1.1 Hovudfunn

• Ein stor del av kulturarven er framleis ikkje digitalisert.

• I arkivsektoren og museumssektoren er mykje av det digitaliserte materialet ikkje tilgjengeleg for publikum.

• Departementet har i liten grad følgt opp digitaliseringsarbeidet.

• Arkivverket og store delar av museumssektoren har ikkje prioritert digitaliseringsarbeidet slik det er føresett.

• Handteringa av digitalt skapte arkiv er ikkje tilfredsstillande.

• Det er ikkje etablert felles løysing for langtidslagring.

1.2 Merknader frå Riksrevisjonen

1.2.1 Ein stor del av kulturarven er framleis ikkje digitalisert

Stortinget slutta seg i 2009 til det overordna målet om best mogleg tilgang til mest mogleg kulturarv til flest mogleg. Undersøkinga viser likevel at størsteparten av samlingane i institusjonane framleis ikkje er digitalisert.

Nasjonalbiblioteket, som har hatt ei tiårssatsing på digitalisering, har sidan 2006 digitalisert nesten heile boksamlinga si, og 21 prosent av samlinga av trykte utgivingar sett under eitt. Det er ein auke på 15 prosentpoeng frå 2010 til 2015. I musea er om lag 30 prosent av gjenstandane digitaliserte, og dette er ein auke på 16 prosentpoeng frå 2010. Musea har i tillegg eit stort tal fotografi, og 9 prosent av fotosamlingane er digitaliserte. Arkivverket har så langt digitalisert 58 mill. dokumentsider. Dei reknar med at dette utgjer om lag 2 prosent av arkivbestanden, og det er ein auke på 0,1 prosentpoeng frå 2010 til 2015.

Det har vore vekst i både kor mykje og kor stor del av materialet som er digitalisert, men det er berre Nasjonalbiblioteket som har ei framdrift som er i tråd med ambisjonane i digitaliseringsmeldinga. Med den framdrifta Arkivverket har i dag, vil dei ikkje nå ambisjonen om å digitalisere 10 prosent i overskodeleg framtid. Samtidig meiner heile 27 prosent av musea at det vil ta meir enn 20 år å komme à jour.

Riksrevisjonen legg til grunn at det ikkje er eit mål at 100 prosent av kulturarven skal digitaliserast. Slik Riksrevisjonen vurderer det, tilseier framdrifta til no at store delar av kulturarven ikkje vil bli digitalt tilgjengeleg i samsvar med digitaliseringsmeldinga.

Konsekvensane av at kulturarvsmaterialet ikkje er digitalisert, er potensielt store. Fysisk materiale vil bli utsett for slitasje når det blir brukt, og det er risiko for at det fysiske formatet kan komme til skade eller bli forringa over tid. Utan ein digital kopi kan kulturarv gå tapt.

Manglande digitalisering fører også til at kulturarven ikkje blir breitt tilgjengeleg for det norske folket, slik Stortinget ønskte då dei behandla digitaliseringsmeldinga. I tillegg er innhaldet i samlingane vanskeleg å finne igjen for tilsette i sektorane sjølve, fordi samlingane ikkje er søkbare i elektroniske system.

1.2.2 I arkivsektoren og museumssektoren er mykje av det digitaliserte materialet ikkje tilgjengeleg for publikum

Digitaliseringsmeldinga legg til grunn at kulturarven skal formidlast, og at dette skal skje både gjennom at han blir gjort tilgjengeleg, og at han blir aktivt formidla. Vidare viser meldinga til at millionar av digitale kjelder på nettet vil vere verdilause for mange dersom dei ikkje blir lagde til rette for bruk og formidla.

Av materialet som er digitalisert i arkivsektoren og museumssektoren, har brukarane tilgang til berre om lag halvparten på Internett. Undersøkinga viser at det hovudsakleg kjem av at registreringane av det digitaliserte materialet ikkje er fullstendige. I tillegg er noko av materialet ikkje gjort fritt tilgjengeleg fordi det er verna av opphavsrett, eller fordi det ligg under teieplikt.

Materialet som ikkje er gjort tilgjengeleg, kan ikkje nyttast av publikum, og digitaliseringsarbeidet som er lagt ned, kjem dermed ikkje til nytte etter intensjonane i digitaliseringsmeldinga.

