Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Christian Tynning Bjørnø, lederen Trond Giske, Martin Henriksen, Tone
Merete Sønsterud og Marianne Aasen, fra Høyre, Henrik Asheim, Norunn
Tveiten Benestad, Kent Gudmundsen og Kristin Vinje, fra Fremskrittspartiet,
Lill Harriet Sandaune og Bente Thorsen, fra Kristelig Folkeparti,
Anders Tyvand, fra Senterpartiet, Ivar Odnes, fra Venstre, Iselin
Nybø, og fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, viser
til representantforslagene.
Komiteen viser til at Dokument
8:129 S (2015–2016) og Dokument 8:6 S (2016–2017) omhandler samme
tema og har til dels tilnærmet like forslag. Av den grunn blir de
to representantforslagene her behandlet under ett.
Komiteen viser til et omforent
og mangeårig arbeid for tidlig innsats i grunnskolen. Selv om mye er
gjort for å styrke arbeidet for tidlig innsats gjennom ulike tiltak
og initiativ, gjenstår det fortsatt en del før utdanningssystemet
klarer å ivareta hver enkelt elevs behov på et så tidlig tidspunkt
som mulig. Komiteen viser
til at utdanningssystemet fortsatt reproduserer sosiale forskjeller,
og at det fortsatt er mange elever som ikke får den hjelpen de trenger
tidlig i utdanningsløpet for å mestre skolen og nå de definerte
læreplanmålene. Stikk i strid med politiske føringer er det fortsatt
slik at andelen elever med spesialundervisning øker utover i utdanningsløpet.
Komiteen viser til at det er
bred politisk enighet om at kjernen i undervisningen handler om
forholdet mellom lærer og elev. Det gode møtet mellom læreren og
eleven skaper motivasjon, mestring og lærelyst. I tillegg til lærerens
kompetanse er tid en viktig faktor for å realisere målsettingen
om tidlig innsats overfor den enkelte elev og elevgruppen som sådan.
Komiteen viser til tidligere
behandlinger av tilsvarende forslag om norm for lærerdekning på
skolenivå, bl.a. i Innst. 161 S (2014–2015), og til komiteens merknader
og mindretallsforslag i den forbindelse.
Komiteen er kjent med at Kunnskapsdepartementet
har satt i gang forskningsprosjekter for å undersøke effekten av
ulike former for økt lærertetthet i barneskolen. Konklusjonene fra
dette arbeidet vil imidlertid ikke være klare før prosjektene avsluttes skoleåret
2019–2020.
Komiteen viser for øvrig til
at statsråden i sitt svarbrev 4. november 2016 om representantforslag 129
S (2015–2016) til komiteen varsler at regjeringen vurderer
andre tiltak for å styrke arbeidet med tidlig innsats. Komiteen imøteser
at forslag om dette oversendes Stortinget.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, fremmer forslag 2 og
3 i Dokument 8:6 S (2016–2017):
«Stortinget
ber regjeringen framskaffe et kunnskapsgrunnlag om den reelle situasjonen
i Skole-Norge vedrørende klassestørrelse og lærertetthet for hvert
av grunnskolens trinn.»
«Stortinget
ber regjeringen redegjøre for hvordan Stortingets vedtak fra 18. juni
2003, om at klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå
for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling
er opphevet, blir fulgt opp.»
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre vil understreke at
faglig sterke og kvalifiserte lærere er avgjørende for hver enkelt
elevs læringsutbytte. Disse medlemmer viser
til at Norge er blant de landene som bruker mest penger per elev.
Statistikk viser at gruppestørrelse 2 har ligget på omtrent 16 elever
per lærer siden begynnelsen av 1990-tallet. Disse medlemmer mener en nasjonalt
bestemt ressursnorm på skolenivå ikke er det beste svaret på de utfordringene
norsk skole står overfor i dag. Den største utfordringen er fortsatt
å få mange nok kvalifiserte lærere, å sikre rekruttering av studenter
til lærerutdanningen og å sikre at dyktige lærere fortsetter å jobbe
i skolen. Det krever også at ressursene prioriteres på dette.
