1.1 Hovedfunn

• Offentlige virksomheter etterlever ikke i tilstrekkelig grad regelverket som skal bidra til å forhindre sosial dumping ved egne anskaffelser:

  • Offentlige virksomheter har i for liten grad utviklet rutiner og systemer som kan sikre at forskriftskravene etterleves bedre, og motvirke og forhindre sosial dumping ved offentlige anskaffelser.

  • Det er mangelfull etterlevelse av forskriftskrav til utforming av utlysninger av anbudskonkurranse, konkurransegrunnlag og kontrakter.

  • Det er mangelfull oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos leverandører engasjert gjennom offentlige kontrakter.

• Arbeidstilsynets tilsynsaktivitet bidrar ikke nok til å sikre at offentlig sektor etterlever regelverket som skal forhindre sosial dumping.

• Arbeids- og sosialdepartementets innsats for å sikre et arbeidsliv uten sosial dumping i offentlige anskaffelser kan forbedres.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Offentlige virksomheter etterlever ikke i tilstrekkelig grad regelverket som skal bidra til å forhindre sosial dumping ved egne anskaffelser

1.2.1.1 Offentlige virksomheter har i for liten grad utviklet rutiner og systemer som kan sikre større etterlevelse av forskriftskravene og motvirke og forhindre sosial dumping ved offentlige anskaffelser

Anskaffelser i offentlig sektor skal etter anskaffelsesregelverket foretas på en effektiv og forsvarlig måte. Offentlige virksomheter bør etter anbefalt praksis utarbeide styringsdokumenter og rutiner som kan ivareta dette kravet effektivt. For å sikre at offentlige virksomheter motvirker sosial dumping i egne anskaffelser på en best mulig måte, bør også arbeid mot sosial dumping inngå i virksomhetenes systemer og rutiner for anskaffelser.

Vel to tredeler (68 prosent) av kommunene og de statlige virksomhetene har en strategi eller et overordnet styringsdokument for gjennomføring av anskaffelser. Halvparten av virksomhetene har styringsdokumenter som omtaler eller ivaretar hensynet til å forhindre sosial dumping ved egne anskaffelser.

I 60 prosent av anskaffelsene er det lagt til grunn rutiner som skal bidra til at forskriftskravene til utforming av konkurransegrunnlag etterleves. I nærmere halvparten av anskaffelsene er det blant annet benyttet rutiner som skal sikre at kontraktene inneholder forskriftskrav til lønns- og arbeidsvilkår.

Det er en klar sammenheng mellom hvorvidt en offentlig virksomhet har etablert strategier og rutiner for arbeidet mot sosial dumping ved egne anskaffelser, og virksomhetens etterlevelse av regelverket. Omtrent tre firedeler (74 prosent) av anskaffelsene der virksomheten har etablert en overordnet strategi som omtaler sosial dumping og relevante rutiner, etterlever fem eller flere av de sju kravene som stilles til utforming av anbudskonkurranser og kontrakter i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. I virksomheter som ikke har etablert slike rutiner, etterlever hele 44 prosent to eller færre av disse kravene. I rundt halvparten av alle disse anskaffelsene ble ingen av kravene etterlevd.

Det er derfor etter Riksrevisjonens vurdering uheldig at offentlig sektor i forbindelse med den ordinære internkontrollen i så begrenset grad har utarbeidet strategier, systemer og rutiner som kan sikre bedre oppfølging av regelverket, og dermed redusere risikoen for sosial dumping ved egne anskaffelser.

Selv om det kan være mangler ved offentlige etaters systemer og rutiner for å motvirke sosial dumping, utfører flere store etater og kommuner et omfattende arbeid med å etablere systemer for å følge opp og kontrollere lønns- og arbeidsvilkår som går utover kravene i regelverket. Flere offentlige virksomheter bidrar i utviklingen av tiltak og nye virkemidler som også vil kunne bidra til å forhindre og motvirke sosial dumping.

Samtidig viser undersøkelsen at det kan være et stort avvik mellom systemer og krav som stilles på sentralt nivå i en etat eller kommune, og den reelle praksisen i de desentraliserte delene av organisasjonen der anskaffelsene foretas. Det kan både skyldes manglende kunnskap om systemet som er etablert på sentralt nivå, og manglende etterlevelse av de interne kravene. Dette kan få negative konsekvenser i anskaffelser blant annet i form av dårligere kvalitet på leveransen og svak eller ingen kontroll av lønns- og arbeidsvilkår for ansatte hos leverandør eller underleverandør, selv om det er sterk mistanke om brudd på disse vilkårene.

