Innledning

Meldingen omhandler regulering av pensjoner mv. 1. mai 2016, samt informasjon om pensjonisters inntektsforhold.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2016 sluttet Stortinget seg til en omlegging av rutinene for budsjettering av utgifter til pensjoner og ytelser som reguleres med grunnbeløpet (G). Endringen gjelder fra og med 2016-budsjettet. Etter den tidligere rutinen ble den anslåtte budsjettmessige effekten av reguleringen utgiftsført under kap. 2309 Tilfeldige utgifter under Finansdepartementet. Etter de årlige reguleringene av pensjoner fra 1. mai ble det så fremmet en egen proposisjon med forslag til budsjettvedtak som følge av reguleringen. Ved Stortingets behandling av denne proposisjonen ble midler overført fra kap. 2309 til de aktuelle poster på Arbeids- og sosialdepartementets budsjett.

Den nye budsjetteringsrutinen, som fikk virkning for første gang i forbindelse med statsbudsjettet for 2016, innebærer at anslått effekt av neste års regulering av pensjoner, basert på anslaget for lønnsvekst i statsbudsjettet, budsjetteres på de relevante poster på Arbeids- og sosialdepartementets budsjett direkte og som en del av den ordinære budsjettprosessen. Dette er en forenkling og effektivisering av budsjettarbeidet, og kan gjennomføres fordi reguleringen av pensjoner er knyttet direkte til lønnsveksten. Ved behov vil de relevante budsjettpostene korrigeres i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett. På denne bakgrunn er det ikke lenger behov for en egen proposisjon med forslag til budsjettmessige konsekvenser av den årlige reguleringen.

Gjennomføringen av regulering av pensjoner endres ellers ikke som følge av den nye budsjetteringsrutinen. Det skal fortsatt gjennomføres drøftinger med pensjonistenes, de funksjonshemmedes og arbeidstakernes organisasjoner om tallgrunnlaget for reguleringen. Drøftingene vil som tidligere gjennomføres i møter umiddelbart etter at revidert nasjonalbudsjett er lagt frem.

I tråd med protokollen fra drøftingsmøtene i 2015 foretok regjeringen en gjennomgang av prinsippene for regulering av pensjoner, som ble sluttført i god tid før reguleringen i 2016. Organisasjonene som deltar i drøftingene i forbindelse med reguleringen av pensjoner, ble orientert om regjeringens vurderinger og konklusjon i møte 18. april 2016. I Prop. 122 S (2015–2016) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2016, som ble lagt frem i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2016, ble det redegjort for gjennomgangen. Regjeringen konkluderte med at gjeldende regler for regulering av pensjoner opprettholdes.

I meldingen legges det frem informasjon som i stor grad tilsvarer den som fremgikk av de tidligere budsjettproposisjonene. Det redegjøres for faktorer som påvirker utviklingen i pensjonistenes realinntekt og kjøpekraft, samt utviklingen i pensjonisters samlede inntektsforhold de siste årene. I tillegg omtales bakgrunnen for gjeldende regler for regulering av pensjoner. Tabeller over den historiske utviklingen av pensjonene og statistiske opplysninger følger som vedlegg 6 til meldingen.

Regulering av pensjoner mv. i 2016

Innledning

Dagens regler for regulering av alderspensjon ble innført fra 2011 som en del av pensjonsreformen. Det vises til meldingens kapittel 5, der pensjonsreformen og bakgrunnen for gjeldende regler for regulering av pensjon er nærmere beskrevet.

Regulering fra 1. mai 2016

Ved den årlige reguleringen skal en legge til grunn forventet lønnsvekst i reguleringsåret og justere for eventuelle avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst de siste to årene.

Lønnsveksten i 2016 ble i revidert nasjonalbudsjett 2016 anslått til 2,4 pst. Ved reguleringen i 2015 ble det lagt til grunn en forventet lønnvekst på 2,7 pst. Faktisk lønnsvekst for 2015 ble i TBU-rapporten i 2016 anslått til 2,8 pst. Ved reguleringen i 2015 ble det videre lagt til grunn en faktisk lønnsvekst på 3,1 pst. i 2014. Anslaget for 2014 er i TBU-rapporten i 2016 uendret. Det forelå dermed et avvik på 0,1 prosentpoeng for 2015, men ikke avvik for 2014. På denne bakgrunn ble den samlede prosentvise årslønnsveksten i 2016 fastsatt til 2,50 pst., hvilket tilsvarer en vekst på 2,78 pst. fra 1. mai. Dette gir en vekst i alderspensjon under utbetaling på 2,01 pst., og det gjennomsnittlige grunnbeløpet økte fra 89 502 kroner i 2015 til 91 740 kroner i 2016. Nytt grunnbeløp fra 1. mai er 92 576 kroner.

