Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jan Bøhler, Stine Renate Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga Pedersen og Eirin Sund, fra Høyre, Frank J. Jenssen, Mudassar Kapur, Bjørn Lødemel og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Mazyar Keshvari og lederen Helge André Njåstad, fra Kristelig Folkeparti, Geir Sigbjørn Toskedal, fra Senterpartiet, Heidi Greni, fra Venstre, André N. Skjelstad, og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, viser til Prop. 146 L (2015–2016) om endringer i introduksjonsloven (innføring av forsøkshjemmel).

Komiteen viser til at Justis- og beredskapsdepartementet i proposisjonen foreslår endringer i lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Forslaget gjelder lovfesting av en forsøkshjemmel. Dette innebærer at kommunene kan søke departementet om unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift for å kunne gjennomføre tidsavgrensede lokale forsøk i forbindelse med introduksjonsprogrammet eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Forsøkene kan være av pedagogisk, organisatorisk eller økonomisk art.

Komiteen registrerer at her foreslås en adgang til å godkjenne unntak fra lov eller forskrift som fører til innskrenking av rettigheter som enkeltpersoner har etter introduksjonsloven. Et eksempel på et slikt forsøk er redusert stønad for deltakere i introduksjonsprogrammet i kombinasjon med insentiver for å oppnå språklige ferdigheter.

Komiteen viser til at begrunnelsen for forslaget er å legge til rette for utvikling gjennom å gi kommuner mulighet til å prøve ut nye pedagogiske og organisatoriske løsninger i sitt arbeid med introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Komiteen viser til at Justis- og beredskapsdepartementet ønsker å sørge for fleksibilitet for kommunene ved å åpne for at det kan gjøres unntak fra bestemmelser i introduksjonsloven og forskriftene til denne i sammenheng med tidsavgrensede forsøk i kommunene. Departementet viser til at dette vil legge til rette for økt gjennomstrømming i ordningene og bedre resultater i andelen av deltakere som går over i arbeid eller utdanning.

Komiteen viser til tilleggsnummeret til regjeringens budsjettforslag for 2016, Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016), hvor det omtales at regjeringen vil vurdere modeller der kommunene gis anledning til å prøve ut løsninger med redusert introduksjonsstønad i kombinasjon med insentiver for å få flere til å oppnå et visst nivå på avsluttende norskprøve som gir den enkelte mulighet til å fungere i arbeidslivet. Komiteen registrerer at en mulig modell som skisseres i tilleggsnummeret, er at introduksjonsstønaden reduseres til 1,8 G, og at full introduksjonsstønad på 2 G først gis etter at den enkelte har oppnådd et visst nivå på avsluttende prøve i norsk. I forslaget viser Justis- og beredskapsdepartementet også til Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk, og anmodningsvedtak fra Stortinget til regjeringen, vedtak nr. 434–444 (2015–2016), også omtalt som integreringsforliket.

Komiteen viser til at Justis- og beredskapsdepartementet begrunner forslaget med et behov for å legge til rette for utvikling og fleksibilitet i ordningene i loven. Begrunnelsen er også å prøve ut ulike modeller og insitamenter for å nå formålet med introduksjonsloven gjennom økt gjennomstrømming i ordningene, og å bidra til at flere går over i arbeid eller utdanning etter avsluttet deltakelse i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. En tredje begrunnelse er å legge til rette for bedre samordning av ordningene i introduksjonsloven med annen opplæring, for eksempel grunnskole og videregående opplæring etter opplæringslova.

Komiteen understreker at et godt og oppdatert introduksjonsprogram skal bidra til å gi dem som har fått innvilget opphold i Norge, kunnskap og kvalifikasjoner som kan lette deltakelse i det norske samfunns- og arbeidslivet. Komiteen mener det bør arbeides for forenklinger og forbedringer i introduksjonsprogrammet. Komiteen mener at forbedring i norskopplæring må prioriteres. Komiteen mener også at introduksjonsprogrammet ikke skal stå i veien for ordinært arbeid, og det må være en tydelig forventning om deltakelse i arbeidslivet. Det er også behov for at nye former for språkopplæring utprøves, og at regelverk tilpasses slik at det åpner for fleksibilitet hvor den som har rett på språkopplæring, kan velge andre tilbud som passer best.

