2. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jan Bøhler, Stine Renate Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga Pedersen
og Eirin Sund, fra Høyre, Frank J. Jenssen, Mudassar Kapur, Bjørn
Lødemel og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Mazyar Keshvari
og lederen Helge André Njåstad, fra Kristelig Folkeparti, Geir Sigbjørn Toskedal,
fra Senterpartiet, Heidi Greni, fra Venstre, André N. Skjelstad, og
fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, viser til Prop.
146 L (2015–2016) om endringer i introduksjonsloven (innføring av
forsøkshjemmel).
Komiteen viser til at Justis-
og beredskapsdepartementet i proposisjonen foreslår endringer i
lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring
for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Forslaget gjelder
lovfesting av en forsøkshjemmel. Dette innebærer at kommunene kan søke
departementet om unntak fra bestemmelser i lov eller forskrift for
å kunne gjennomføre tidsavgrensede lokale forsøk i forbindelse med
introduksjonsprogrammet eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Forsøkene kan være av pedagogisk, organisatorisk eller økonomisk
art.
Komiteen registrerer at her
foreslås en adgang til å godkjenne unntak fra lov eller forskrift
som fører til innskrenking av rettigheter som enkeltpersoner har
etter introduksjonsloven. Et eksempel på et slikt forsøk er redusert
stønad for deltakere i introduksjonsprogrammet i kombinasjon med
insentiver for å oppnå språklige ferdigheter.
Komiteen viser til at begrunnelsen
for forslaget er å legge til rette for utvikling gjennom å gi kommuner
mulighet til å prøve ut nye pedagogiske og organisatoriske løsninger
i sitt arbeid med introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og
samfunnskunnskap. Komiteen viser
til at Justis- og beredskapsdepartementet ønsker å sørge for fleksibilitet for
kommunene ved å åpne for at det kan gjøres unntak fra bestemmelser
i introduksjonsloven og forskriftene til denne i sammenheng med
tidsavgrensede forsøk i kommunene. Departementet viser til at dette
vil legge til rette for økt gjennomstrømming i ordningene og bedre
resultater i andelen av deltakere som går over i arbeid eller utdanning.
Komiteen viser til tilleggsnummeret
til regjeringens budsjettforslag for 2016, Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016),
hvor det omtales at regjeringen vil vurdere modeller der kommunene
gis anledning til å prøve ut løsninger med redusert introduksjonsstønad i
kombinasjon med insentiver for å få flere til å oppnå et visst nivå
på avsluttende norskprøve som gir den enkelte mulighet til å fungere
i arbeidslivet. Komiteen registrerer
at en mulig modell som skisseres i tilleggsnummeret, er at introduksjonsstønaden
reduseres til 1,8 G, og at full introduksjonsstønad på 2 G først
gis etter at den enkelte har oppnådd et visst nivå på avsluttende
prøve i norsk. I forslaget viser Justis- og beredskapsdepartementet
også til Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en
effektiv integreringspolitikk, og anmodningsvedtak fra Stortinget
til regjeringen, vedtak nr. 434–444 (2015–2016), også omtalt som
integreringsforliket.
Komiteen viser til at Justis-
og beredskapsdepartementet begrunner forslaget med et behov for
å legge til rette for utvikling og fleksibilitet i ordningene i
loven. Begrunnelsen er også å prøve ut ulike modeller og insitamenter
for å nå formålet med introduksjonsloven gjennom økt gjennomstrømming
i ordningene, og å bidra til at flere går over i arbeid eller utdanning
etter avsluttet deltakelse i introduksjonsprogrammet og opplæring
i norsk og samfunnskunnskap. En tredje begrunnelse er å legge til
rette for bedre samordning av ordningene i introduksjonsloven med
annen opplæring, for eksempel grunnskole og videregående opplæring
etter opplæringslova.
Komiteen understreker at et
godt og oppdatert introduksjonsprogram skal bidra til å gi dem som
har fått innvilget opphold i Norge, kunnskap og kvalifikasjoner
som kan lette deltakelse i det norske samfunns- og arbeidslivet. Komiteen mener
det bør arbeides for forenklinger og forbedringer i introduksjonsprogrammet. Komiteen mener
at forbedring i norskopplæring må prioriteres. Komiteen mener også at introduksjonsprogrammet
ikke skal stå i veien for ordinært arbeid, og det må være en tydelig
forventning om deltakelse i arbeidslivet. Det er også behov for
at nye former for språkopplæring utprøves, og at regelverk tilpasses
slik at det åpner for fleksibilitet hvor den som har rett på språkopplæring,
kan velge andre tilbud som passer best.