Stortinget har slutta seg til målet om at kultur- og kunnskapskjelder skal formidlast slik at dei er tilpassa til føresetnadene og behova til dei ulike brukargruppene, og at den digitale formidlingskompetansen bør bli styrkt. Undersøkinga viser at materialet som er gjort tilgjengeleg, i aukande grad blir oppsøkt og brukt av publikum, spesielt i museumssektoren og biblioteksektoren. Alle sektorane har likevel til felles at dei i svært liten grad driv formidling av det digitale materialet. Materialet er ikkje omarbeidd eller tilpassa definerte brukargrupper, og sektorane vender seg ikkje aktivt til målgruppene som tilbodet er tenkt retta mot. Dette tyder på at det finst eit stort potensial for å stimulere til bruk av den digitaliserte kulturarven som endå ikkje er utnytta.

1.2.3 Departementet har i liten grad følgt opp digitaliseringsarbeidet

Det å bevare, gi tilgang til og formidle samlingane er kjerneoppgåver i arkiv-, bibliotek- og museumsinstitusjonane, og digitalisering er i stadig større grad ein føresetnad for å løyse desse oppgåvene.

Undersøkinga viser at omfanget av styringa frå Kulturdepartementet er begrensa på digitaliseringsområdet. Digitalisering er lite synleg i styringsdialogen, og det er få spor av at resultat blir vurderte eller følgde opp. Slik Riksrevisjonen vurderer det, har departementet ikkje henta inn informasjon som gir grunnlag for å vurdere om løyvingane har gitt dei forventa resultata.

I digitaliseringsmeldinga blei det vist til at Arkivverket hadde som ambisjon å digitalisere 10 prosent av samlingane på 20 år, men dei har i kvart av dei fire følgjande åra (2010–2013) rapportert at prosentdelen av bestanden som er digitalisert, er tilnærma uendra. Det er likevel ingen spor i referat frå etatsstyringsmøte av at departementet spør etter utdjupande informasjon om strategiane og verkemidla som er valde for å nå ambisjonen for digitalisering av kulturarven.

Arkivverket har i etatsstyringsmøte både i 2013 og 2015 uttrykt at etaten har store utfordringar i handteringa av det digitalt skapte materialet, og Kulturdepartementet har også i budsjettproposisjonar skildra at den største utfordringa på arkivområdet er handteringa av digitalt skapt materiale. Arkivverket har teke opp at det er behov for dialog med Kulturdepartementet om desse utfordringane. Likevel er det få teikn til at departementet i perioden for undersøkinga har teke initiativ til å løyse problema kring digitalt skapte arkiv. Departementet har ansvar for at styringsdialogen fungerer på ein formålstenleg måte, og når Kulturdepartementet i liten grad ser ut til å ha følgt opp dette nærare, meiner Riksrevisjonen at styringa ikkje i tilstrekkeleg grad er tilpassa eigenarten og risikoen i verksemda.

Det går også fram av undersøkinga at Kulturdepartementet heller ikkje har fått gjennomført evalueringar av digitaliseringsarbeidet i dei tre sektorane, trass i at det i digitaliseringsmeldinga var lagt opp til at ein skulle bruke evalueringar for å vurdere dei økonomiske behova i digitaliseringsarbeidet. Slik Riksrevisjonen vurderer det, har ikkje Kulturdepartementet i stor nok grad følgt opp arbeidet med digitalisering i Nasjonalbiblioteket, Arkivverket og museumssektoren.

1.2.4 Arkivverket og store delar av museumssektoren har ikkje prioritert digitaliseringsarbeidet slik det er føresett

For å oppnå gode resultat gjennom systematisk arbeid over tid er det nødvendig med god styring. Det vil mellom anna seie at verksemdene set seg mål, organiserer arbeidet på ein tenleg måte, set av ressursar, prioriterer oppgåver og følgjer opp resultata og effektiviteten i arbeidet, og at dei om nødvendig set i verk korrigerande tiltak. Det er dessutan viktig med gode arbeidsprosessar i alle ledd av digitaliseringsarbeidet, både når det gjeld digitalisering, tilgang og formidling.