Forskrift om grunnbeløp, reguleringsfaktorer, satser for minste pensjonsnivå og satser for garantipensjon i folketrygden fra 1. mai 2016 og virkningstidspunkt for regulering av kravet til minsteinntekt for rett til dagpenger ble fastsatt ved kongelig resolusjon 27. mai 2016.

Alderspensjonens minstenivå ytes til personer med ingen eller lav pensjonsopptjening. Minstenivået avhenger av vedkommende sivilstatus og eventuell ektefelles pensjons- og inntektsforhold og ytes etter fire ulike satser, mens det ytes garantipensjon etter høy og ordinær sats.

Drøftinger med organisasjonene

Tallgrunnlaget for beregning av lønnsveksten som benyttes ved regulering av grunnbeløpet og pensjoner, skal gjennomgås og drøftes med pensjonistenes, de funksjonshemmedes og arbeidstakernes organisasjoner før samlet lønnsvekst fastsettes, jf. forskrift 6. mai 2011 nr. 465 om beregning av lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av grunnbeløpet og alderspensjon i folketrygden § 4.

Drøftingsordningen er formalisert i avtale av 28. november 2014 mellom regjeringen og pensjonistenes, de funksjonshemmedes og arbeidstakernes organisasjoner om regulering av folketrygdens grunnbeløp og pensjoner.

Etter at tallgrunnlaget er drøftet med organisasjonene, fastsetter Kongen, med hjemmel i folketrygdloven, reguleringsfaktorer og satser for minste pensjonsnivå.

I drøftingsmøtene, som ledes av arbeids- og sosialministeren, deltar:

• Pensjonistforbundet (SAKO-samarbeidet)

• Seniorsaken

• Forsvarets seniorforbund

• Landslaget for offentlige pensjonister

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Samarbeidsforumet av Funksjonshemmedes organisasjoner

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Unio

• Yrkesorganisasjonens Sentralforbund (YS)

• Akademikerne

I forkant av selve drøftingsmøtene ble det 28. april 2016 avholdt et møte mellom organisasjonene og embetsverket hvor rapporten «Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016» fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene ble gjennomgått.

Drøftingsmøtene ble gjennomført 18. og 19. mai 2016. Det ble slått fast at anslaget for lønnsvekst i 2016 i revidert nasjonalbudsjett er 2,4 pst. Det ble også konstatert at det forelå et positivt avvik mellom forventet lønnsøkning og faktisk lønnsøkning på 0,1 prosentpoeng for 2015, og at det ikke forelå noe avvik for 2014.

Fra organisasjonene undertegnet Unio, LO, YS og Akademikerne protokollen. Unio, LO og Akademikerne hadde protokolltilførsler. YS sluttet seg til LOs tilførsel. Organisasjonene utrykker misnøye med at regjeringen ikke kompenserer/iverksetter tiltak for å sikre at pensjonistene ikke får reallønnsnedgang. Det vises til meldingens kapittel 3, der utviklingen i pensjonisters realinntekt er nærmere omtalt.

I tillegg krever Unio og Akademikerne at regjeringen legger frem en egen sak for Stortinget om prinsippene for regulering av løpende alderspensjon, der hensikten er å belyse hvordan Stortingets opprinnelige intensjon om å sikre alderspensjonistene en regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisutviklingen er ivaretatt. Dette er nærmere omtalt i meldingens kapittel 5 om pensjonsreformen og bakgrunnen for gjeldende regler for regulering av pensjon.

Pensjonistforbundet, Seniorsaken, Forsvarets seniorforbund, Landslaget for offentlige pensjonister, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Samarbeidsforumet av Funksjonshemmedes organisasjoner avsto fra å undertegne protokollen. I et felles tillegg til protokollen tilkjennega disse organisasjonene

«sin protest mot et resultat av et trygdeoppgjør som har i seg negativ utvikling av pensjon i forhold til prisvekst ved ikke å signere årets protokoll».