Komiteen viser til at forsøksloven
i dag gir muligheter for forsøksvirksomhet i forvaltningen, der
hvor særlovgivningen ikke åpner for det. Forsøksloven gir ikke mulighet
til å godkjenne forsøk som fører til innskrenkning av rettigheter
etter utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende
lover. Komiteen registrerer
at en del av bakgrunnen for angjeldende forslag er å gi kommunene anledning
til å prøve ut modeller med redusert introduksjonsstønad. Justis-
og beredskapsdepartementet viser i forslaget til at hensikten med
slike forsøk skal være å gi insentiver til at flere deltakere kommer
på et høyere språklig nivå enn de ellers ville gjort. Komiteen registrerer
at hjemmelen som her foreslås åpner for at kommunene også kan få
unntak fra introduksjonslovens bestemmelser om rett til introduksjonsstønad.
Den foreslåtte hjemmelen i introduksjonsloven går dermed lenger
enn hjemmelen i forsøksloven.
Komiteen viser til at forslaget
i proposisjonen innebærer en hjemmel for at det kan gjennomføres konkrete
tidsavgrensede forsøk med unntak fra introduksjonsloven kapittel
3 om introduksjonsstønaden og beregningen av denne. I forslaget
er redusert introduksjonsstønad i kombinasjon med insentiver for å
lære norsk beskrevet som en mulig modell. Det vises imidlertid til
at også andre modeller kan være aktuelle for forsøk. Komiteen registrerer
at den foreslåtte hjemmelen i utgangspunktet gjelder alle bestemmelser
i introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, også bestemmelser
som gir deltakerne rettigheter eller pålegger plikter. Det foreslås
likevel begrensninger med henhold til hvilke forsøk som kan godkjennes. Komiteen viser
til at det ikke skal gis adgang til å gjøre unntak fra saksbehandlingsregler som
er gitt av hensyn til enkeltpersoners rettssikkerhet. Dette innebærer
at det blant annet ikke skal gis unntak fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler.
Komiteen viser til at forsøkshjemmelen
heller ikke vil kunne tjene til å gjennomføre forsøk som vil være
i strid med Grunnloven § 98 som slår fast at «intet menneske må
utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling»
eller internasjonale konvensjoner.
Komiteen viser til at departementet
heller ikke vil godkjenne forsøk som medfører at deltakere i introduksjonsprogrammet
eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap ikke skal kunne oppfylle
sin plikt til opplæring eller til å gå opp til avsluttende prøver
i norsk og samfunnskunnskap. En forutsetning for å få godkjenning
til unntak fra lov eller forskrift, er at kommunen i søknaden godtgjør
hvordan deltakerne skal kunne oppfylle vilkårene for henholdsvis
permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap innenfor rammen
av introduksjonsprogrammet eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Komiteen understreker at forslaget
gjelder søknad fra enkeltkommuner, men at dette ikke er til hinder
for at tidsavgrensede pedagogiske, organisatoriske eller økonomiske
forsøk gjennomføres i interkommunalt samarbeid, jf. lov 25. september
1992 nr. 27 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittel
5, eller i et vertskommunesamarbeid, jf. kommuneloven kapittel 5A.
Søknader om unntak fra introduksjonsloven og tilhørende forskrifter
må i disse tilfellene fremmes av styret for løsning av felles oppgaver
i interkommunalt samarbeid, jf. kommuneloven § 27, eller vertskommunen,
jf. kommuneloven § 28-1 a.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, understreker betydningen
av et godt og individtilpasset introduksjonsprogram som stimulerer
til at de som kommer til Norge og får opphold, kommer seg i arbeid
og blir i arbeid. I en tid der arbeidsløsheten stiger og andelen
som er i jobb går ned, er det særlig viktig at vi allerede fra ankomst
til Norge er tydelige på alles plikt til å bidra. Derfor er det
også viktig med et tydelig og enhetlig regelverk for tilstedeværelse
i introduksjonsprogram og norskopplæring. Flertallet understreker også
betydningen av at introduksjonsprogrammet tilrettelegger for kvinners
yrkesdeltakelse. Mens 70 pst. av mennene som har deltatt i introduksjonsprogrammet kommer
seg i jobb eller utdanning, er det bare 50 pst. av kvinnene som
gjør det. Flertallet ønsker
å tydeliggjøre krav til kommunene om innholdet i introduksjonsprogrammet
slik at kvinner får et tilbud som reelt sett er innrettet på yrkesdeltakelse
og formelle kvalifikasjoner.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det
også må stilles krav til norskopplæring under fødselspermisjon,
og viser til respektive partiers merknader og forslag i forbindelse
med behandlingen av Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv
– en effektiv integreringspolitikk, jf. Innst. 399 S (2015–2016).