1.2.1.2 Mangelfull etterlevelse av forskriftsmessige krav til utforming av utlysninger av anbudskonkurranse, konkurransegrunnlag og kontrakter

Siden 2008 har det vært stilt forskriftskrav til hvordan offentlig sektor skal motvirke sosial dumping ved egne anskaffelser, både gjennom anbudsprosessen og i utformingen av kontrakter med leverandører.

Regelverket har entydige krav til utlysningen av en anskaffelse og til utformingen av konkurransegrunnlaget. Under halvparten av anskaffelsene i offentlig sektor har imidlertid etterlevd alle disse kravene fullt ut. I over 10 prosent av de undersøkte anskaffelsene ble ingen av kravene etterlevd. Riksrevisjonen mener det er uheldig at etterlevelsen av dette regelverket er så vidt mangelfull.

Det er variasjon i hvordan og i hvilken grad de enkelte forskriftskravene etterleves. I for eksempel 86 prosent av anskaffelsene har det i anbudsprosessen blitt opplyst om at kontrakten vil inneholde krav til lønns- og arbeidsvilkår. I realiteten er opplysninger om at kontrakten vil inneholde informasjon om sanksjoner ivaretatt i 64 prosent av utlysningene. Kommunenes etterlevelsesgrad av forskriftens krav er gjennomgående lavere enn statlige virksomheters etterlevelse.

Det er den samme tendensen for etterlevelse av krav til utforming av kontrakten. I flere av anskaffelsene, særlig i statlig sektor, inneholder kontrakten forskriftskravene til lønns- og arbeidsvilkår. Blant statlige virksomheter stiller mellom 74 og 80 prosent av kontraktene krav til ulike typer dokumentasjon og informasjon. I kommunal sektor er etterlevelsen en del lavere, kun mellom 47 til 58 prosent etterlever disse kravene til utformingen av kontrakter.

Riksrevisjonen mener at denne typen mangler i anskaffelsesprosessen og i utforming av kontraktene vanskeliggjør arbeidet med å motvirke sosial dumping ved offentlige anskaffelser.

Manglende kompetanse om tolkning og bruk av regelverket synes ifølge Riksrevisjonen å være en viktig årsak til at etterlevelsen av kravene til innholdet i utlysning, konkurransegrunnlag og kontrakter er mangelfull. For eksempel svarer respondentene ofte at vedkommende trenger mer kompetanse om forskriften om lønns- og arbeidsvilkår. Særlig gjelder dette bygge- og anleggsektoren, der personell som arbeider med slike anskaffelser, har behov for mer kompetanse om allmenngjøringsregelverket.

1.2.1.3 Det er mangelfull oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos leverandører engasjert gjennom offentlige kontrakter

Oppfølging og kontroll av lønns- og arbeidsvilkår hos leverandører av tjenester til det offentlige er sentralt i arbeidet for å avdekke og forhindre sosial dumping. Behovet for oppfølging og kontroll skal tilpasses den enkelte anskaffelsen, og det er opp til oppdragsgiveren å vurdere i hvilken utstrekning det er nødvendig å følge opp den enkelte leverandøren.

Offentlige virksomheter har i halvparten av anskaffelsene vurdert om det kan forekomme sosial dumping – riktignok litt sjeldnere i kommunal sektor enn i statlige virksomheter. Men både i stat og kommune er under 10 prosent av disse risikovurderingene dokumentert. Gitt den lave andelen risikovurderinger, er det etter Riksrevisjonens vurdering tvilsomt om kommuner og statlige virksomheter tilpasser behovet for oppfølging av den enkelte anskaffelsen godt nok etter hensikten i regelverket.