Faktorer som påvirker pensjonistenes realinntektsutvikling og kjøpekraft

Innledning

Gjennom reguleringen av pensjonene bestemmes den nominelle inntektsutviklingen til pensjonistene. Realveksten fremkommer ved å ta hensyn til prisutviklingen. Både den nominelle og den reelle inntektsutviklingen påvirkes også av endringer i pensjonsreglene. Når det også tas hensyn til skatt, fremkommer utviklingen i pensjonistenes kjøpekraft.

Det vises til meldingens kapittel 3, tabell 3.2, der vekst i utbetalt pensjon for ulike husholdningstyper er nærmere beskrevet.

Realvekst i alderspensjon

De siste årene har den årlige prisveksten vært rundt 2,0 pst. I 2016 forventes en prisstigning på 3,4 pst., ifølge anslag i nasjonalbudsjettet 2017. Den høye prisveksten så langt i år er særlig drevet av utviklingen i prisene på elektrisitet og importerte varer. Etter hvert som veksten i elektrisitetsprisene avtar og effekten av svakere krone på prisveksten tømmes ut, ventes veksten i konsumprisene å gå ned igjen. I 2017 og 2018 er det anslått en prisstigning på om lag 2,0 pst.

Etter mange år med høy reallønnsvekst avtok veksten i 2014 og 2015. I lønnsoppgjørene så langt har partene kommet til enighet om en ramme for årslønnsveksten som vil gi reallønnsnedgang i år. Den svakere utviklingen i norsk økonomi har bidratt til nedgangen i lønnsveksten de siste par årene. I takt med høyere aktivitet i norsk økonomi og økt etterspørsel etter arbeidskraft, er lønnsveksten ventet å ta seg opp igjen. I 2017 ventes lønningene igjen å stige raskere enn konsumprisene. Perioden 2011–2018 viser en betydelig variasjon fra 3,2 pst. reallønnsvekst i 2012 til et anslag på 1,0 pst. i 2016. Den gjennomsnittlige årlige reallønnsveksten sett under ett anslås å bli 1,3 pst. fra 2011 til 2018.

Den gjennomsnittlige veksten i realinntekten for pensjonister er i perioden 2011–2018 anslått til 0,5 pst. Gitt anslagene for 2016–2018, vil realveksten i pensjonene være positiv i fem av de åtte årene fra 2011 til 2018, mens den vil være negativ i 2015 og 2016 og om lag uendret i 2017. I 2016 vil også lønnstakere ha nedgang i reallønnen.

Endring av grunnpensjon og minstepensjon fra 2016

Stortinget vedtok i 2015 endringer i pensjonsreglene som bidrar til å øke pensjonene i 2016 og 2017. Grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister ble økt fra 85 til 90 pst. av grunnbeløpet med virkning fra 1. september 2016. Den enkelte pensjonist får som følge av dette en økning i pensjonen på om lag 4 000 kroner per år. Økningen vil komme om lag 650 000 pensjonister til gode, hvorav 500 000 alderspensjonister, 140 000 uføretrygdede og 15 000 andre pensjonister, hovedsakelig mottakere av statlig og kommunal avtalefestet pensjon. Stortinget vedtok også å øke minstepensjonen for enslige alderspensjonister med 4 000 kroner fra samme tidspunkt. Endringene i pensjonsreglene får full effekt fra 2017.

Endring av skatt i 2016

For 2016 ble det vedtatt betydelige lettelser i personbeskatningen, noe som også kommer alderspensjonister til gode. Lavere skattesats på alminnelig inntekt kombinert med innføring av trinnskatt reduserer marginalskatten på pensjon med 0,3 prosentpoeng for de fleste personlige skattytere, herunder også for alderspensjonister. I tillegg ble innslagspunktet for formuesskatt økt fra 1,2 til 1,4 mill. kroner, noe som også kommer en stor del av pensjonistene til gode.

Øvre grense for minstefradrag i pensjonsinntekt økte med 1,9 pst. fra 72 200 kroner i 2015 til 73 600 kroner i 2016. Maksimalt beløp for det særskilte skattefradraget for pensjonister ble redusert med 3 pst. fra 30 800 til 29 880 kroner i 2016, mens innslagspunktet for nedtrapping av skattefradraget med 15,3 pst. økte fra 180 800 til 184 800 kroner, og innslagspunktet for nedtrapping av skattefradraget med 6,0 pst. økte fra 273 650 til 278 950 kroner.