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, er kritiske til en forsøkshjemmel som
gir adgang til å kutte i stønaden til deltakere på introduksjonsprogrammet
utover det som er mulig med dagens regelverk. Flertallet er opptatt av at det
skal stilles krav om deltakelse og oppmøte. Derfor er også flertallet positive
til dagens hjemler som gir mulighet til å kutte stønaden når gyldig
fravær ikke foreligger. Flertallet ønsker imidlertid ikke
ytterligere hjemler som tar sikte på å bruke kutt i stønad som et
insentiv for bedre læring.
Flertallet understreker betydningen
av at det kan gjennomføres organisatoriske og pedagogiske forsøk
på introduksjonslovens område. Flertallet ønsker derfor hjemler
som sørger for at slike forsøk kan gjennomføres. Flertallet legger imidlertid
til grunn at slike forsøk ikke skal åpne for unntak som knytter
seg til kutt i stønader som departementet her foreslår.
Flertallet fremmer derfor
følgende forslag:
«I
I lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning
og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven)
gjøres følgende endringer:
Ny § 27 i kapittel
5 skal lyde:
§ 27 Forsøksvirksomhet
Departementet kan etter søknad fra
kommunen godkjenne unntak fra loven og forskriftene etter loven
i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske
forsøk.
Nåværende § 27
og § 28 blir § 28 og ny § 29.
II
Loven trer i kraft
fra den tid Kongen bestemmer.»
Komiteens medlemmer
fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til proposisjonen og fremmer
følgende forslag:
«I
I lov 4. juli 2003
nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere
(introduksjonsloven) gjøres følgende endringer:
Ny § 27 i kapittel
5 skal lyde:
§ 27 Forsøksvirksomhet
Departementet kan etter søknad fra
kommunen godkjenne unntak fra loven og forskriftene etter loven
i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske, organisatoriske eller
økonomiske forsøk.
Nåværende § 27
og § 28 blir § 28 og ny § 29.
II
Loven trer i kraft
fra den tid Kongen bestemmer.»
Komiteens medlemmer
fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti understreker
at lokal frihet til å utforme gode opplegg for kvalifisering i henhold
til introduksjonsprogrammet er viktig. Integreringsarbeidet foregår
i kommunene, og derfor er det av betydning at kommunene i størst
mulig grad har frihet til å utforme gode og treffsikre integreringstiltak
for de flyktningene den enkelte kommunen bosetter.
Disse medlemmer er i utgangspunktet
positive til lokale forsøk av pedagogisk og organisatorisk art,
men støtter ikke forsøk som innebærer reduksjon i introduksjonsstønad.
Det er uheldig hvis man får lokale variasjoner i offentlige stønadsordninger.
Det er også en svært uheldig måte å «motivere» målgruppen på, og disse medlemmer viser
blant annet til Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) sin høringsuttalelse
hvor de etterlyser forskningsbasert kunnskap som tilsier at økonomiske
virkemidler som motivasjon er hensiktsmessig. Flertallet av høringsinstansene
stiller seg kritiske til at forsøkshjemmelen åpner for unntaksbestemmelser
av økonomisk art.
Disse medlemmer viser til
Fafo-rapporten «Ti års erfaringer – En kunnskapsstatus om introduksjonsprogram
og norskopplæring for innvandrere» (2015). Hovedfunnene indikerer
at kvaliteten på programmet varierer fra kommune til kommune, og
at det allerede i dag er lokale opplegg innenfor lovens rammer.
Disse medlemmer viser videre
til rapporten «Introduksjonsprogram for flyktninger i norske kommuner»
(NIBR 2015). Funnene i rapporten sammenfaller med funnene i Fafo-rapporten
(2015). Kommunene har i stor grad frihet til å velge hvilken institusjon
som skal ha ansvaret for gjennomføringen og koordinering av innsatsen
fra ulike tjenesteytere. Videre fremgår det i rapporten at det hovedsakelig
er kjennetegn som landbakgrunn, familiesituasjon og utdanning som
forklarer forskjellene i overgang til arbeid og samfunnsdeltakelse,
og ikke primært hvordan programmet er organisert.
