Innleiing

Sist det blei gjort ein heilskapleg og prinsipiell gjennomgang av den norske pengespelpolitikken, var i samband med at den private speleautomatmarknaden blei avvikla i 2003. Sidan den gongen har det vore ei betydeleg teknologisk og marknadsmessig utvikling på pengespelfeltet. Den teknologiske utviklinga er først og fremst kjenneteikna ved at pengespel blir distribuerte og formidla over Internett på stadig nye måtar.

Uregulerte aktørar er ei utfordring for den norske pengespelpolitikken. På bakgrunn av utviklinga i pengespelmarknaden dei siste åra har regjeringa sett at det er behov for ein ny heilskapleg gjennomgang av pengespelpolitikken.

Det overordna målet med å regulere pengespelmarknaden i Noreg er å sikre at lotteri og pengespel blir tilbydde i trygge og ansvarlege former for å avgrense uheldig speleåtferd. I tillegg skal reguleringa leggje til rette for at lotteri og pengespel kan vere ei god inntektskjelde for samfunnsnyttig og humanitært arbeid, idrett og kultur.

Ein ansvarleg pengespelpolitikk føreset at dei regulerte spelselskapa tilbyr attraktive spel som evnar å tiltrekkje seg spelarar, og dermed trekkje spelarar bort frå eit uregulert tilbod utan like gode ansvarlegheitsrammer.

Rettsleg rammeverk

Den norske lotteri- og pengespelmarknaden er underlagd eit nasjonalt og eit internasjonalt rettsleg rammeverk. Nasjonalt er marknaden regulert gjennom desse lovene:

• lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotteri m.v. (lotterilova)

• lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. (pengespellova)

• lov 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator (totalisatorlova)

Internasjonalt utgjer EØS-avtalen sine reglar om fri flyt av tenester og etableringsretten i EØS-området det mest sentrale regelverket.

Det rettslege utgangspunktet i lotterilova, pengespellova og totalisatorlova er at det er forbode å tilby, marknadsføre og formidle lotteri og pengespel i Noreg utan løyve. Dei tre lovene opnar for at bestemte aktørar kan få løyve til å tilby visse former for lotteri og pengespel.

Lotterilova regulerer private lotteri som samfunnsnyttige og humanitære organisasjonar og andre aktørar som opererer i marknaden, kan tilby. Pengespellova regulerer lotteri og pengespel som det statseigde selskapet Norsk Tipping AS (Norsk Tipping) kan tilby, og totalisatorlova regulerer totalisatorspel, som Stiftelsen Norsk Rikstoto (Norsk Rikstoto) tilbyr i dag.

Fleire uregulerte spelselskap tilbyr lotteri og pengespel i Noreg via Internett frå utlandet, utan løyve frå norske myndigheiter. Det gjeld òg spelselskap som har lisens eller anna løyve til å tilby pengespel i andre jurisdiksjonar, og som derfor er regulerte der. Den uregulerte verksemda inneber eit brot på den norske lotteri- og pengespellovgivinga.

Pengespel- og lotterimarknaden i Noreg i dag

I den private, regulerte lotterimarknaden er det fleire aktørar. Den største delen av marknaden består av rundt 60 bingoentreprenørar som til saman har om lag 230 bingohallar. I tillegg tilbyr reiarlaget Color Line spel på seks skip som går i rute mellom norsk og utanlandsk hamn.

Den private, regulerte marknaden består vidare av ei rekkje andre mindre aktørar: om lag 200 foreiningar som har foreiningsbingo, og 70 lokalradioar og nokre få lokal-TV-stasjonar som tilbyr radio- eller TV-bingo. Resten av den private marknaden består av omtrent 40 landsdekkjande organisasjonar med landslotteri og rundt 2300 andre lag og foreiningar som arrangerer mindre lotteri. Frå 2015 er det i tillegg gitt løyve til ein årleg noregsmeisterskap i poker.

Den uregulerte pengespelmarknaden består av mange utanlandske pengespelselskap som tilbyr pengespel og lotteri til nordmenn over Internett. Selskapa har ikkje løyve til å tilby pengespel i Noreg og opererer dermed ulovleg når dei marknadsfører og tilbyr spel til nordmenn. Selskapa har etablert hovudkontora sine utanfor Noreg og unndrar seg dermed norske myndigheiter si handheving av lotteri- og pengespellovgivinga.

Ein stor prosentdel av netto omsetning frå lotteri og pengespel blir utbetalt til frivillige organisasjonar. Det aller meste av desse pengane kjem frå Norsk Tipping, men også dei andre lotteri- og pengespela bidreg med pengar til mange organisasjonar.

Det er forbode etter norsk lov å marknadsføre pengespel og lotteri som ikkje har norsk løyve. Det er berre Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, og aktørar som har løyve til å arrangere lotteri, som lovleg kan marknadsføre pengespel.

Lotteritilsynet har tilsynsansvar etter lotterilova, pengespellova og totalisatorlova og fører tilsyn med regulerte private lotteri og statlege pengespel. Tilsynet skal òg reagere mot tilbydarane av uregulerte pengespel og lotteri i Noreg og mot marknadsføring av slike spel.

Ein ansvarleg pengespelpolitikk – Dette veit vi om konsekvensane av pengespel

Analysar blant spelarar viser at dei negative økonomiske konsekvensane av pengespel er hyppigast hos yngre personar, menn, personar med låg utdanning, studentar og personar som er fødde utanfor Noreg.