Komiteen viser til at forsøksloven i dag gir muligheter for forsøksvirksomhet i forvaltningen, der hvor særlovgivningen ikke åpner for det. Forsøksloven gir ikke mulighet til å godkjenne forsøk som fører til innskrenkning av rettigheter etter utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende lover. Komiteen registrerer at en del av bakgrunnen for angjeldende forslag er å gi kommunene anledning til å prøve ut modeller med redusert introduksjonsstønad. Justis- og beredskapsdepartementet viser i forslaget til at hensikten med slike forsøk skal være å gi insentiver til at flere deltakere kommer på et høyere språklig nivå enn de ellers ville gjort. Komiteen registrerer at hjemmelen som her foreslås åpner for at kommunene også kan få unntak fra introduksjonslovens bestemmelser om rett til introduksjonsstønad. Den foreslåtte hjemmelen i introduksjonsloven går dermed lenger enn hjemmelen i forsøksloven.

Komiteen viser til at forslaget i proposisjonen innebærer en hjemmel for at det kan gjennomføres konkrete tidsavgrensede forsøk med unntak fra introduksjonsloven kapittel 3 om introduksjonsstønaden og beregningen av denne. I forslaget er redusert introduksjonsstønad i kombinasjon med insentiver for å lære norsk beskrevet som en mulig modell. Det vises imidlertid til at også andre modeller kan være aktuelle for forsøk. Komiteen registrerer at den foreslåtte hjemmelen i utgangspunktet gjelder alle bestemmelser i introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, også bestemmelser som gir deltakerne rettigheter eller pålegger plikter. Det foreslås likevel begrensninger med henhold til hvilke forsøk som kan godkjennes. Komiteen viser til at det ikke skal gis adgang til å gjøre unntak fra saksbehandlingsregler som er gitt av hensyn til enkeltpersoners rettssikkerhet. Dette innebærer at det blant annet ikke skal gis unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

Komiteen viser til at forsøkshjemmelen heller ikke vil kunne tjene til å gjennomføre forsøk som vil være i strid med Grunnloven § 98 som slår fast at «intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling» eller internasjonale konvensjoner.

Komiteen viser til at departementet heller ikke vil godkjenne forsøk som medfører at deltakere i introduksjonsprogrammet eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap ikke skal kunne oppfylle sin plikt til opplæring eller til å gå opp til avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap. En forutsetning for å få godkjenning til unntak fra lov eller forskrift, er at kommunen i søknaden godtgjør hvordan deltakerne skal kunne oppfylle vilkårene for henholdsvis permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap innenfor rammen av introduksjonsprogrammet eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Komiteen understreker at forslaget gjelder søknad fra enkeltkommuner, men at dette ikke er til hinder for at tidsavgrensede pedagogiske, organisatoriske eller økonomiske forsøk gjennomføres i interkommunalt samarbeid, jf. lov 25. september 1992 nr. 27 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel 5, eller i et vertskommunesamarbeid, jf. kommuneloven kapittel 5A. Søknader om unntak fra introduksjonsloven og tilhørende forskrifter må i disse tilfellene fremmes av styret for løsning av felles oppgaver i interkommunalt samarbeid, jf. kommuneloven § 27, eller vertskommunen, jf. kommuneloven § 28-1 a.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, understreker betydningen av et godt og individtilpasset introduksjonsprogram som stimulerer til at de som kommer til Norge og får opphold, kommer seg i arbeid og blir i arbeid. I en tid der arbeidsløsheten stiger og andelen som er i jobb går ned, er det særlig viktig at vi allerede fra ankomst til Norge er tydelige på alles plikt til å bidra. Derfor er det også viktig med et tydelig og enhetlig regelverk for tilstedeværelse i introduksjonsprogram og norskopplæring. Flertallet understreker også betydningen av at introduksjonsprogrammet tilrettelegger for kvinners yrkesdeltakelse. Mens 70 pst. av mennene som har deltatt i introduksjonsprogrammet kommer seg i jobb eller utdanning, er det bare 50 pst. av kvinnene som gjør det. Flertallet ønsker å tydeliggjøre krav til kommunene om innholdet i introduksjonsprogrammet slik at kvinner får et tilbud som reelt sett er innrettet på yrkesdeltakelse og formelle kvalifikasjoner.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det også må stilles krav til norskopplæring under fødselspermisjon, og viser til respektive partiers merknader og forslag i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk, jf. Innst. 399 S (2015–2016).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, er kritiske til en forsøkshjemmel som gir adgang til å kutte i stønaden til deltakere på introduksjonsprogrammet utover det som er mulig med dagens regelverk. Flertallet er opptatt av at det skal stilles krav om deltakelse og oppmøte. Derfor er også flertallet positive til dagens hjemler som gir mulighet til å kutte stønaden når gyldig fravær ikke foreligger. Flertallet ønsker imidlertid ikke ytterligere hjemler som tar sikte på å bruke kutt i stønad som et insentiv for bedre læring.