Samlet skattelette i 2016 for mottakere av alderspensjon anslås til om lag 540 mill. kroner, noe som i gjennomsnitt tilsvarer 600 kroner per pensjonist. Dette kommer i tillegg til vel 2 mrd. kroner i samlede skattelettelser til alderspensjonistene for årene 2014 og 2015.

Utvikling i samlet realinntekt blant den eldre befolkningen fra 2004 til 2014

Innledning

Det vises til meldingens kapittel 4, der statistikk som belyser utviklingen i samlet inntekt for den eldre befolkningen i perioden fra 2004 til 2014 presenteres. Mange i aldersgruppen over 62 år står fortsatt i arbeid, og mange kombinerer arbeid med pensjonsuttak. Samtidig er det en del som kun mottar alderspensjon, og enkelte mottar andre ytelser fra det offentlige. Det er derfor viktig å se på samlet inntekt, og ikke bare alderspensjon fra folketrygden.

I 2014 var det i overkant av 1 100 000 personer som var 62 år eller eldre. Samlet inntekt er stort sett fallende med økt alder. 62-åringene hadde en gjennomsnittlig inntekt på rundt 520 000 kroner, mens tilsvarende nivå for 75-åringene var rundt 330 000 kroner. Skattereglene behandler pensjonsinntekt lempeligere enn yrkesinntekt, og dette kombinert med et progressivt skattesystem gjør at inntektsforskjellene mellom aldersgruppene er mindre når man måler etter skatt. 62-åringenes inntekt etter skatt utgjorde 74 pst. av samlet inntekt i 2014, mens tilsvarende andel for 75-åringene var 82 pst.

Yrkesinntekten utgjør den viktigste inntektskomponenten frem til fylte 67 år. For 67-åringene utgjør yrkesinntekt og alderspensjon om lag like stor andel av samlet inntekt, en andel på rundt 30 pst. hver.

Realvekst i samlet inntekt etter skatt

Hvis man sammenlikner den eldre befolkningen med den yngre, så ser man at inntektsnivået er høyere blant den yngre delen av befolkningen enn blant den eldre delen. Median inntekt etter skatt for aldersgruppen 67–69 år er 85 pst. av tilsvarende inntekt for aldersgruppen 60–61 år.

Den eldre befolkningen, det vil si personer fra 62 år og oppover, har hatt en sterkere økning i kjøpekraften enn den yngre befolkningen de siste ti årene. Den eldre delen av befolkningen har i løpet av perioden hatt en realvekst på rundt 45 pst., mens den yngre delen har hatt enn realvekst på rett over 30 pst. Den sterke veksten for de eldre skyldes blant annet økt yrkesaktivitet, men spesielt for dem over 66 år er også økt pensjonsopptjening en viktig årsak. I tillegg har pensjonene økt mer enn prisveksten i perioden.

Det har også interesse å se hvordan utviklingen i kjøpekraft har vært for henholdsvis dem med lavest inntekt og dem med høyest inntekt, ettersom det sier noe om fordelingen av samlet inntekt blant den eldre delen av befolkningen. En måte å måle inntektsfordeling på er å dele befolkningen inn i ulike grupper basert på størrelsen på inntekten, og måle hvordan inntekten i de forskjellige gruppene har utviklet seg. En ofte brukt grupperingsenhet er en desilfordeling.¹

Realveksten i inntekt etter skatt har vært høy for alle desiler. Økningen i kjøpekraft har imidlertid vært sterkest blant de 10 prosentene med høyest samlet inntekt, med en realvekst i median inntekt på over 65 pst., både før og etter skatt. Realinntektsveksten har også vært høy blant dem med lavest samlet inntekt. De tre laveste desilene, det vil si de 30 pst. med lavest samlet inntekt, har hatt en realvekst i median samlet inntekt etter skatt på om lag 50 pst. i perioden.

Den sterke realveksten i samlet inntekt blant dem med høyest samlet inntekt fanger trolig opp at en del høytlønnede kombinerer full jobb og full pensjon, noe som ikke var mulig i 2004. God realvekst også for dem med lavest samlet inntekt reflekterer trolig økningen i minstepensjonen i perioden.