For 75 prosent av anskaffelsene er det ikke gjennomført noen oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos leverandørene. I de tilfellene der det er gjennomført kontroll av anskaffelsene, kan kun 56 prosent av kontrollene av hovedleverandør dokumenteres. Til tross for at det ikke er nødvendig å foreta kontroll av lønns- og arbeidsvilkår i alle anskaffelser, skal virksomheten likevel ha etablert et system for oppfølging som kan gi trygghet for at alle leverandører har ordnede lønns- og arbeidsvilkår for sine ansatte. Den lave andelen risikovurderinger, lite dokumentasjon av både risikovurderinger og kontroller, samt lite oppfølging, gir etter Riksrevisjonens vurdering ikke trygghet for at alle har ordnede forhold.

I tillegg er det svært få virksomheter (12 prosent) blant dem som kontrollerer lønns- og arbeidsvilkår, som benytter muligheten til å innhente skatteattester fra oppdragsgivere underveis i oppdragsperioden. De utvidede skatteattestene kan gi en rekke opplysninger om leverandører som vil være til nytte i oppfølgingen av lønns- og arbeidsvilkår.

Offentlige byggherrer har hittil ikke hatt tilgang til sentral informasjon som er tilgjengelig gjennom HMS-kortene i bygge- og anleggsnæringen og renholdsbransjen. Riksrevisjonen tar til etterretning at myndighetene nå vurderer å gi offentlige byggherrer tilgang til sanntidsinformasjon om den enkelte ansatte hos deres leverandører gjennom HMS-kortene. Det vil etter Riksrevisjonens mening kunne gjøre kontroll- og oppfølgingsarbeidet enklere og mer effektivt for oppdragsgiver.

Offentlige oppdragsgivere kontrollerer i liten grad dokumenter – som arbeidsavtaler, lønnsslipper og bankutskrifter – som kan bekrefte om arbeidstakerens lønns- og arbeidsvilkår er i samsvar med minimumsvilkårene i tariffavtaler og allmenngjøringsforskriftene. I den grad slike dokumenter innhentes, kan det i noen tilfeller være usikkert om dokumentasjonen er pålitelig. Mange offentlige oppdragsgivere framhever i tillegg at de ikke har tilstrekkelig kompetanse til å kunne vurdere ektheten av framlagt dokumentasjon. For eksempel kan dokumentasjon innhentet gjennom kontroll av leverandør eller underleverandør, være korrekt, samtidig som annen informasjon om brudd på lønns- og arbeidsvilkår holdes skjult for oppdragsgiver ved at leverandøren eller underleverandøren krever at ansatte må arbeide gratis i hjemlandet eller tilbakebetale deler av lønnen i kontanter. Slike tilfeller avdekkes ofte ved en tilfeldighet, og bidrar til å gjøre det svært vanskelig å anslå rekkevidden av problemene med sosial dumping. Det er imidlertid viktig at mistanke om sosial dumping følges opp av politi og rettsvesenet.

1.2.2 Arbeidstilsynets tilsynsaktivitet bidrar ikke nok til å sikre at offentlig sektor etterlever regelverket som skal forhindre sosial dumping

Arbeidstilsynet fikk hjemmel til å føre tilsyn med forskriften om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter medio 2013. Gjennom allmenngjøringsregelverket har Arbeidstilsynet innen allmenngjorte områder hatt kompetanse til å føre tilsyn på tilsvarende områder siden 2008.

Arbeidstilsynet har gjennomført ca. 350 kontroller av offentlig sektors etterlevelse av regelverket som skal bidra til å forhindre sosial dumping ved offentlige anskaffelser foretatt i perioden medio 2013–2015. Det foretas flest tilsyn av kommunene, og det er også i kommunal sektor Arbeidstilsynet avdekker flest avvik. Eksempelvis ble det blant 92 tilsyn i kommunal sektor avdekket at i ca. halvparten av anskaffelsene oppfylte oppdragsgiver ikke i tilstrekkelig grad kravet til kontroll av om oppdragstaker overholdt bestemmelsene om lønns- og arbeidsvilkår. Blant 58 tilsyn av statlige etater var det tilsvarende mangler i ca. 26 prosent.

Arbeidstilsynet bruker milde reaksjonsformer mot virksomheter som ikke følger regelverket. Milde sanksjoner kan ifølge Arbeidstilsynet ha god virkning så lenge tilsynsobjektet etterkommer kravene som blir pålagt. Arbeidstilsynet viser til den generelle erfaringen at tilsyn bidrar til bedre praksis hos kontrollerte virksomheter. Etter at Arbeidstilsynet har avsluttet en tilsynssak hos en kommune eller statlig etat, kan imidlertid samme offentlige oppdragsgiver gjøre feil ved senere anskaffelser.