Flertallet understreker betydningen av at det kan gjennomføres organisatoriske og pedagogiske forsøk på introduksjonslovens område. Flertallet ønsker derfor hjemler som sørger for at slike forsøk kan gjennomføres. Flertallet legger imidlertid til grunn at slike forsøk ikke skal åpne for unntak som knytter seg til kutt i stønader som departementet her foreslår.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

«I

I lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gjøres følgende endringer:

Ny § 27 i kapittel 5 skal lyde:

§ 27 Forsøksvirksomhet

Departementet kan etter søknad fra kommunen godkjenne unntak fra loven og forskriftene etter loven i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk.

Nåværende § 27 og § 28 blir § 28 og ny § 29.

II

Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til proposisjonen og fremmer følgende forslag:

«I

I lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gjøres følgende endringer:

Ny § 27 i kapittel 5 skal lyde:

§ 27 Forsøksvirksomhet

Departementet kan etter søknad fra kommunen godkjenne unntak fra loven og forskriftene etter loven i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske, organisatoriske eller økonomiske forsøk.

Nåværende § 27 og § 28 blir § 28 og ny § 29.

II

Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.»

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti understreker at lokal frihet til å utforme gode opplegg for kvalifisering i henhold til introduksjonsprogrammet er viktig. Integreringsarbeidet foregår i kommunene, og derfor er det av betydning at kommunene i størst mulig grad har frihet til å utforme gode og treffsikre integreringstiltak for de flyktningene den enkelte kommunen bosetter.

Disse medlemmer er i utgangspunktet positive til lokale forsøk av pedagogisk og organisatorisk art, men støtter ikke forsøk som innebærer reduksjon i introduksjonsstønad. Det er uheldig hvis man får lokale variasjoner i offentlige stønadsordninger. Det er også en svært uheldig måte å «motivere» målgruppen på, og disse medlemmer viser blant annet til Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) sin høringsuttalelse hvor de etterlyser forskningsbasert kunnskap som tilsier at økonomiske virkemidler som motivasjon er hensiktsmessig. Flertallet av høringsinstansene stiller seg kritiske til at forsøkshjemmelen åpner for unntaksbestemmelser av økonomisk art.

Disse medlemmer viser til Fafo-rapporten «Ti års erfaringer – En kunnskapsstatus om introduksjonsprogram og norskopplæring for innvandrere» (2015). Hovedfunnene indikerer at kvaliteten på programmet varierer fra kommune til kommune, og at det allerede i dag er lokale opplegg innenfor lovens rammer.

Disse medlemmer viser videre til rapporten «Introduksjonsprogram for flyktninger i norske kommuner» (NIBR 2015). Funnene i rapporten sammenfaller med funnene i Fafo-rapporten (2015). Kommunene har i stor grad frihet til å velge hvilken institusjon som skal ha ansvaret for gjennomføringen og koordinering av innsatsen fra ulike tjenesteytere. Videre fremgår det i rapporten at det hovedsakelig er kjennetegn som landbakgrunn, familiesituasjon og utdanning som forklarer forskjellene i overgang til arbeid og samfunnsdeltakelse, og ikke primært hvordan programmet er organisert.