Disse medlemmer mener mye tyder
på at en nasjonal ressursnorm vil kunne være svært kostbar, og konstaterer
at vi samtidig har lite kunnskap om effekten av økt lærertetthet.
Forslagsstillerne peker på flere studier som blant annet viser at
det er en merverdi med økt lærertetthet, særlig for de laveste klassetrinnene
og for faglig svake elever. Disse medlemmer understreker
at dette er en viktig grunn til at regjeringspartiene og samarbeidspartiene
Kristelig Folkeparti og Venstre i de siste års budsjettforlik om statsbudsjettet
har prioritert høyt å bevilge ekstra ressurser til flere lærere
på 1.–4. trinn. Økte ressurser tidlig i utdanningsløpet har størst
betydning for de elevene som trenger det mest.
Disse medlemmer viser til at
forskningen likevel spriker noe hva gjelder sammenhengen mellom
lærertetthet og læringsresultater, og at flere forskere framhever
at andre faktorer er vel så viktige for læringsutbyttet. Disse medlemmer viser
blant annet til SSBs evaluering «Effekter av satsing på økt lærertetthet»
fra 2016, som allerede i innledningen slår fast at «satsingen førte
til lavere gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning,
men vi finner så langt ingen tegn til at elevenes læringsutbytte økte». Disse medlemmer viser
til at Kunnskapsdepartementet har igangsatt forskningsprosjektet LÆREEFFEKT,
som vil gi verdifull kunnskap om effekten av lærertetthet og andre
tiltak i norske klasserom. Disse medlemmer mener at det
ikke er bevist at en norm for lærertetthet er det riktige svaret. En
så kostnadskrevende og omfattende reform som innføringen av en nasjonal
norm for lærertetthet må bygge på tydelige faglige råd, og disse medlemmer vil
avvente resultatene av forskningsprosjektet.
Disse medlemmer mener dessuten
at det er en rekke utfordringer knyttet til et slikt forslag. Hovedutfordringen
er at det reduserer skoleeiernes mulighet til å prioritere ressursene
i tråd med lokale behov. For disse medlemmer står verdien
av det lokale skoleeierskapet høyt. Disse medlemmer frykter også
at en lite treffsikker norm i verste fall kan gå ut over de elevene
og de skolene som trenger mest hjelp.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, mener at for mye av
lærerens tid går med til andre oppgaver enn å følge opp barna og gi
god opplæring. Flertallet mener
det er behov for å ta et sterkere nasjonalt initiativ enn det regjeringen
til nå har gjort for å avbyråkratisere lærerrollen. Flertallet mener
det er behov for flere yrkesgrupper i skolen, slik at mer av lærernes
tid frigis til undervisning og til å følge opp elevene.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet vil ha flere lærere i skolen og gi læreren
mer tid til å være lærer. Disse medlemmer mener det er
behov for å innføre en norm for lærertetthet som sikrer en viss
ressurstilgang i skolen. Disse medlemmer viser til forslagene
i dokumentene der ulike normtall skisseres på ulike trinn og nivåer. Disse medlemmer viser
også at det var delte syn i høringen på hvordan en norm for lærertetthet
ville slå ut i skolen. Disse
medlemmer mener derfor det er for tidlig å ta stilling til
hvordan en slik norm konkret skal se ut. Det er viktig at en norm
for lærertetthet utarbeides i nær dialog mellom partene i skolen,
slik at den bidrar til å sikre en viss ressurstilgang, samtidig som
den er fleksibel nok til at skoleeiere kan tilpasse innsatsen etter
behov. Disse medlemmer ønsker derfor
at regjeringen kommer tilbake til Stortinget med et forslag til
hvordan en nasjonal bestemmelse for lærertetthet i grunnskolen kan
innføres på skole- eller kommunenivå.