Gjennom de få tilsynene med lønns- og arbeidsvilkår overfor offentlig sektor har Arbeidstilsynet avdekket flere feil og mangler hos kommuner og statlige etater i et omfang som tilsier at tilsyns- og veiledningsaktiviteten samlet sett ikke har vært tilstrekkelig. Det er etter Riksrevisjonens vurdering behov for bedre kunnskap og kompetanse i offentlig sektor om hvordan oppdragsgiver skal følge opp oppdragstakeres etterlevelse av krav til lønns- og arbeidsvilkår. Etter Riksrevisjonens vurdering kan dette bidra til å sikre at offentlig sektor i større grad bidrar i arbeidet med å forhindre sosial dumping.

1.2.3 Arbeids- og sosialdepartementets innsats for å sikre et arbeidsliv uten sosial dumping i offentlige anskaffelser kan forbedres

Det er den enkelte statlige, kommunale og fylkeskommunale virksomhet som har ansvar for å sikre at de etterlever lov om offentlige anskaffelser samt forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter og forskrift om informasjons- og påseplikt og innsynsrett. Arbeids- og sosialdepartementet er som regelverksforvalter ansvarlig for disse to forskriftene, og skal bidra til å sikre at brukerne i størst mulig grad settes i stand til å iverksette og praktisere regelverket.

Det er mange med et ansvar for anskaffelser i offentlig sektor som har mangelfull kunnskap om forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter og allmenngjøringsregelverket. Den mangelfulle etterlevelsen av regelverket indikerer samtidig etter Riksrevisjonens mening at mange statlige virksomheter og kommuner ikke i tilstrekkelig grad har tatt ansvaret for å sette seg inn i forskriftskravene som skal forhindre sosial dumping ved egne anskaffelser. Dette kan også skyldes at det i styringsdialogen mellom sektordepartementene og underliggende etater er lagt lite vekt på arbeidet mot sosial dumping. Det samme kan også være tilfelle på kommunalt nivå, at de øverste kommunale beslutningsorganene i varierende grad har tatt initiativ til å sette i verk tiltak i egen organisasjon.

Veiledningsmaterialet for gjennomføring av offentlige anskaffelser på en måte som ivaretar forskriftskravene til lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, benyttes i liten grad. Et flertall av respondentene har oppgitt at de har behov for mer kompetanse om regelverket, men de har samtidig i liten grad innhentet informasjon fra Difi og Arbeidstilsynet i arbeidet med anskaffelsene.

Samlet sett indikerer dette etter Riksrevisjonens vurdering at Arbeids- og sosialdepartementets virkemidler på området i for liten grad er kjent blant de som skal anvende dem, og at det foreliggende veiledningsmaterialet ikke er godt nok formidlet til de offentlige virksomhetene som har størst behov for veiledning på området.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Arbeids- og sosialdepartementet

• ytterligere styrker innsatsen for å forhindre sosial dumping ved anskaffelser i offentlig sektor; både de formelle kravene til anbudsprosesser, utforming av kontrakter og nødvendig oppfølging av leverandører

• tar initiativ til et samarbeid med kommunesektorens organisasjon KS for å unngå sosial dumping ved anskaffelser i kommunal sektor

• iverksetter informasjons- og veiledningstiltak rettet mot øvrige departementer slik at disse gjennom den ordinære styringsdialogen setter søkelys på viktigheten av at statlig sektor i enda større grad gjennomfører regelverket etter intensjonen

• vurderer hvordan Arbeidstilsynet gjennom sitt tilsyns- og veiledningsarbeid i større grad kan bidra til at offentlig sektor etterlever formål og krav om å forhindre sosial dumping i offentlig sektor.

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden viser til at Riksrevisjonens undersøkelse retter søkelyset mot et viktig tema. Selv om det er stor grad av ryddighet og gode arbeidsforhold i Norge, preges enkelte bransjer av useriøsitet og sosial dumping. Arbeid mot arbeidslivskriminalitet er høyt prioritert av regjeringen, og offentlige virksomheter må gjennom sine anskaffelser gå foran i arbeidet med å fremme et seriøst arbeidsliv.