Disse medlemmer mener det ikke ligger noen begrensninger eller føringer på hvordan opplæringen skal organiseres, og ser derfor ikke hensikten med lovendringsforslaget. Disse medlemmer er kritiske til at forsøkshjemmelen i realiteten vil åpne for å «straffe» deltakere gjennom en potensiell reduksjon i introduksjonsstønad.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er behov for å gjøre introduksjonsprogrammet mer individtilpasset, og at det er viktig at programmet i større grad enn i dag kobles til oppnåelse av formell kompetanse, der det er mulig. Dette kan gjøres ved opplegg som for eksempel kombinerer praksis, fagbrev og språkopplæring.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til egne forslag i Dokument 8:15 S (2015–2016) og Dokument 8:29 S (2015–2016) om å sikre integrering, og innstillingene til disse. Her ble det fremmet over 50 forslag og blant disse forslag om å endre regelverket slik at all grunnleggende kvalifisering kan tas innenfor introduksjonsprogrammet. Dette ville kunne øke sannsynligheten for å få arbeid vesentlig.

Under behandlingen av disse representantforslagene og Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv, fremmet dette medlem forslag om at introduksjonsordningen må revideres. Ikke alle trenger introduksjonsprogram. Noen trenger lengre, andre trenger ikke introduksjonsprogram i det hele tatt. Personer med fagbrev, høyere utdannelse eller andre kvalifiserende ferdigheter trenger ikke å gjennomgå et toårig introduksjonskurs. De bør heller gis hjelp til å komme seg fortest mulig inn i arbeidslivet. Mange er ganske klare for arbeidsmarkedet allerede mens de sitter på asylmottak, andre trenger ulike typer kvalifisering og oppfølging. Det kommer mange arbeidsskapere. Derfor må etablererkompetansen økes og oppmuntres. Nav må ha plikt til å samarbeide med kommunene om opplegget, og det er viktig å koble tiltaket Jobbsjansen for kvinner opp mot introduksjonsordningen der det kan være hensiktsmessig.

Dette medlem viser til de mange kritiske høringsuttalelsene til regjeringens forslag om på generelt grunnlag å kunne trekke i introduksjonsstønaden og bruke full stønad som en slags belønning for å fullføre og bestå prøver.

Dette medlem viser til at stønaden er så lav i dag at mange også nå må supplere med sosialhjelp for å klare utgiftene. Det er svært uheldig at flere blir fattige og også at de blir avhengig av å gå jevnlig på Nav for å få penger. Poenget med offentlige ytelser til livsopphold må være at det skal være mulig å leve av dem, og at så få som mulig kommer i kontakt med sosialhjelpsystemet.

Dette medlem vil også påpeke at forslaget i proposisjonen har form av en slags kollektiv straff, en slags pisk for å markere at en ikke tror at dette er voksne mennesker som har vanlig arbeidsmoral. Dette medlem mener dette føyer seg inn i rekken av forslag og utspill fra regjeringen som har til hensikt å gjøre livet til flyktninger så vanskelig i Norge at de skal unnlate å søke beskyttelse her.

Dette medlem er uenig i og har ingen tro på at det å påføre flere flyktninger fattigdom som en motivasjon til å lære norsk, er en egnet og god måte å gjøre introduksjonsordningen bedre på, og vil derfor gå imot dette.

Dette medlem viser til kommunal- og forvaltningskomiteens besøk i september 2016 i Sunndal kommune. Kommunen har i mange år har jobbet systematisk med både mottaksdrift og introduksjonsordning og funnet gode synergieffekter. I Sunndal er voksenopplæringen en avdeling i Innvandrertjenesten, og de kan vise til gode resultater. Denne kommunen har innenfor dagens ordning klare regler om oppmøte, som om deltakerne i introduksjonsordningen var ansatte i en bedrift. Regler for fravær og trekk blir klargjort i starten og praktiseres som individuelle reaksjoner på regelbrudd, ikke som kollektive trekk.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at det ikke er behov for andre hjemler enn de som ligger i dagens ordning for å praktisere trekk ved ulegitimert fravær.

Disse medlemmer mener det er behov for en bredere gjennomgang av introduksjonsordningen for å sikre at kvaliteten heves og at den gjøres reelt mer nivå- og individtilpasset.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen revidere introduksjonsordningen slik at den sikrer tilstrekkelig individ- og nivåtilpassing på opplæringen, og slik at all grunnleggende kvalifisering kan tas innenfor introduksjonsprogrammet.»