Disse medlemmer mener en god
kommuneøkonomi er helt avgjørende for hvorvidt kommunene har mulighet
til å prioritere skolen og ansette flere lærere. Disse medlemmer viser til Arbeiderpartiets
alternative statsbudsjett for 2017 og forslag om å øke overføringene
til kommunene med om lag 3 mrd. kroner utover regjeringens forslag
til statsbudsjett.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget
ber regjeringen fremme forslag om hvordan en nasjonal bestemmelse
for lærertetthet i grunnskolen kan innføres på skole- eller kommunenivå.»
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet er opptatt av at lærerne
skal ha tilstrekkelig tid til å tilrettelegge undervisningen for
alle elever. Disse
medlemmer mener en lærerressursnorm på skole- eller kommunenivå
er et mindre rigid ressursmål enn det gamle klassedelingstallet
ved at det sikrer ressurstilgangen lokalt, uten å virke begrensende
på organiseringen av selve undervisningen.
For å
få et bedre beslutningsgrunnlag fremmer komiteens medlem fra Senterpartiet følgende
forslag:
«Stortinget
ber regjeringen utrede en modell for lærerressursnorm på henholdsvis
skolenivå og kommunenivå, med sikte på en gjennomsnittlig gruppestørrelse
som ikke overstiger 16 elever i 1.–4. trinn og 24 elever på 5.–10.
trinn i ordinære timer.»
Komiteens medlemmer
fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti fremmer
følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen innføre en norm for lærertetthet i ordinær undervisning
(gruppestørrelse 2) på skolenivå.»
«Stortinget
ber regjeringen utrede en modell for innføring av en norm for lærertetthet
som i løpet av maksimalt 4 år sikrer at den gjennomsnittlige gruppestørrelsen
på skolenivå ikke overstiger 15 elever i 1.–4. trinn og 20 elever
på 5.–10. trinn i ordinær undervisning.»
Disse medlemmer vil
vise til komitéhøringen 31. januar 2017 om saken, og mener den var klargjørende
for hvorfor en nasjonal norm for lærertetthet er viktig for å ivareta
og utvikle en inkluderende skole hvor alle elever får like gode
muligheter for å nå sitt læringspotensial. Utdanningsforbundet og Skolenes
landsforbund, som lenge har kjempet for en slik nasjonal norm, gav
komiteen konkrete svar og tydelig begrunnelse for hvorfor dette
er nødvendig. I sitt innlegg sa Utdanningsforbundets leder, Steffen Handal,
følgende:
«Ulike flertall på
Stortinget har i løpet av de siste årene bevilget ca. 4,3 milliarder
kroner til å øke lærertettheten i grunnskolen, spesielt på småskoletrinnet.
Det er mye penger. Og vi regner med at Stortinget derfor mener det
er viktig at lærerne ikke må ha ansvar for flere elever i undervisningen
enn at de har rimelig sjans til å gjøre en god jobb. Problemet er at
på tross av at ulike måter å overføre mer penger for å øke lærertettheten,
har lærertettheten i grunnskolen vært omtrent konstant i den samme
perioden. Undersøkelser både blant lærere som har forlatt læreryrket, og
blant praktiserende lærere, viser at en av de viktigste forutsetningene
for å trives og bli i jobben er at de ikke har ansvar for flere
elever enn at de føler de har muligheten til å gjøre en god og profesjonell jobb.
Vi vet også at foreldrene er opptatt av at elevene ikke går i for
store klasser eller grupper. Og foreldre som har mulighet for å
velge skole for sine barn, spesielt for de yngre, har en tendens
til å velge skoler med høy lærertetthet. Jeg skal ikke bruke mye tid
på forskningen, men har lyst å si dette: Forskning på sammenhengen
mellom ulike innsatser og resultater i skolen er komplisert og resultatene
er ofte usikre. Klasser og grupper er sjelden tilfeldig sammensatt,
og resultater måles på smale kompetanseområder. Likevel mener vi
at tendensen, særlig i nyere studier, er at undersøkelsene konkluderer
med at det er positiv sammenheng mellom resultater og høy lærertetthet.