Undersøkingane nemnde i meldinga viser at 89 prosent av befolkninga i Noreg ikkje har problem med pengespel eller ikkje speler. I tillegg er ca. 8 prosent såkalla lågrisikospelarar. Undersøkinga i 2015 viser at 3,2 prosent er moderate risikospelarar eller problemspelarar, mot 3 prosent i 2013.

Tala viser at spel er ein aktivitet mange deltek i. For om lag 3 prosent av befolkninga er spelinga på grensa til å bli eit problem, eller problemet er så stort at spelarane treng behandling eller anna hjelp. I reelle tal utgjer det om lag 120 000 spelarar, og av desse er 34 000 problemspelarar og 88 000 risikospelarar. Dersom vi i tillegg reknar med at også familien til risiko- og problemspelarar blir påverka, er fleire hundre tusen nordmenn ramma av speleproblem eller står i fare for å bli det.

Hjelpelinja for speleavhengige opna 28. mars 2003. Sidan då har tenesta svart på mange tusen spørsmål frå spelarar og andre som står spelarane nær. I tillegg til å hjelpe menneske i ein vanskeleg situasjon og vise veg til hjelp og behandling, systematiserer tenesta mykje av innhaldet i samtalane til statistikkformål. Av innringjarane til Hjelpelinja for speleavhengige seier heile 64 prosent at dei har spelt med lånte pengar. Heile 86 prosent av innringjarane til Hjelpelinja fortel at pengespel har fått konsekvensar for helsa deira, særleg gjeld det psykiske plager som angst og depresjon.

Både spesialisthelsetenesta og den kommunale helse- og omsorgstenesta har ansvar for behandlingstilbod for speleavhengige. I tillegg finst det lågterskeltiltak og frivillige hjelpetiltak. Hovudvekta av behandlingstilbod ligg i spesialisthelsetenesta. Personar med problem som følgje av pengespel har generelt fleire helseplager enn befolkninga elles.

Økonomisk kriminalitet kan i pengespel komme i form av kvitvasking, kampfiksing, underslag, korrupsjon og økonomisk utruskap. Det finst òg døme i norsk rettspraksis på økonomisk kriminalitet som følgje av speleavhengigheit. Spesielt gjeld det i form av underslag og økonomisk utruskap.

Ein ansvarleg pengespelpolitikk – Tiltak som er sette i verk i dag

Dei viktigaste verktøya myndigheitene har for å nå dei sosialpolitiske måla på pengespelfeltet, er å ha instruksjonsmyndigheit og innsyn i verksemda til dei statleg kontrollerte aktørane, og å stille konkrete krav til ansvarlegheitstiltak i lover, forskrifter, retningslinjer og spelereglar. Regjeringa utarbeider òg handlingsplanar mot speleproblem.

I dag er spel lettare tilgjengelege enn før, og spel med høg risiko for utvikling av speleproblem har fleire ansvarlegheitstiltak enn spel med låg risiko. Ulike ansvarlegheitstiltak for Norsk Tipping er fastsette i retningslinjer og i spelereglar frå Kulturdepartementet. I tillegg har selskapet implementert eigne ansvarlegheitstiltak utan at det er regulert i spelereglar eller retningslinjer.

Det er sett ulike grenser for spel hos Norsk Tipping som skal bidra til å redusere risikoen for uheldig speleåtferd. Spela med høgast risiko har maksimale tapsgrenser som avgrensar kor mykje pengar du kan tape og satse på spela. I tillegg må spelaren sjølv setje personlege grenser innanfor dei maksimale grensene. «Nei takk»-lista inneheld Norsk Tipping sine sjølvpålagde reglar for marknadsføring.

Det går fram av konsesjonen til Norsk Rikstoto at selskapet skal setje i verk systematiske tiltak for å redusere risikoen for uønskt speleåtferd. På heimesida til Norsk Rikstoto kan spelarar velje å ta ein mellombels pause frå spelinga eller stengje seg ute frå alt spel i minimum eitt år.

Krav om ansvarlegheitstiltak for dei private lotteria er regulert i forskrift. Dei regulatoriske tiltaka er i stor grad knytte til utforminga av spela. Det er ikkje krav om å vere registrert som spelkunde for private lotteri, med unntak av NM i turneringspoker.

Den første handlingsplanen mot speleproblem kom i 2005. «Handlingsplan mot spilleproblemer 2016–2018» er den fjerde i rekkja av statlege handlingsplanar. Handlingsplanane er treårige og sikrar at det blir jobba langsiktig, systematisk og målretta med å førebyggje speleproblem i den norske befolkninga.

Teknologisk utvikling

Internett har gitt spelaren mange val, og saman med utviklinga av smarttelefonar og nettbrett har det gitt brukaren tilgang til alle slags speltilbod døgnet rundt. Sidan 2005 har det skjedd store endringar i infrastrukturen, og raskare og meir stabile nettløysingar har gjort Internett svært godt eigna for pengespeldistribusjon.

I 2015 brukte nordmenn mellom 1,3 og 1,6 mrd. kroner på uregulerte pengespel på Internett. Myndigheitene bestemte i 2010 at Norsk Tipping òg skulle kunne tilby kasinospel på Internett. Kasinospela til Norsk Tipping nådde raskt ut i marknaden då dei blei lanserte i 2014.

Smarttelefonen er blitt den viktigaste plattforma for mange pengespel. Spelapplikasjonane på mobiltelefon blir stadig betre og meir attraktive, og det er ikkje lenger nødvendig å oppsøkje ein kommisjonær eller slå på PC-en for å kunne levere eit spel. I dag tilbyr Norsk Tipping spela sine i alle digitale salskanalar frå klokka 07.00 til klokka 03.00.

