Innledning

Kommunal- og moderniseringsdepartementet forslår i proposisjonen endringer i lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). Forslagene berører i hovedsak plandelen av loven. Enkelte av forslagene berører også lovbestemmelser i byggesaksdelen.

Lovforslagene har bakgrunn i regjeringens arbeid med «En enklere hverdag for folk flest», som bl.a. har som siktemål å fjerne tidstyver og forenkle regelverk. Regjeringen vil forenkle og effektivisere planprosessene for å legge bedre til rette for boligbygging samt nærings- og samfunnsutvikling. Regjeringen ønsker å sikre gode rammebetingelser for næringslivet, slik at det blir både raskere, billigere og enklere å bygge. Målet er rask, effektiv og forutsigbar offentlig saksbehandling med god kvalitet.

Det blir årlig vedtatt ca. 2 000 kommunale reguleringsplaner. Departementet mener at det må være et mål å redusere saksbehandlingstiden i kommunene vesentlig. I tillegg må det være et mål å effektivisere planprosessen frem til endelig planforslag foreligger, slik at den totale planleggingstiden kan bli merkbart redusert.

Det foreslås en lovendring som vil gi kommunen mulighet for å stanse behandlingen av et privat planinitiativ allerede i forbindelse med oppstartsmøtet, dvs. tidligere i planprosessen enn i dag. Oppstartsmøtets betydning skal styrkes ved å lovfeste plikten til å føre referat fra møtet. Referatet skal angi tydelige rammer for det videre planarbeidet, og kommunen skal som hovedregel gjennomføre høring av private planforslag som ikke er stoppet i forbindelse med oppstartmøtet. Det foreslås at foretak som utarbeider private reguleringsforslag, skal kunne søke om sentral godkjenning i en frivillig godkjenningsordning. Ordningen skal gjøre det enkelt for dem som lager planforslag, å dokumentere sine faglige kvalifikasjoner og enklere for en oppdragsgiver å velge en seriøs aktør.

Det foreslås videre forenklinger i reglene om dispensasjon og endringer som gjør at kommunen kan foreslå større planendringer uten å måtte gjennomføre full planbehandling. Det skal også bli enklere å oppheve planer som ikke er i samsvar med overordnet plan. Det foreslås videre å oppheve ordningen med sentral statlig godkjenning av regional planstrategi og forenklinger i reglene om rullering av regionalt handlingsprogram. Tiltakshavers rettsstilling i byggesaker foreslås styrket ved å begrense kommunens adgang til å kunne legge annet rettsgrunnlag til grunn for avgjørelsen av søknaden enn det som gjaldt ved fristens utløp.

Forslagene skal bidra til mer effektive planprosesser gjennom bedre samarbeid og økt forutsigbarhet for de involverte aktørene, enklere regler, raskere og bedre saksbehandling og færre klagesaker. Forslagene skal bedre kompetansen hos planforetak og styrke forslagsstillers rettsstilling i planprosessen. Lovendringene skal også føre til mindre statlig kontroll og økt lokalt handlingsrom, særlig i saker som ikke gjelder nasjonale og viktige regionale interesser.

Kommunen skal kunne stoppe planinitiativ før varsling og kunngjøring av planoppstart

Departementet foreslår at kommunen skal kunne stoppe saksbehandlingen av et planinitiativ allerede i oppstartsfasen, dvs. langt tidligere i planarbeidet enn i dag.

Forslaget innebærer at kommunen kan stoppe et planarbeid i oppstartsfasen og senest like (dvs. inntil to uker) etter oppstartsmøtet. Vilkåret skal være at kommunen finner at planinitiativet ikke bør føre frem. Avgjørelsen skal være basert på et forsvarlig planfaglig og planpolitisk skjønn med utgangspunkt i statlige, regionale og kommunale rammer og mål. Forslagsstiller skal underrettes gjennom en skriftlig melding om at kommunen ikke vil tillate varsling og kunngjøring av planoppstart for det aktuelle planinitiativet.

Kommunen kan i forbindelse med oppstartsmøtet varsle forslagsstiller om at den ønsker et bedre grunnlag for å avgjøre om planen skal stoppes eller ikke, og inngå avtale med forslagsstiller om å innhente uttalelser fra nærmere angitte regionale organer før kommunen tar endelig stilling til om den vil stoppe planinitiativet.