Disse medlemmer mener det
ikke ligger noen begrensninger eller føringer på hvordan opplæringen
skal organiseres, og ser derfor ikke hensikten med lovendringsforslaget. Disse medlemmer er kritiske
til at forsøkshjemmelen i realiteten vil åpne for å «straffe» deltakere
gjennom en potensiell reduksjon i introduksjonsstønad.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er
behov for å gjøre introduksjonsprogrammet mer individtilpasset,
og at det er viktig at programmet i større grad enn i dag kobles
til oppnåelse av formell kompetanse, der det er mulig. Dette kan
gjøres ved opplegg som for eksempel kombinerer praksis, fagbrev
og språkopplæring.
Komiteens medlem
fra Sosialistisk Venstreparti viser til egne forslag i Dokument 8:15
S (2015–2016) og Dokument 8:29 S (2015–2016) om å sikre integrering,
og innstillingene til disse. Her ble det fremmet over 50 forslag
og blant disse forslag om å endre regelverket slik at all grunnleggende
kvalifisering kan tas innenfor introduksjonsprogrammet. Dette ville
kunne øke sannsynligheten for å få arbeid vesentlig.
Under behandlingen
av disse representantforslagene og Meld. St. 30 (2015–2016) Fra
mottak til arbeidsliv, fremmet dette medlem forslag om at
introduksjonsordningen må revideres. Ikke alle trenger introduksjonsprogram.
Noen trenger lengre, andre trenger ikke introduksjonsprogram i det
hele tatt. Personer med fagbrev, høyere utdannelse eller andre kvalifiserende
ferdigheter trenger ikke å gjennomgå et toårig introduksjonskurs.
De bør heller gis hjelp til å komme seg fortest mulig inn i arbeidslivet.
Mange er ganske klare for arbeidsmarkedet allerede mens de sitter
på asylmottak, andre trenger ulike typer kvalifisering og oppfølging.
Det kommer mange arbeidsskapere. Derfor må etablererkompetansen
økes og oppmuntres. Nav må ha plikt til å samarbeide med kommunene
om opplegget, og det er viktig å koble tiltaket Jobbsjansen for
kvinner opp mot introduksjonsordningen der det kan være hensiktsmessig.
Dette medlem viser til de
mange kritiske høringsuttalelsene til regjeringens forslag om på
generelt grunnlag å kunne trekke i introduksjonsstønaden og bruke
full stønad som en slags belønning for å fullføre og bestå prøver.
Dette medlem viser til at
stønaden er så lav i dag at mange også nå må supplere med sosialhjelp for
å klare utgiftene. Det er svært uheldig at flere blir fattige og
også at de blir avhengig av å gå jevnlig på Nav for å få penger.
Poenget med offentlige ytelser til livsopphold må være at det skal
være mulig å leve av dem, og at så få som mulig kommer i kontakt
med sosialhjelpsystemet.
Dette medlem vil også påpeke
at forslaget i proposisjonen har form av en slags kollektiv straff, en
slags pisk for å markere at en ikke tror at dette er voksne mennesker
som har vanlig arbeidsmoral. Dette medlem mener dette føyer
seg inn i rekken av forslag og utspill fra regjeringen som har til
hensikt å gjøre livet til flyktninger så vanskelig i Norge at de
skal unnlate å søke beskyttelse her.
Dette medlem er uenig i og
har ingen tro på at det å påføre flere flyktninger fattigdom som
en motivasjon til å lære norsk, er en egnet og god måte å gjøre
introduksjonsordningen bedre på, og vil derfor gå imot dette.
Dette medlem viser til kommunal-
og forvaltningskomiteens besøk i september 2016 i Sunndal kommune.
Kommunen har i mange år har jobbet systematisk med både mottaksdrift
og introduksjonsordning og funnet gode synergieffekter. I Sunndal
er voksenopplæringen en avdeling i Innvandrertjenesten, og de kan
vise til gode resultater. Denne kommunen har innenfor dagens ordning
klare regler om oppmøte, som om deltakerne i introduksjonsordningen
var ansatte i en bedrift. Regler for fravær og trekk blir klargjort
i starten og praktiseres som individuelle reaksjoner på regelbrudd,
ikke som kollektive trekk.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil understreke
at det ikke er behov for andre hjemler enn de som ligger i dagens
ordning for å praktisere trekk ved ulegitimert fravær.
Disse medlemmer mener det
er behov for en bredere gjennomgang av introduksjonsordningen for å
sikre at kvaliteten heves og at den gjøres reelt mer nivå- og individtilpasset.
På denne bakgrunn
fremmes følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen revidere introduksjonsordningen slik at den sikrer
tilstrekkelig individ- og nivåtilpassing på opplæringen, og slik
at all grunnleggende kvalifisering kan tas innenfor introduksjonsprogrammet.»