Forholdet til EØS-avtalen og utviklinga av pengespelfeltet i Europa

EØS-avtalen inneber at det enkelte land ikkje står heilt fritt til å utforme regelverket på pengespelområdet. Dersom regelverket inneber ei avgrensing i høvet til å tilby pengespel, må det vere grunngitt med allmenne omsyn og vere nødvendig og eigna til å oppnå formålet.

Sidan 1994 har det komme ei rekkje avgjerder frå både EU-domstolen og EFTA-domstolen som har lagt føringar for reguleringa av pengespelområdet innanfor EØS. Domstolane har akseptert at pengespel er ein sektor som er prega av moralske, kulturelle og religiøse omsyn, og medlemslanda er gitt ein vid skjønnsmargin til sjølve å fastsetje eigne reguleringar. Det inkluderer mellom anna vernenivå og andre tiltak som kan avgrense dei fire fridommane på pengespelområdet.

EØS-retten inneheld ingen krav eller tilvisingar til kva reguleringsmodell som bør veljast for pengespel. På spelområdet gjeld subsidiaritetsprinsippet, det vil seie at det er dei enkelte medlemslanda sjølve som best kan vurdere korleis pengespelområdet skal regulerast. Det inneber at EØS-landa står fritt til å utforme den reguleringa som kvart land meiner er formålstenleg for borgarane, så lenge det er innanfor dei generelle EØS-reglane. Dei siste ti åra har det skjedd ei liberalisering i mange land ved at ein har gått bort frå reine einerettsmodellar og innført lisenssystem for enkelte sektorar i dei nasjonale pengespelmarknadene.

I mars 2011 sende Europakommisjonen ei grønbok om Internett-spel i den indre marknaden på høyring. Formålet med grønboka var å få oversikt over reguleringa av Internett-spel innanfor EØS-området. I tillegg ønskte ein å finne ut om nasjonal lovgiving er nok til å regulere pengespelområdet, og om det òg bør etablerast eit overnasjonalt regelverk for å styrkje den nasjonale lovgivinga.

I oktober 2012 fastsette Kommisjonen ein handlingsplan knytt til Internett-spel. Handlingsplanen blir ikkje oppfatta som eit uttrykk for noko ønske frå kommisjonen si side om at lovregulering av pengespelfeltet på lengre sikt bør harmoniserast innanfor EØS-området. Formålet er å etablere mekanismar som kan støtte opp om nasjonal lovgiving i dei enkelte medlemslanda, primært for å sikre betre forbrukarvern og hindre kriminelle aktivitetar.

Val av reguleringsmodell for pengespel

Det er primært tre allmenne omsyn bak den norske pengespelpolitikken og dagens einerettsmodell:

• omsynet til å førebyggje problematisk speleåtferd

• omsynet til å førebyggje økonomisk misleghald

• omsynet til å avgrense privat forteneste

Både EU- og EFTA-domstolen anerkjenner desse omsyna, og den norske einerettsmodellen blir rekna for å vere i tråd med EØS-avtalen. I tillegg har omsynet til å opparbeide inntekter til gode formål blitt anerkjent som eit legitimt omsyn, men då som eit underordna omsyn som ikkje åleine kan grunngi slike restriksjonar. Måla i den norske pengespelpolitikken er altså ikkje likeverdige. Ansvarlegheit er det fremste målet i pengespelpolitikken.

Digitaliseringa har endra pengespelbransjen, og i dag møter den norske einerettsmodellen sterk konkurranse om odds- og kasinospel frå uregulerte operatørar som ikkje har løyve til å tilby pengespel i Noreg. Handhevingsproblematikk og inkonsistens mellom delar av norsk, nasjonal lovgiving og EU-retten gjer det vanskeleg for norske myndigheiter å stanse dei uregulerte pengespelaktørane.

Dersom Norsk Tipping ikkje klarer å kanalisere spelarar, og uregulerte aktørar tek ein stor del av marknaden, vil ikkje einerettsmodellen fungere etter intensjonen. Ein stor del av spelmarknaden for høgrisikospel vil då vere uregulert av norske myndigheiter. Bakgrunnen for å utgreie ein lisensmodell er eit ønske om større kontroll med det totale pengespeltilbodet. Ei eventuell norsk lisensordning vil innebere at uregulerte operatørar får høve til å søkje lisens for å kunne tilby odds- og kasinospela sine i Noreg.

Med bakgrunn i dei utgreiingane som er gjennomført og innspel frå aktørane på pengespelfeltet vurderer departementet det slik at aktuelle framtidige reguleringsmodellar på pengespelfeltet anten vil vere ei vidareføring av einerettsmodellen med rammene modellen har i dag, eller ei innføring av ei avgrensa lisensordning for odds- og kasinospel.

Departementet vurderer det slik ut frå dagens situasjon at einerettsmodellen gir høgare grad av ansvarlegheit enn ein lisensmodell. Spela til Norsk Tipping som kan samanliknast med spela til dei uregulerte aktørane, har lågare førekomst av speleproblem. Norsk Tipping ser òg ut til å klare å kanalisere spelarar til tilboda sine sidan nettspela til Norsk Tipping har fått fleire spelarar sidan lanseringa, mens talet på spelarar hos dei uregulerte selskapa har flata ut.

