette medlem mener det er
viktig å begrense oljepengebruken i årene som kommer, og vil understreke
at dette vil gjelde uansett valg av aksjeandel. Ved høyere aksjeandel
bør en operere med en større sikkerhetsmargin i forhold til forventet
avkastning, men også ved lavere aksjeandel er det behov for en viss margin. Dette medlem vil
på denne bakgrunn gå imot forslaget om å øke aksjeandelen til 70
pst. og ønsker i stedet å beholde aksjeandelen som den er i dag.
Det vil innebære mindre forventet avkastning, men større sikkerhet
mot svingninger i fondets verdi.