Dersom planinitiativet ikke stoppes, underrettes forslagsstiller om samtykke til planoppstart, som så gjennomfører kunngjøring og varsling på ordinær måte.

For planer med krav om planprogram etter § 4-1 der kommunen skal fastsette planprogram, vil kommunen som tidligere kunne avvise eller gjøre endringer i planprogrammet etter høring og offentlig ettersyn selv om planoppstart er varslet.

Krav til begrunnelse og adgangen til å få forelagt beslutninger om å stoppe planinitiativ for kommunestyret er utdypet i proposisjonens punkt 4.4.

Departementet presiserer at silingsordningen kun skal gjelde planinitiativ som skal lede frem til private detaljreguleringer etter pbl. § 12-11. Et reguleringsforslag er ikke privat når de tiltak som planen åpner for, både er initiert av og skal ivareta offentlige interesser og også skal gjennomføres med bevilgninger over offentlige budsjetter.

Det er ikke meningen at kommunen skal bruke vesentlig mer tid enn i dag fra bestilling av oppstartsmøte mottas, til møtet berammes og gjennomføres.

Selv om forslaget leder til et nytt beslutningsledd i prosessen, vil besparelsene kunne veie dette opp totalt sett, både for kommunen, forslagsstiller selv og andre som ellers ville blitt involvert i planprosessen.

Tydeligere og mer formalisert ramme for oppstarten av planprosessen, mer forpliktende dialog og tidlige avklaringer

Departementet foreslår å lovfeste kravet til referat fra oppstartsmøtet og at det skal fastsettes nærmere forskrifter. Referatet skal legge grunnlaget for en forutsigbar og omforent prosess, med klare angivelser både når det gjelder fremdrift, dokumentasjon og utforming av planen, mv. Om nødvendig skal uenighetspunkter rundt innholdet i planinitiativet som avdekkes i oppstartsmøtet, kunne forelegges kommunestyret eller et politisk utvalg som har fått delegert kompetansen.

Departementet mener forslagene totalt sett vil føre til en enklere, mer effektiv og forutsigbar planprosess som både forslagsstiller og kommunen vil ha fordel av. Det vil være god prosessøkonomi i en tilnærming som skaper økt forutsigbarhet i en tidlig planfase.

Private planforslag skal som hovedregel sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn

Departementet foreslår at private planforslag som er i samsvar med kommuneplan eller områderegulering, som hovedregel skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Forslaget må ses i sammenheng med kommunens nye hjemmel til å stoppe private planinitiativ i oppstartsfasen. Det innebærer at kommunen først etter høring og offentlig ettersyn tar stilling til om planforslaget skal fremmes, og dermed fra dette tidspunktet overtar ansvar for utformingen av planen og dens innhold, jf. pbl. § 12-12.

Kommunen kan som tidligere fremme alternative forslag til regulering for arealet. Kommunen skal fortsatt kunne stoppe planforslag som ikke er i samsvar med overordnet plan, og planer som ikke tilfredsstiller formelle krav til prosess, utforming og innhold.

Når loven blir endret slik at forslagsstiller som hovedregel skal ha krav på å få sitt forslag sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn, vil kommunens behandlingsgebyr måtte øke noe. Merarbeidet for kommunene i forhold til i dag blir i prinsippet begrenset til å sende planen på høring og å legge den ut til offentlig ettersyn. Det er vanskelig å ha en sikker formening om forslaget samlet sett vil føre til merarbeid for de statlige og regionale sektormyndighetene.

Etablering av en sentral frivillig godkjenningsordning for foretak som utarbeider private planforslag

Departementet foreslår at planforetak skal kunne dokumentere sine planfaglige kvalifikasjoner allerede i initiativfasen gjennom et godkjenningsbevis utstedt av en sentral godkjenningsordning. Det er i dag et krav om at planforslag skal utarbeides av fagkyndige, jf. pbl. § 12-3 fjerde ledd. Forslaget bygger på det systemet som gjelder for frivillig sentral godkjenning for ansvarsrett i byggesaker, det vil si at virksomheter som ønsker sentral godkjenning som planforetak, må søke om det til den sentrale godkjenningsordningen som administreres av Direktoratet for byggkvalitet. Virksomheten må dokumentere sin kompetanse i form av organisasjonskart, oversikt over medarbeidernes utdanning og praksis, og virksomhetssystem som sannsynliggjør at gjeldende krav til fremstilling av arealplan blir ivaretatt i produksjonen.