Dersom dette biletet skulle endre seg og spelselskapa skulle ta ein større prosentdel av spelarane i framtida, vil ein lisensmodell med ein viss grad av ansvarlegheitstiltak for dagens uregulerte selskap kunne vere ei betre løysing med omsyn til ansvarleg spel. På bakgrunn av utviklinga fram til i dag meiner departementet likevel at det ikkje er grunn til å tru at det vil skje ei slik utvikling dei nærmaste åra.

Omsynet til økonomien til frivilligheita taler heller ikkje direkte for ei lisensordning på det noverande tidspunktet. I dagens marknadssituasjon vil ei lisensordning og ein einerettsmodell gi omtrent like store direkte inntekter til det norske samfunnet. Men dersom utanlandske spelselskap i framtida tek ein større del av marknaden for spela som er aktuelle å lisensiere, vil ei lisensordning kunne gi større direkte inntekter til det norske samfunnet.

Basert på ei totalvurdering med omsynet til ansvarleg spel som det viktigaste tilrår departementet å vidareføre einerettsmodellen.

Ein heilskapleg pengespelpolitikk

Ein konsistent og samanhengande politikk er avgjerande for å sikre dei overordna måla for norsk pengespelpolitikk. Dagens system med tre lover og to fagansvarlege departement inneber ein risiko for at den statlege reguleringa av feltet blir fragmentert og inkonsistent.

Reguleringsstrukturen varierer mellom dei tre områda. Lotteriområdet er regulert i lov og forskrifter. Pengespel- og totalisatorområdet er òg regulert i lov og forskrifter, men krava til spelverksemda i Norsk Tipping og Norsk Rikstoto er i hovudsak fastsette i retningslinjer og spelereglar som departementa har gitt med heimel i pengespellova og forskrift til totalisatorlova. Departementa kan endre spelereglane og retningslinjene etter å ha henta inn fråsegn frå Lotteritilsynet.

Med den reguleringsstrukturen som gjeld i dag, er det ein viss risiko for at ansvarlegheitsomsyna blir vekta ulikt på tvers av lovverka og departementa. Det kan medføre utilsikta forskjellar i reguleringa av likearta forhold. Reguleringa av dei tre sektorområda har utvikla seg skrittvis etter kvart som nye spel er innførte på dei enkelte områda. Med ei slik utvikling kan det vere utfordrande å vareta ei heilskapleg regulering. Reguleringsstrukturen i dag gir òg nokre utfordringar med omsyn til ei effektiv forvalting av regelverket. Dei tre lovene heimlar ulike sanksjonar ved brot.

Dagens oppsplitta reguleringsstruktur stiller krav til god koordinering på tvers av lovverka og mellom dei fagansvarlege departementa. Dersom koordineringa ikkje fungerer optimalt, vil den heilskaplege politikken på området bli svekt. Innanfor ei felles lovramme vil det vere enklare å sjå dei ulike spela i samanheng og oppnå ei meir einsarta regulering av likearta spel, uavhengig av kven som tilbyr dei. Det vil òg bidra til ei meir effektiv forvalting av politikken på området.

Kulturdepartementet meiner at det er behov for å slå saman lotterilova, pengespellova og totalisatorlova til éi felles lov for lotteri, pengespel og totalisatorspel. Éi felles lov vil dekkje behovet for ein heilskapleg og konsistent pengespelpolitikk. Det vil sikre at dei same ansvarlegheitsomsyna og risikovurderingane ligg til grunn for reguleringa av kvart av dei tre sektorområda. Det vil òg gjere det enklare å sikre at reguleringa av dei tre sektorområda samla varetek dei overordna måla for spelpolitikken.

Kulturdepartementet vil derfor setje i gang eit arbeid for å utarbeide forslag til éi felles lov for lotteri, pengespel og totalisatorspel. For å kunne oppnå full effekt av ei slik endring ser Kulturdepartementet behov for å samle ansvaret for heile pengespelpolitikken i eitt departement. I samband med dei foreslåtte lovendringane vil regjeringa samle ansvaret for all pengespelpolitikk under Kulturdepartementet. Det inneber at Kulturdepartementet overtek ansvaret for all regulering av pengespel som Norsk Rikstoto tilbyr. Det blir lagt til grunn at Landbruks- og matdepartementet framleis skal ha ansvaret for rammeverket for sjølve hestesporten.

Reguleringsform og rollefordeling

Måla i pengespelpolitikken blir i første rekkje realiserte ved å kombinere reguleringa av den norske lotteri- og pengespelmarknaden, eigarstyring av Norsk Tipping, konsesjon til Norsk Rikstoto og kontroll og tilsyn med spelverksemda. Norsk Tipping arbeider sjølv aktivt for å nå dei sektorpolitiske måla.

Staten har fleire sett av verkemiddel for å nå måla i pengespelpolitikken. Som lovgivar og regulator definerer offentlege myndigheiter dei rettslege rammevilkåra. Myndigheitene etablerer òg institusjonar som skal føre tilsyn.

Måla i pengespelpolitikken blir realiserte ved å kombinere streng regulering av markedet med å ha ein statleg eigd speloperatør som staten har ei aktiv eigarstyring av, og som sjølv innrettar si verksemd for å nå dei sosialpolitiske måla på området. Forskriftsregulering gir eit sterkt vern av offentlegrettslege omsyn, mens eigarstyring opnar for effektiv instruering av spelselskap når ansvarlegheitsomsyn tilseier det.