Nasjonalbiblioteket har arbeidd med digitalisering sidan 2006, med ein uttrykt ambisjon om å digitalisere heile samlinga. Det er gjort store investeringar, digitalisering er tydeleg i styringa av verksemda, og prosessane er i høg grad automatiserte og kontinuerlege. Undersøkinga viser at Nasjonalbiblioteket har planar for digitaliseringsarbeidet og systematiske produksjonsløyper i digitaliseringsarbeidet. Dette har bidrege til at nesten heile boksamlinga er digitalisert ved utgangen av 2015. Det står framleis att store delar av dei andre trykte utgivingane, som aviser og tidsskrift, men etter kvart som boksamlinga er ferdig digitalisert, vil Nasjonalbiblioteket kunne bruke digitaliseringsløypene sine på dette materialet.

Undersøkinga viser at Arkivverket har mangla ein overordna strategi for digitaliseringsarbeidet og ei heilskapleg prioritering av materialet som skal digitaliserast. Først i 2016 har Arkivverket utarbeidd eit overordna kriteriesett for prioritering, og dei interne planane har fram til 2016 hatt lite spesifikke og målbare mål for digitalisering. Vidare har det mangla ei klar arbeids- og ansvarsfordeling, og dette har ført til at store delar av det digitaliserte materialet ikkje er gjort tilgjengeleg. Slik Riksrevisjonen vurderer det, har ikkje Arkivverket arbeidd systematisk nok med digitaliseringsarbeidet.

Familie- og kulturkomiteen har understreka at det er viktig at musea utarbeider planar for digitalisering og digitale tenester, og at dei utarbeider realistiske tal og prognosar som ein del av planane sine. Undersøkinga viser likevel at over halvparten av musea manglar konkrete mål for kva resultat dei skal nå i sitt eige digitaliseringsarbeid. Kulturdepartementet stilte i tilskotsbreva til musea for 2010 og 2011 krav om at musea skulle ha planar for alle delar av den museumsfaglege drifta. Likevel viser undersøkinga at berre halvparten av musea har planar for digitalisering av samlingane sine i 2016. Slik Riksrevisjonen vurderer det, bør erfaringsutvekslinga på digitaliseringsområdet bli styrkt, slik at musea som har utfordringar, lærer av musea som jobbar systematisk på feltet.

1.2.5 Handteringa av digitalt skapte arkiv er ikkje tilfredsstillande

Familie- og kulturkomiteen har lagt vekt på at materiale frå tidlegare fasar i historia til elektroniske dokument er ein viktig del av norsk kulturarv som raskt kan gå tapt dersom ikkje noko blir gjort. Undersøkinga viser at det er risiko for at arkiv går tapt for alltid om dei ikkje blir konverterte til lesbare, moderne format.

Arkivverket har hatt utfordringar med å få oversikt over system i statleg sektor som produserer arkivverdig materiale. Arkivverket har mynde til å krevje at bevarings- og kassasjonsplanar i statleg sektor blir sende inn til godkjenning, men har i liten grad følgt opp statsforvaltninga på dette punktet. Arkivverket har over tid også nedprioritert tilsyn med arkivdanninga i statleg sektor. For å danne seg eit bilete av omfanget har Arkivverket gjennomført ei spørjeundersøking om elektronisk arkivmateriale i statleg sektor i 2015. Spørjeundersøkinga viser at det ligg fleire tusen uttrekk i statsforvaltninga på vent.

Meir enn 200 arkiv- og journalsystem i statleg sektor er ute av administrativ bruk og krev oppfølging omgåande for å sikre dokumentasjonen. Arkivverket kjenner til kva for verksemder systema er brukte i, men har ikkje identifisert systema eller sett i verk tiltak for å ta vare på informasjonen. Arkivverket trur også at det er ei vesentleg underrapportering av fagsystem. Undersøkinga viser at det vil krevje ein stor innsats i statsforvaltninga og i Arkivverket for å få oppdaterte bevarings- og kassasjonsplanar, og oversikt over system som skal takast vare på i Arkivverket.

Når det gjeld dei arkivuttrekka som Arkivverket faktisk har fått frå statleg sektor, er talet lågt, og dei stammar hovudsakleg frå arkiv- og journalsystem. Bevaringsverdig informasjon i fag- og saksbehandlingssystem er i svært liten grad lagra hos Arkivverket.