Og det er særlig yngre elever, elever fra hjem med liten kulturell
kapital, innvandrere og gutter som oppnår bedre resultater med høy
lærertetthet. Og den positive virkningen er varig! Og det er akkurat
disse elevgruppene norsk skole har problemer med å gi et godt nok
tilbud, og som faller fra uten å ha oppnådd kompetanse på videregående nivå.
Det er flere grunner til at Norge har og bør ha høy lærertetthet.
Vi har en spredt bosetting og relativt mange små skoler. Disse har
høy lærertetthet på grunn av reglene om aldersinndeling. Vi har
svært høy grad av integrering av elever med ulike former for funksjonshemming
i den ordinære skolen og i den ordinære undervisningen sammenlignet
med andre land. Problemet er ikke den gjennomsnittlige lærertettheten
på landsbasis. Problemet er de store forskjellene i lærertetthet
mellom sammenlignbare skoler og sammenlignbare kommuner. Det er
en sentral politisk målsetting for norsk skole at alle elever har
rett på likeverdig opplæring. En nødvendig, om enn ikke tilstrekkelig,
forutsetning for at denne målsettingen skal oppfylles er at alle skoler
har et minimum av lærerressurser som står i forhold til elevtallet.
Vi ber ikke om en norm. Vi ber om en minstenorm, et gulv som alle
skoler skal være sikre på at de har, og som de kan langtidsplanlegge
i forhold til. Normen skal gjelde for ordinær undervisning, ikke
for spesialundervisning og særskilt språkundervisning. For slik
undervisning hjemler loven særskilte rettigheter. Dessuten er behovene
for slik undervisning for ulikt fordelt mellom skoler til at de
bør innpasses i en minstenorm.
Minstenormen, og
dermed lærertettheten, må være høy nok til at vi unngår et så stort
behov for spesialundervisning som vi har i dag. Det nivået vi foreslår
på minstenormen tilsvarer omtrent det garanterte minstenivået alle
norske grunnskoler hadde inntil 1985, med noe forbedring for småskoletrinnet.
Når vi hadde råd til en slik garantert lærertetthet for over 30 år
siden, må vi i alle fall ha råd til å unne norsk skole og norske
elever det i dag.»
Disse medlemmer støtter dette.
Også Norsk Lektorlag og Skolelederforbundet anerkjente utfordringene
ved store elevgrupper og manglende ressurser i skolen. I stedet
for en ressursnorm foreslo Skolelederforbundet å styrke rådgivertjenesten,
sikre sosiallærerfunksjoner på alle skoler, flere helsesøstre og
økt administrativ ressurs. Disse medlemmer mener dette
er gode tiltak som også bør følges opp, men det adresserer likevel
ikke utfordringene med at lærere har så store elevgrupper mange
steder at det er vanskelig å kunne gi tilpasset opplæring ut fra
elevenes behov. Den faglige opplæringen og pedagogiske tilretteleggingen
ligger til lærerens profesjonelle ansvar, og undervisningen av elevene
er deres kjerneoppgave. Det er en uholdbar situasjon at ressurssituasjonen
mange steder ikke gir rom for å tilsette flere lærere slik at størrelsen
på elevgruppene kan reduseres. Dette er særlig alvorlig når Stortingets flertall
over år har bevilget store summer nettopp for at kommunene skal
kunne sikre økt lærertetthet i skolen. Motargumentene mot en nasjonal
minsteressursnorm på skolenivå, slik Kristelig Folkeparti og Sosialistisk
Venstreparti foreslår, handler i stor grad om behovet for fleksibilitet
og lokalt handlingsrom. Disse
medlemmer stiller seg uforstående til dette, da forslaget
nettopp er utformet med tanke på å gi skolene bedre økonomisk handlingsrom
og faglig frihet til selv å vurdere hvordan lærerressursene best
kan benyttes. En nasjonal ressursnorm på skolenivå handler om å
beregne en ressurs ut fra hvor mange årsverk skolen trenger for
å kunne ha et forsvarlig antall lærerårsverk i forhold til antall elever
i de ulike delene av grunnskolen. Beregningene gjøres ut fra det
som kalles gruppestørrelse i ordinær undervisning (også kalt gruppestørrelse 2), som
betyr at ressurser til spesialundervisning og særskilt norskundervisning
holdes utenfor. Hvordan skolen fordeler disse lærerressursene internt
på skolen, bestemmer de helt selv, ut fra de faglige behovene og
organisatoriske løsningene skolen velger. Denne ressursen er derfor
å regne som en grunnressurs. Disse medlemmer vil understreke at
både med og uten en slik nasjonal norm er skoleeier ansvarlig for
at opplæringen er faglig forsvarlig. Det er feil når kunnskapsministeren
gjentatte ganger har uttalt til media at de ekstra lærerressursene
det rød-grønne byrådet i Oslo har bevilget for å øke lærertettheten
ved noen skoler med særskilte utfordringer i Oslo, må forsvinne
dersom det innføres en nasjonal ressursnorm på skolenivå. Det er
også feil når kunnskapsministeren påstår at det vil føre til en systematisk
overflytting av lærerressurser fra østkanten til vestkanten i Oslo.