I enkelte samanhengar kan ein glidande overgang mellom regulatorrolla og eigarrolla til departementet kunne opplevast som utfordrande, særleg dersom det oppstår situasjonar der Norsk Tipping har eit liknande tilbod som andre regulerte aktørar på den norske marknaden.

Staten som eigar skal ikkje intervenere i Norsk Tippings løpande forretningsmessige disposisjonar. Den statlege styringa skal i utgangspunktet vere avgrensa til overordna strategisk styring. Ivaretakinga av dei overordna måla for pengespelpolitikken føreset samtidig ei tydeleg eigarstyring som definerer grensene for verksemda til Norsk Tipping, og som sikrar ein balanse mellom forretningsmessige oppgåver og lovfesta samfunnsoppgåver. Norsk Tipping har ei krevjande rolle ved at marknadsbasert verksemd skal kombinerast med varetaking av sosialpolitiske og samfunnsmessige formål. Denne balansegangen stiller store krav til selskapet og styret. Samtidig stiller det krav til ei aktiv og tydeleg eigarstyring.

Lotteritilsynet bør drive kontroll- og tilsynsverksemd og ha reine forvaltingsoppgåver innanfor dei regulatoriske rammene departementet fastset. I forvaltingsrolla til tilsynet skal godkjenning av lotteri og enkeltspel inngå. Det er berre godkjenning av nye pengespelkategoriar som skal liggje utanfor ansvarsområdet til Lotteritilsynet. Kulturdepartementet meiner likevel at det er behov for ei reindyrking og klargjering av rollefordelinga. Det bør gå endå tydelegare fram kven som avgjer kva, og når, og på kva måte tilsynet skal involverast.

Tiltak for å sikre ansvarleg spel

Den norske modellen inneber å leggje til rette for ein regulert marknad som tilbyr attraktive pengespel og lotteri, og slik leie spelaktiviteten bort frå uregulerte aktørar. Slik kanalisering kan skje på to forskjellige måtar: anten ved at spelarar som tidlegare har spelt hos uregulerte pengespelselskap, vel å flytte heile eller delar av spelet sitt til ein regulert aktør, eller ved at nye spelarar som tidlegare ikkje har spelt, vel ein regulert aktør framfor den uregulerte marknaden.

For å vere i stand til å kanalisere spelelysta til befolkninga inn i ansvarlege rammer må dei statleg kontrollerte aktørane Norsk Tipping og Norsk Rikstoto kunne tilby ein attraktiv spelportefølje. Samtidig må spela dei tilbyr, ikkje vere av ein slik karakter at dei skaper auka speleproblem.

Norsk Tipping har i dag ein brei portefølje av spel. Målet om å kanalisere spelarar er bakgrunnen for at Norsk Tipping til dømes tilbyr Instaspill og liveodds. Det er spel som i utgangspunktet har høg risiko for speleavhengigheit, men som blir tilbydde for å gi dei som ønskjer å spele, eit attraktivt tilbod med gode ansvarlegheitsrammer.

For å redusere risikoen i samband med å tilby spel som i utgangspunktet medfører høg risiko for avhengigheit, er utforminga av ansvarlegheitstiltaka til spelselskapa viktig.

Spelarane kan oppfatte ansvarlegheitstiltak som avgrensingar, noko som kan gjere spela mindre attraktive. Det kan svekkje kanaliseringsevna til spela. Til dømes kan for strenge tapsgrenser hos Norsk Tipping føre til at enkelte spelarar held fram med å spele hos dei uregulerte aktørane.

Departementet vil understreke at marknadsføring for statleg kontrollerte pengespel er avgjerande for å oppnå den tiltenkte kanaliseringseffekten.

Sosiale nettverksspel og andre spel i ei juridisk gråsone mot pengespel

Sosiale nettverksspel er spel på sosiale plattformer. Spela er ofte heilt gratis, men det kan vere mogleg å gjere kjøp i spelet. Enkelte av spela har pengepremiar og kan derfor falle inn under verkeområdet for lotteri- og pengespellovgivinga.

Eit spel fell inn under det gjeldande lotteri- og pengespelregelverket i Noreg dersom spelaren kan vinne ein premie av økonomisk verdi, dersom det kostar pengar å delta i spelet, og dersom spelet har eit heilt eller delvis tilfeldig utfall. Det vil seie at sosiale nettverksspel kan falle inn under norsk lotteri- og pengespelregulering.

Dei siste åra har det skjedd ei utvikling der grensene mellom sosiale nettverksspel og pengespel er blitt mindre tydelege. Det kjem mellom anna av at sosiale nettverksspel har inkludert element som innsats og gevinst. Det finst òg døme på det motsette, nemleg at pengespeltilbydarar tek inn element frå sosiale nettverksspel i dei etablerte spela.

Ungdomsundersøkingane om pengespel og dataspel i Noreg i 2010 og 2013 viser at nettspeloperatørar som tilbyr spel med både verkelege pengar og leikepengar, kan fungere som rekrutteringskanalar for meir tradisjonelle pengespel. Denne rekrutteringa kan særleg vere ei utfordring dersom ho er retta mot barn og unge eller mot personar med problematisk speleåtferd.

Departementet meiner at vi per i dag veit for lite om konsekvensane av sosiale nettverksspel for spelarane til å ta stilling til om slike spel bør falle inn under verkeområdet for lotteri- og pengespellovgivinga. Det er likevel behov for å følgje med på utviklinga i denne marknaden. På denne bakgrunnen har departementet valt å følgje opp tilrådinga frå Hamar-utvalet og bedt Lotteritilsynet setje ned ei tverrfagleg gruppe som skal følgje utviklinga av sosiale nettverksspel.