Den måten avlevering og testing av digitalt skapte arkiv blir handtert på i dag, kan føre til at offentlege arkiv ikkje blir bevarte slik det er lagt opp til. Dette kan føre til manglande tilgang til arkiv, som igjen kan ha konsekvensar for rettstryggleiken til enkeltpersonar fordi dei kan innehalde viktig rettsleg dokumentasjon og forvaltningsdokumentasjon. Det er stor risiko for at digitalt skapte arkiv går tapt.

Kulturdepartementet gir uttrykk for at det er verksemdene sjølve som er ansvarlege for å levere materialet til Arkivverket på ein slik måte at dei kan ta vare på det.

Departementet opplyser at problemstillingar kring tapt kulturarv frå digitalt skapte arkiv på den måten går utover ansvarsområda deira. Slik Riksrevisjonen vurderer det, har ikkje bevaring av digitalt skapte arkiv fått nok merksemd på tvers av departementa.

1.2.6 Det er ikkje etablert felles løysing for langtidslagring

Ifølgje digitaliseringsmeldinga er langtidslagring så kompetanse- og ressurskrevjande at det operative ansvaret burde bli konsentrert til Arkivverket og Nasjonalbiblioteket, og derfor burde desse etatane samarbeide om ei løysing som også omfattar museumssektoren.

Undersøkinga viser likevel at det ikkje er etablert eit samarbeid om langtidslagring, slik meldinga la opp til. Kulturdepartementet stilte i 2009 krav om at Arkivverket og Nasjonalbiblioteket skulle samarbeide om langtidslagring. Då samarbeidet stranda i 2010, blei det ikkje gjort noko frå departementet si side for å sørgje for at felles langtidslagring blei realisert.

Den planlagde løysinga for langtidslagring skulle også omfatte musea, og fråværet av felles løysingar gjer at dei fleste musea i dag manglar ei ordning for langtidslagring av det digitaliserte materialet sitt. Musea har liten kompetanse på dette feltet, og mange trur feilaktig at leverandøren av samlingsforvaltningssystemet også tek seg av langtidslagringa.

Situasjonen i dag er ikkje i tråd med ambisjonane i digitaliseringsmeldinga, og han fører til at systema for langtidslagring i sektoren verken er så gode eller så kostnadseffektive som dei kunne ha vore dersom dei sentrale etatane hadde samarbeidd slik det blei lagt opp til. Utan ei løysing for langtidslagring er det, slik Riksrevisjonen vurderer det, risiko for at det digitaliserte materialet i museumssektoren går tapt.

1.3 Tilrådingar frå Riksrevisjonen

Riksrevisjonen meiner Kulturdepartementet bør styrkje mål- og resultatstyringa når det gjeld arbeidet med digitalisering av kulturarven. Riksrevisjonen tilrår at Kulturdepartementet

• gjer det tydeleg kva for resultat ein skal oppnå i digitaliseringsarbeidet

• vurderer korleis rapporteringa på området kan gi meir og betre informasjon om status og framdrift

• følgjer opp resultatoppnåinga i underliggjande etatar

• bidreg til å avklare og løyse problem som blir tekne opp i styringsdialogen, slik som handteringa av digitalt skapte arkiv

Kulturdepartementet bør vidare sjå til at Arkivverket etablerer ei meir systematisk, heilskapleg og målretta verksemdsstyring for digitaliseringsarbeidet.

Kulturdepartementet bør dessutan leggje til rette for at Arkivverket og Nasjonalbiblioteket samarbeider om langtidslagring, og for at også museumssektoren får ei løysing for langtidslagring.

1.4 Oppfølging frå departementet

Statsråden i Kulturdepartementet har i svaret sitt av 10. januar 2017 gjort greie for oppfølginga av merknadene og tilrådingane frå Riksrevisjonen. I innleiinga viser statsråden til at Riksrevisjonen legg til grunn at det ikkje er eit mål å digitalisere heile kulturarven, og det er statsråden einig i. Det overordna målet som Stortinget slutta seg til i 2009 om best mogleg tilgang til mest mogleg kulturarv til flest mogleg, kan ifølgje statsråden bli nådd med eit vesentleg mindre ambisiøst program for digitalisering.