Det foreslås at de nærmere detaljer om godkjenningsordningen, herunder krav til utdanning og praksis, fastsettes i forskrift.

Den nye ordningen vil nødvendigvis føre med seg enkelte administrative og økonomiske byrder for foretakene første gang man søker om godkjenning, men deretter blir byrden mindre. For kommunene kan ordningen gjøre det enklere å vurdere om lovens krav til fagkyndig plankompetanse er oppfylt. Departementet vil vurdere om det er behov for å gi Direktoratet for byggkvalitet en engangsbevilgning for å få dekket oppstartskostnadene med den nye godkjenningsordningen.

Forenklinger i reglene om endring og oppheving av reguleringsplan

Departementet foreslår enklere regler for endring og oppheving av reguleringsplaner. Dagens regler om forenklet saksbehandling ved mindre endring av plan foreslås å omfatte større endringer enn i dag, og er i lovforslaget formulert slik at det kan skje «der endringene i liten grad vil påvirke gjennomføringen av planen for øvrig og heller ikke går ut over hovedrammene for planen». Forslaget innebærer at kommunen i større grad skal kunne anvende et planfaglig skjønn ved vurdering av hvilke endringer som kan gjennomføres etter de enklere saksbehandlingsreglene i pbl. § 12-14 tredje ledd.

Det foreslås videre en forenkling ved oppheving av plan ved at kommunestyret kan delegere myndigheten til å treffe et vedtak. Videre foreslås at varslingen kan begrenses til registrerte eiere og festere av eiendommer som direkte berøres, og disse skal varsles før oppheving av planen kan skje. Ordningen omfatter kun planer som i det vesentlige er i strid med overordnet plan. For andre planer vil oppheving kreve full planbehandling som i dag.

Departementet mener det er rom for å forenkle regelverket for oppheving av planer uten at dette behøver å gå ut over rettssikkerhetshensyn eller viktige planfaglige hensyn.

Forslaget vil gjøre det enklere å foreta endringer i plan uten full planbehandling, og dette vil føre til at tid og ressurser spares. En mer fleksibel saksbehandling kan føre til at behovet for dispensasjon reduseres. Etter endringen blir det enklere å oppheve uaktuelle reguleringsplaner, noe som kan gi tids- og ressursmessige besparelser.

Forenklinger i dispensasjonsbestemmelsene

Departementet foreslår forenklinger i lovens dispensasjonsbestemmelser som skal bidra til redusert ressursbruk og økt kommunalt handlingsrom i slike saker. Det foreslås presisert i pbl. § 19-1 at regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, bare skal uttale seg om nasjonale og viktige regionale interesser før det gis dispensasjon fra planer, plankrav og forbudet i § 1-8.

Videre foreslås det at flere av de vurderingstemaene som i dag står i pbl. § 19-2, skal utgå, bl.a. fordi bestemmelsen er unødig komplisert å anvende. Vurderingstemaet forenkles ved at bestemmelsen i § 19-2 andre ledd andre punktum om at fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, oppheves. Videre føyes det til en ny bestemmelse om at viktige samfunnshensyn kan vektlegges ved dispensasjonsvurderingen. Henvisningene til særskilt vektlegging av vurderingstemaene «konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet» forslås tatt ut (tredje ledd), men disse vil uansett inngå som vurderingstemaer dersom hensynet er ivaretatt i bestemmelsen det dispenseres fra.

Departementet forslår også å oppheve dagens § 19-2 fjerde ledd om særskilt vektlegging av statlige og regionale rammer og mål og vektleggingen av deres stillingtaken til dispensasjonsspørsmålet. Kommunen skal stå fritt i vektleggingen av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende, og vurderingskriteriene vil i stor grad være undergitt fritt skjønn. Fylkesmannen skal i klagesaker kunne gå langt i å prøve om nasjonale og viktige regionale interesser er blitt tilstrekkelig ivaretatt i kommunens vedtak.