Vern av einerettsmodellen

Vern av einerettsmodellen handlar i første rekkje om å hindre at uregulerte selskap får tilgang til den norske marknaden. Det er sett i verk ei rekkje tiltak som skal sikre at lovgivinga blir respektert. Likevel er det eit stort omfang av uregulerte selskap som tilbyr og marknadsfører pengespel i Noreg. Utfordringa i dag er at dei uregulerte selskapa i det vesentlege tilbyr pengespela over Internett. Samtidig er selskapa etablerte utanfor Noreg, noko som medfører at norske myndigheiter har svært avgrensa handhevingshøve.

Departementet meiner at ein bør vurdere å endre det gjeldande regelverket for å styrkje betalingsformidlingsforbodet, og at regelverket bør effektiviserast gjennom tiltak for å avgrense bruken av tredjepartsløysingar. Det kan gjere at effekten av forbodet vil bli større enn det ein har sett til no.

TV-reklamen for pengespel frå utlandet medfører store utfordringar for norske myndigheiter i arbeidet med å førebyggje speleproblem og sørgje for offentleg kontroll med pengespeltilbodet i Noreg. Kartlegginga i forkant av konsultasjonsprosedyren har bidrege til å synleggjere omfanget av TV-reklamen som blir send på norske TV-skjermar frå utlandet. Departementet meiner at det er viktig å følgje opp dette arbeidet ved å jobbe for at grenseoverskridande pengespelreklame på TV blir sett på agendaen i kontakten med EU-kommisjonen. AMT-direktivet er for tida under revisjon, og departementet vil derfor òg arbeide for at det blir teke inn eit eksplisitt unntak for pengespelreklame i det reviderte direktivet. I direktivet i dag er det berre sjølve pengespeltenestene som er uttrykkeleg unnatekne.

Vidare er det viktig å følgje opp dialogen med tilsynsmyndigheitene i sendarlanda. Det er i første rekkje Medietilsynet og Lotteritilsynet som har ansvaret for denne dialogen. Formålet med denne kontakten vil primært vere å få sendarlanda til å sørgje for at kringkastarar i det minste rettar seg etter regelverk for pengespelreklame i sendarlandet.

EU-domstolen og EFTA-domstolen har eintydig slått fast at Noreg kan forby marknadsføring av pengespel som ein del av den nasjonale pengespelreguleringa. Eit slikt forbod må omfatte TV-reklame dersom det skal ha nokon effekt. Samtidig er det ei vanleg oppfatning at AMT-direktivet òg omfattar pengespelreklame på TV.

Skal eit marknadsføringsforbod ha den tiltenkte effekten, og skal det vere nokon realitet i medlemsstatane sin rett til å fastleggje nasjonal pengespelpolitikk, meiner departementet at det er nærliggjande å tolke EU-retten slik at norske myndigheiter har tilgang til å stanse TV-send pengespelreklame frå utlandet, dersom han er i strid med det norske marknadsføringsforbodet.

Dei utanlandske spelselskapa samarbeider med ei rekkje norske aktørar, til dømes PR-byrå og kjendisar. Norske selskap og privatpersonar som mot vederlag hjelper dei utanlandske selskapa til å marknadsføre og formidle uregulerte pengespel, medverkar til å undergrave omsyna som den norske pengespelreguleringa søkjer å vareta. Departementet meiner at det er viktig at lotteri- og pengespellovgivinga gir tilgang til å reagere mot alle aktørar som bidreg til å tilby eller marknadsføre pengespel som ikkje har løyve i Noreg.

Departementet meiner at regelverket i dag er godt nok til å reagere mot personar og selskap som direkte eller indirekte er ansvarlege for å halde og marknadsføre lotteri og pengespel i strid med marknadsføringsforbodet.

Erfaringane frå handhevinga av åndsverklova viser at DNS-blokkering kan vere eit effektivt verkemiddel for å avgrense brot på opphavsretten på Internett. Innspel frå Lotteritilsynet og erfaringar frå andre land indikerer at slike tiltak òg kan ha verdi som kommunikasjonsverktøy. Departementet vurderer likevel DNS- eller IP-blokkering som svært inngripande tiltak, fordi tanken er å hindre besøk på den aktuelle nettsida, og fordi det er ein risiko for å ramme innhald som ikkje er meint å skulle omfattast. På denne bakgrunnen vil departementet ikkje tilrå DNS-, IP- eller innhaldsblokkering som tiltak for å hindre uregulerte pengespelselskap i Noreg.

DNS-varsling kan avgrense speling hos uregulerte aktørar ved at spelarane blir informerte om at pengespela som blir tilbydde, er ulovlege. Det kan ein oppnå ved hjelp av ei teknisk løysing med eit «pop-up»-vindauge med informasjon om regelverket og det ulovlege innhaldet på sida.

Departementet har vurdert dei ulike tekniske moglegheitene som finst for å avgrense dei uregulerte pengespelselskapa, og meiner at det er mest aktuelt å greie ut moglegheiten for å påleggje nettleverandørane å varsle personar som er i ferd med å besøkje nettsida til eit utanlandsk spelselskap, om at innhaldet på sida er ulovleg i Noreg. DNS-varsling er det minst inngripande tekniske tiltaket som er tilgjengeleg for å avgrense ulovlege pengespelsider på Internett.