Arbeids- og sosialministeren viser til at hun tar Riksrevisjonens funn på alvor og i samarbeid med tilsynsmyndighetene og andre berørte departementer vil følge opp funnene om offentlig sektors manglende etterlevelse av regelverket som skal sikre visse standarder for lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte hos oppdragstakere.

Det er ifølge statsråden bekymringsfullt at det også er svak etterlevelse i forbindelse med kontraktsoppfølgingen, siden det kan innebære at berørte arbeidstakere ikke får de lønns- og arbeidsvilkår de skal ha selv om det er tatt inn bestemmelser om dette i kontrakten.

Statsråden konstaterer at årsakene til manglende etterlevelse er sammensatt, og at det er store variasjoner mellom kommunal og statlig sektor. Statsråden finner det bekymringsfullt, og er enig i, at offentlige virksomheters kontraktsoppfølging kan bli bedre, og at det er viktig å rette særskilt oppmerksomhet mot dette.

Statsråden viser til pågående regelverksendringer som har til formål å motvirke sosial dumping. Det er også lagt fram et lovforslag for Stortinget om å begrense antall ledd i kontraktskjeden. Slike regler vil forenkle kontraktsoppfølgingen.

Etter statsrådens vurdering gir rapporten ikke tilstrekkelig belegg for å hevde at Arbeidstilsynet gjennomfører for få tilsyn med grunnlag i det aktuelle regelverket, og at sanksjonsbruken er for mild. Arbeidstilsynet fikk kompetansen til å føre slike tilsyn i juli 2013, og statsråden framholder at det tar tid å bygge opp systemer, og derfor er det naturlig at tilsynsvolumet ikke er så høyt.

Det konstateres at antall tilsynsobjekter i offentlig sektor er begrenset, særlig sammenlignet med privat sektor. I tillegg kan ikke tilsynsvirksomheten mot offentlig sektor vurderes isolert, men ses i sammenheng med det store antallet tilsyn Arbeidstilsynet har innen arbeidskriminalitet eller sosial dumping. Statsråden viser til at Arbeidstilsynet retter tilsynene inn mot de områdene der risikoen er størst, slik at ulovlige forhold avdekkes og kan rettes opp. Arbeidstilsynet legger også vekt på å gi veiledning og pålegg i slike tilsyn, slik at feil og mangler kan rettes opp. Statsråden vurderer dette som godt egnet så lenge manglende kunnskap er årsaken til at regelverket ikke etterleves.

Arbeids- og sosialministeren framholder at innsatsen mot arbeidslivskriminalitet er høyt prioritert i departementet og i styringen av Arbeidstilsynet, og at det alltid vil være et forbedringspotensial med hensyn til kvaliteten på tilsynsvirksomheten. De pågående regelverksendringene vil også bidra til å gjøre tilsynet med regelverket mer treffsikkert.

Med regelverket som har kommet på plass, mener statsråden at det er gode rettslige virkemidler for å bekjempe sosial dumping i offentlig sektor. Det forutsetter selvsagt at offentlige virksomheter tar ansvaret og går foran som et godt eksempel i etterlevelsen av regelverket. Statsråden understreker for øvrig at offentlige virksomheter har et selvstendig ansvar for å etterspørre og tilegne seg nødvendig kunnskap om regelverk de er bundet av.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen konstaterer at statsråden i samarbeid med tilsynsmyndigheter og andre berørte departementer vil følge opp funn om offentlig sektors manglende etterlevelse av regelverket som skal sikre visse standarder for lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte hos oppdragstakere. Etter Riksrevisjonens vurdering har likevel arbeids- og sosialministeren i sitt svarbrev i liten grad gjort rede for på hvilken måte Riksrevisjonens anbefalinger vil bli fulgt opp.

For øvrig fastholder Riksrevisjonen at når det gjelder anskaffelser i offentlig sektor, har Arbeidstilsynet gjennom sin tilsynsaktivitet avdekket feil og mangler av offentlig sektors etterlevelse av regelverket som skal forhindre sosial dumping. Det er forskjeller mellom kommunal og statlig sektor, men avvikene er betydelige begge steder. Riksrevisjonen fastholder at Arbeidstilsynet i hovedsak bruker milde reaksjonsformer mot virksomheter som ikke følger regelverket.