Antallet saker som forelegges og behandles av statlige sektormyndigheter og fylkeskommunen, vil bli redusert. Forslaget om endring av andre ledd i § 19-2 innebærer et enklere vurderingstema i spørsmålet om lovens vilkår for å kunne dispensere er oppfylt. Dette vil bety arbeids- og resursmessige forenklinger og besparelser for kommunene og andre berørte statlige og regionale myndigheter. De foreslåtte endringene innebærer i praksis et utvidet kommunalt handlingsrom, og det vil være større rom for interesseavveining i forhold til viktige samfunnshensyn.

Oppheving av ordningen med sentral godkjenning av regionale planstrategier

Departementet foreslår å oppheve dagens krav til sentral godkjenning av den regionale planstrategien, jf. pbl. § 7-2 andre ledd, dette vil forenkle planprosesser ved overføring av myndighet til regionalt og lokalt nivå. En avvikling av den sentrale godkjenningen vil medføre at en vedtatt planstrategi er endelig gjennom fylkeskommunens vedtak og skal legges til grunn for den videre regionale planleggingen.

Forslaget vil gi mindre ressursbruk i departementene og bidra til forenkling av planprosessen på regionalt nivå.

Forenklinger i reglene om regionale handlingsprogram

Departementet foreslår å fjerne kravet til årlig rullering av handlingsprogram for regional plan, jf. pbl. § 8-1 fjerde ledd, og erstatte det med krav om at behovet for rullering skal vurderes årlig. Fylkeskommunene må imidlertid foreta en årlig vurdering av behovet for rullering av handlingsprogrammene.

Forslaget vil gi mindre ressursbruk i fylkeskommunene og legge til rette for en mer langsiktig oppfølging av handlingsprogrammene.

Overgangsbestemmelse for planer i strandsonen uten byggegrense

Departementet foreslår å lovfeste departementets fortolkning av overgangsbestemmelsen i pbl. § 34-2 fjerde ledd i forhold til kravet i § 1-8 tredje ledd om byggegrense i plan innenfor 100-metersbeltet mot sjøen. Departementets syn er at kravet til byggegrenser ikke gjelder for planer utarbeidet etter tidligere plan- og bygningslover. Sivilombudsmannen har i en uttalelse fra 2015 inntatt et motsatt standpunkt, nemlig at kravet til byggegrense må anses å gjelde alle planer i strandsonen, også planer vedtatt med hjemmel i tidligere lovgivning. Forslaget skal bidra til en rettslig avklaring på et punkt hvor det er ulik rettsoppfatning i dag.

Forslaget vil bidra til at det spares ressurser både for kommunen, fylkesmannen og private, og det vil også gi en enkel og effektiv løsning i praksis.

Styrking av tiltakshavers rettssikkerhet ved kommunens overskridelse av saksbehandlingsfrister i byggesaker

Departementet foreslår å styrke tiltakshavers rettsstilling i de tilfeller der kommunen overskrider 12-ukersfristen for behandling av byggesøknad etter pbl. § 21-7. Forslaget innebærer at kommunen ikke kan legge annet plangrunnlag til grunn for behandlingen av søknaden enn det som gjaldt da fristen utløp. Det foreslås også begrensninger i kommunens adgang til å vedta midlertidig forbud mot tiltak etter at fristen er utløpt. De foreslåtte begrensningene skal ikke gjelde statlig bygge- og deleforbud etter pbl. § 13-4.

Forslagene må ses i lys av Sivilombudsmannens kritiske uttalelser i saker hvor 12-ukersfristen har utløpt og kommunen la til grunn et nytt rettsgrunnlag for vedtaket enn det som gjaldt da fristen utløp. Den som planlegger et tiltak i samsvar med gjeldende arealplan, lov og forskrift, vil normalt forvente at søknader om byggetillatelse blir behandlet etter rettssituasjonen ved utløp av fristen for behandling av søknaden.

Forslagene antas ikke å gi merarbeid for kommunene, men kan i enkelte kommuner skape behov for å organisere arbeidet annerledes enn i dag. Regelen om at byggesøknad skal behandles på det rettsgrunnlag som gjaldt da 12-ukersfristen utløp, antas ikke å få noen administrative konsekvenser.

Forslag om mindre rettinger mv. i loven

Departementet foreslår å rette feil i noen lovhenvisninger mv. i plan- og bygningsloven. Departementet legger til grunn at endringene ikke har økonomiske eller administrative konsekvenser.