Effektiv drift og overskotsfordeling

For dei private lotteria er overskotsfordelinga regulert i ulike forskrifter. Overskotsmottakarane er dei humanitære og samfunnsnyttige organisasjonane som har dei enkelte lotteriløyva. I Norsk Tipping er det ulike mekanismar som regulerer korleis inntekter og overskot blir fordelte mellom ulike formål. Den meste sentrale mekanismen er den såkalla tippenøkkelen, som overskotet til selskapet blir fordelt etter. Først går 6,4 prosent til helse- og rehabiliteringsformål. Deretter blir resten av overskotet fordelt med 64 prosent til idrettsformål, 18 prosent til kulturformål og 18 prosent til samfunnsnyttige eller humanitære organisasjonar som ikkje er tilknytte Noregs idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité.

Effektiv og rasjonell drift av Norsk Tipping er eit vedtektsfesta mål for selskapet. Dersom ein innfører eit regime for måling av effektivitet som ikkje er tilstrekkeleg tilpassa eigenarta til Norsk Tipping, er det ein risiko for at ein gir selskapet eit insentiv til å la vere å innføre kostnadskrevjande, men sosialpolitisk nødvendige spel. Selskapet kan òg bli tilbakehalde med å innføre nye ansvarlegheitstiltak som kan svekkje innteninga. Norsk Tipping sitt mål om å tilby ansvarlege spel og kanalisere spelarar til tilboda sine er hovudmålet for selskapsverksemda og bør vere startpunktet for ei vurdering av om selskapet blir drive på ønskt måte.

Departementet meiner at den noverande rapporteringsordninga med ei dels kvantitativ, dels kvalitativ rapportering frå selskapet fungerer godt og gir godt nok grunnlag for å vurdere effektiviteten i selskapet. Departementet skal vurdere og følgje opp rapportane.

Departementet legg til grunn at den mest formålstenlege måten å følgje opp effektiviteten i selskapet på er å vidareutvikle dagens ordning med årlege rapportar på dei parametrane som er beskrivne ovanfor. Rapporteringssystemet til Norsk Tipping bør med jamne mellomrom evaluerast av ein ekstern aktør.

Sponsoravtalar er eitt av verktøya Norsk Tipping har for å byggje merkevare og styrkje omdømmet til selskapet, og kan samanliknast med andre former for marknadsføring. Utgangspunktet til departementet er at det går eit klart rettsleg skilje mellom sponsoravtalar som reelt sett er overskotsdisposisjonar, og sponsoravtalar som har reint forretningsmessige formål. Sponsoravtalar som reelt sett er overskotsdisposisjonar, er ikkje i samsvar med pengespellova § 10, som gir ei uttømmande regulering av overskotsdisposisjonane til selskapet. Departementet meiner derfor at selskapet, innanfor rammene til dei sosialpolitiske måla, bør inngå avtalar om sponsing berre av forretningsmessige omsyn.

Departementet vurderer at ordninga med grasrotdelen i all hovudsak fungerer godt. Departementet meiner at grasrotdelen har ein demokratiserande funksjon ved at det er spelarane sjølve som innanfor visse rammer bestemmer kva for lokale lag og foreiningar som skal få midlar. Etter ei samla vurdering meiner departementet at prosentsatsen bør bli auka frå 5 prosent til 7 prosent av bruttoinnsatsen, og frå 10 prosent til 14 prosent for Multix og Instaspill.

Samla sett meiner departementet at det verkar å vere lite behov for å innføre krav til effektivitet for private lotteri, og at ei slik regulering ville vere svært utfordrande å utforme og handheve.

Fordeling av Norsk Tipping sitt overskot til samfunnsnyttige og humanitære organisasjonar

Tippenøkkelen har endra seg over tid, og samfunnsnyttige og humanitære formål har vore ein del av tippenøkkelen sidan 2009. Fordelinga av midlar er regulert i forskrift. Nye vilkår for at ein samfunnsnyttig og humanitær organisasjon skal kunne få tippemidlar, blei fastsette i forskrift 9. august 2013. Samtidig blei det etablert ei overgangsordning for dei aktuelle organisasjonane for perioden 2014–2017. Ei permanent ordning for fordeling skal fastsetjast frå 2018.

I 2003 vedtok Stortinget å forby gevinstautomatar og gi Norsk Tipping einerett til å drive terminalar i Noreg. Forbodet mot gevinstautomatar tredde i kraft i 2007. Reguleringa av spelmarknaden i Noreg medførte at mange organisasjonar fekk eit vesentleg inntektstap.

Søknader om kompensasjon for bortfall av gevinstautomatinntekter blei i 2008 behandla etter mellombels forskrift. Fordelinga av midlar frå 2009 er regulert i forskrift om tilskot til organisasjonar frå Norsk Tipping. Av tilgjengelege midlar til samfunnsnyttige og humanitære organisasjonar går 82,9 prosent til dei ti humanitære organisasjonane som hadde mest automatinntekter, 10H. Dei resterande 17,1 prosent blir fordelte av Lotteritilsynet etter søknad til andre organisasjonar som fekk inntekter frå lovleg oppstilte gevinstautomatar i 2002. Tilskot blir berekna på bakgrunn av den enkelte organisasjon sin prosentdel av det samla overskotet frå gevinstautomatar i 2001.

I 2015 fekk samfunnsnyttige og humanitære organisasjonar til saman 636,5 mill. kroner frå overskotet til Norsk Tipping. Av desse er over 76 mill. kroner fordelte til nye organisasjonar i ordninga.