Utdanningsforbundet kunne opplyse om at det kun er 15 Oslo-skoler
som i dag har høyere lærertetthet enn foreslått minstenorm, og at
disse er likelig fordelt i ulike deler av byen. Skoleeier i Oslo
og i alle andre kommuner i Norge vil fortsatt kunne sette inn ytterligere
ressurser dersom det er behov for det, selv om det settes nasjonale rammer
for en minsteressurs som skal tilfalle skolene. Disse medlemmer har merket
seg at store, tunge organisasjoner står bak kravet om nasjonale
minimumskrav for lærertetthet: Norske lærere, elever (Elevorganisasjonen)
og foreldre (FUG) står sammen om å kreve en lovfestet minstenorm
for lærertetthet. Elevorganisasjonens leder begrunner sitt standpunkt
slik:
«Oppskriften for
å sikre god og tilpasset oppfølging er ikke så komplisert. Første
steg er å sikre en høy lærertetthet. Én undervisningstime er på
45 minutter. Det er den for alle lærere. Uansett hvor flink, dyktig
og inspirerende du er, forlenges ikke disse minuttene. Du kan være
den dyktigste og mest kompetente læreren et klasserom har sett,
men du har allikevel ikke tid til å følge opp et endeløst tall med elever.
Det går bare ikke. Markus i klasse 9A har følt på dette. Markus
går i en klasse på 23 elever og sliter litt med algebraen i matematikk.
Han får ikke den oppfølgingen som gjør at han kan lære seg algebra
og følge med i timen når læreren underviser. Fem andre i klassen
til Markus synes algebra er enkelt og skulle ønske de kunne begynne
på neste kapittel allerede i dag. Fire andre synes fortsatt at geometri-kapitlet
i forrige uke er vanskelig, og klarer ikke fokusere på et nytt kapittel.
Én sitter alene i hjørnet og har det ikke så bra på skolen, men
læreren har ikke tid til å følge eleven opp. Hvordan skal én lærer,
med 23 vidt forskjellige elever, være i stand til å følge opp hver enkelt
elev godt nok? Svaret er enkelt: Det går ikke. Det er et ufravikelig
faktum at høy lærertetthet muliggjør en ny og moderne undervisning.
Tavle og kritt foran 30 elever er ikke tilpasset og tilrettelagt opplæring,
men standardisert undervisning uten det minste hensyn til elevene.
Skal vi få en fremtidsrettet og digital skolehverdag, med moderne
læringsverktøy, er vi helt avhengig av lærere som har tid til å følge
opp og tilrettelegge opplæringen til hver eneste elev. For alle
er enige om at læreren er skolens viktigste ressurs i kompetanseformidlingen
som skjer i klasserommet. Da bør det være innlysende at vi må ha
mest mulig av denne ressursen.»
Disse medlemmer mener dette
på en god måte illustrerer skolehverdagen til elevene og utfordringene
lærere står overfor, og viser betydningen av å sikre skolene nok
ressurser for å øke lærertettheten.