Statsråden viser til at digitaliseringsmeldinga også peikar på eit behov for å hauste erfaringar, slik at ein kan gjere gode val om kva for delar av samlingane i Arkivverket og musea som bør digitaliserast.

Statsråden opplyser at store delar av samlingane til Arkivverket vil ha så låg bruksfrekvens at det ikkje kan forsvarast å gjennomføre kostbare digitaliseringsprosjekt. Også musea må prioritere strengt kva for delar av samlingane dei skal bruke digitaliseringsressursar på.

Statsråden viser til merknaden frå Riksrevisjonen om at mykje av det digitaliserte materialet i arkivsektoren og museumssektoren ikkje er tilgjengeleg for publikum. Statsråden meiner at merknaden stemmer, men understrekar at Arkivverket, Nasjonalbiblioteket og musea i vesentleg grad formidlar det digitaliserte materialet.

Statsråden opplyser vidare at det i digitaliseringsmeldinga er vist til at digitalisering av arkivmaterialet i institusjonane truleg vil krevje fleire tusen årsverk. I digitaliseringsmeldinga står det også at strategien til Arkivverket er å velje ut det som skal digitaliserast, ut frå fagleg skjønn, og at departementet sluttar seg til strategien til Arkivverket. Statsråden opplyser at departementet har bede om og fått informasjon om resultat frå denne strategien.

Når det gjeld prioriteringane i musea, viser statsråden til at dei har ulike organisasjonsformer og får ein varierande del statleg driftstilskot. Musea har derfor stor kulturfagleg og kunstnarisk fridom, og det følgjer av dette at digitaliseringsarbeidet vil bli prioritert ulikt. Statsråden vil likevel understreke at musea som heilskap har gjort og gjer ein vesentleg innsats med å digitalisere samlingane.

Problema med digitalt skapte arkiv kan føre til tap av kulturarv og er ifølgje statsråden derfor den viktigaste kulturarvsutfordringa. Dei første problema oppstår i produksjonsfasen, medan andre problem blir avdekte når dokumenta skal overførast for langtidslagring og seinare flyttast.

Statsråden opplyser at Arkivverket, saman med andre aktørar i og utanfor arkivsektoren, har teke ei rekkje initiativ og sett i gang fleire prosjekt for å handtere problema med lagring av digitalt skapte dokument og arkiv. Statsråden viser også til føreslåtte endringar i arkivforskrifta og omstillinga som er sett i gang i Arkivverket, som relevante tiltak i denne samanhengen.

Statsråden er einig i tilrådinga om å styrkje mål- og resultatstyringa når det gjeld arbeidet med digitalisering av kulturarven. Ifølgje statsråden vil Kulturdepartementet følgje opp dette i etatsstyringa av Arkivverket, Nasjonalbiblioteket og Norsk kulturråd, og i forvaltninga av driftstilskot til museum. Mellom anna vil det vere viktig å sjå til at den årlege rapporteringa gir god informasjon om status og framdrift i arbeidet med digitalisering og digitalt skapt materiale.

Statsråden opplyser vidare at Kulturdepartementet vil utarbeide ein strategi for å gjere offentlege kulturdata meir tilgjengelege for bruk og gjenbruk, jf. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet.

Statsråden vil også leggje til rette for at Arkivverket og Nasjonalbiblioteket skal kunne samarbeide om langtidslagring, og ein vurderer også løysingar for langtidslagring for museumssektoren.

1.5 Sluttmerknad frå Riksrevisjonen

Riksrevisjonen konstaterer at statsråden sluttar seg til tilrådingane frå Riksrevisjonen. Riksrevisjonen viser til at statsråden likevel ikkje har konkretisert korleis departementet skal følgje opp manglande systematikk og strategi i arbeidet til Arkivverket.

Undersøkinga til Riksrevisjonen viser at det har vore lite framdrift i arbeidet med å få til ei løysing for langtidslagring på tvers av sektorane. Riksrevisjonen meiner derfor det er viktig at Kulturdepartementet i tida framover set inn dei nødvendige tiltaka for å sikre at Arkivverket og Nasjonalbiblioteket begynner å samarbeide om løysingar for langtidslagring som også kan omfatte museumssektoren, slik det var føresett i digitaliseringsmeldinga.