Ei permanent ordning for fordeling av Norsk Tipping sitt overskot til samfunnsnyttige og humanitære organisasjonar skal fastsetjast frå 2018. Målet med ei permanent ordning for fordeling av Norsk Tipping sitt overskot til samfunnsnyttige og humanitære organisasjonar frå 2018 er å sikre ein langsiktig og robust modell som bidreg til å vidareføre og tryggje viktige samfunnsoppgåver som store landsdekkjande og humanitære organisasjonar utfører på områda helse, sosiale tenester/krisehjelp, og støttearbeid og natur- og miljøvern/dyrevern, i tillegg til å sørgje for at sentrale rednings- og beredskapsoppgåver blir vidareførte.

Stortinget har gjennom beredskapsmeldinga slått fast at det er viktig å sikre den frivillige beredskapen. Noreg er avhengig av frivillige ressursar for å kunne sikre ei nasjonal redningsteneste som når alle, uavhengig av kvar i landet katastrofen skjer. Redningsselskapet, Røde Kors og Norsk Folkehjelp har bygd opp kompetanse og beredskap over lang tid og har operativ verksemd i heile landet.

Røde Kors, Redningsselskapet og Norsk Folkehjelp utfører oppgåver som er sentrale for norsk redning og beredskap, og som varetek vesentlege samfunnsoppgåver som må vidareførast. Det er viktig å sikre at rednings- og beredskapsoppgåvene til desse organisasjonane kan halde fram på tilsvarande nivå som i dag. Det føreset at Røde Kors, Redningsselskapet og Norsk Folkehjelp har føreseielege rammevilkår gitt oppgåvene dei har i ein krisesituasjon. Departementet foreslår derfor at desse organisasjonane blir sikra ein fast prosentdel i ein ny fordelingsmodell.

I dag får Røde Kors 34,9 prosent (215 mill. kroner), Redningsselskapet 21,5 prosent (132 mill. kroner) og Norsk Folkehjelp 2,6 prosent (16 mill. kroner) frå delar av ordninga. Andre organisasjonar som bidreg til nasjonal beredskap innanfor redning, helse og omsorg, vil kunne søkje midlar frå ordninga frå 2018 så sant dei fyller vilkåra.

Departementet tilrår å vidareføre kriteria frå den mellombelse ordninga frå 2014 til 2017 i ordninga frå 2018, med enkelte mindre justeringar. Kriteria avgrensar omgrepet «samfunnsnyttige og humanitære organisasjonar» i tilknyting til fordelinga av overskotet til Norsk Tipping og definerer kva for organisasjonar som vil kunne falle innanfor ordninga under ein ny modell. Det er lagt til grunn at for å kunne få midlar til samfunnsnyttige og humanitære organisasjonar må organisasjonen oppfylle alle desse kriteria:

• lotteriverdig og registrert i Lotteriregisteret

• registrert i Frivilligregisteret under oppgitte kategoriar

• landsdekkjande

• ikkje-fortenestebasert og frivillig

• andreorientert

Det er foreslått å vidareføre fordelingsgrunnlaget for den enkelte søkjaren (dei totale driftskostnadene til sentralleddet i samsvar med rekneskapen frå førre året, redusert med frådragspostar) som i dagens forskrift for nye søkjarar. På bakgrunn av dei fastsette vilkåra er det den nasjonale verksemda knytt til den frivillige og ikkje-fortenestebaserte delen av organisasjonsverksemda som blir lagd til grunn. Kvar godkjende søkjar vil få ein del av beløpet til fordeling som svarer til søkjarens del av det totale fordelingsgrunnlaget, etter at den faste delen til dei tre beredskapsorganisasjonane er fordelt.

For å unngå at det blir for få midlar til fordeling på den enkelte organisasjonen i framtida, meiner departementet at det er formålstenleg å halde på ei minstegrense i søknadsgrunnlaget. Departementet tilrår ei minstegrense på 15 mill. kroner.

Departementet legg opp til at overgangsordninga blir forlengd med eitt år (ut 2018) for organisasjonar som hadde inntekter frå lovleg oppstilte automatar i 2002. Røde Kors, Redningsselskapet og Norsk Folkehjelp vil inngå i den permanente ordninga frå 2018 med ein fast del. Andre organisasjonar søkjer på like vilkår i tråd med kriterium for å delta i ordninga frå 2018.

Bingo

Bingo er det største private lotteriet på den norske pengespelmarknaden. Spelet er regulert av bingoforskrifta, og Lotteritilsynet gir løyve til å halde bingo til foreiningar som er godkjende etter lotterilova § 4. I dag har vi tre former for bingo i Noreg: entreprenørbingo, foreiningsbingo og radiobingo. Entreprenørbingo er den største forma for bingo og blir halde i eigne bingohallar.

Departementet legg til grunn at sosialpolitiske omsyn og omsynet til einerettsmodellen bør vere dei primære måla for bingoreguleringa. Sosialpolitiske omsyn låg til grunn for at det hausten 2010 blei fastsett fleire endringar i regelverket for databingo. Effekten av desse tiltaka var at omfanget av speleproblem knytte til bingo blei redusert. Målet om ansvarlege spel ligg til grunn for all regulering av pengespel i Noreg og bør derfor framleis vere hovudmålet i bingopolitikken.

Einerettsmodellen er ein hjørnestein i den norske pengespelpolitikken. Bingopolitikken må reflektere dette. Det inneber at bingoomfanget må haldast på eit avgrensa nivå og ikkje utfordre einerettsmodellen.