8. Inntektssystemet for fylkes-kommunene
- 8.1 Sammendrag
- 8.2 Komiteens merknader
I kommuneproposisjonen for 2016 presenterte departementet en ferjeavløsningsordning for fylkeskommunene i inntektssystemet, og flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen sluttet seg til hovedtrekkene i ordningen (jf. Innst. 375 S (2014–2015)). Departementet har i ettertid utarbeidet retningslinjer for ordningen i samarbeid med Samferdselsdepartementet. I kommuneproposisjonen for 2016 varslet departementet også at det ville komme en ny vurdering av delkostnadsnøkkelen for båt og ferjer i kommuneproposisjonen for 2017.
I 2013 forbedret SSB metoden for avgrensning av tettsteder i sin statistikk. Dette ga utslag for kriteriet innbyggere bosatt spredt, som inngår i delkostnadsnøkkelen for buss og bane.
Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygd en ny veiforbindelse, vanligvis en bro eller en undersjøisk tunnel med tilhørende veinett, som erstatter et ferjesamband. Ferjeavløsningsordningen innebærer at fylkeskommunene kan delfinansiere slike prosjekter med midlene de får for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Ordningen ble lagt fram i kommuneproposisjonen for 2016. Fra før finnes det en tilsvarende ordning for riksveiferjer.
Hovedprinsippene for ordningen ble fastsatt i kommuneproposisjonen for 2016. Størrelsen på ferjeavløsningsmidlene beregnes på bakgrunn av tap i inntektssystemet når et ferjesamband blir avløst av en bro eller tunnel. Tapet blir beregnet ved å se på effekten av å endre kriteriedata i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. I inntektssystemet for 2016 utgjør et ferjesamband om lag 19,5 mill. kroner.
Det beregnede beløpet blir justert for endringer i drifts- og vedlikeholdsbehov til fylkesvei, siden en bro eller tunnel fører til en økning i kompensasjonen i inntektssystemet for drifts- og vedlikeholdsutgifter til veier. Dette gjøres for å hindre at fylkeskommunene får dobbel kompensasjon gjennom inntektssystemet, og innebærer at den årlige utbetalingen av ferjeavløsningsmidler vil bli lavere enn beløpet et ferjesamband utgjør i inntektssystemet.
Det kan gis ferjeavløsningsmidler for en periode på inntil 40 år, men i sum skal det ikke gis mer i kompensasjon enn kostnaden ved prosjektet som erstatter det nedlagte ferjesambandet.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet har utarbeidet retningslinjer som gir noen nye avklaringer. Retningslinjene er vist i vedlegg 9 i proposisjonen, og er også publisert på nettsidene til Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet.
I retningslinjene er det spesifisert at ordningen gjelder for fylkeskommunale veiprosjekter som avløser fylkeskommunale ferjesamband som var i ordinær drift per 1. januar 2016. Dette betyr at mange prosjekter som er på ulike stadier i planleggingsprosessen vil falle inn under ordningen. Konkretiseringen innebærer dermed at dette er en romslig ordning.
Retningslinjene spesifiserer at beregningen av ferjeavløsningsmidlene vil bli gjort med utgangspunkt i inntektssystemet slik det er på det tidspunktet søknaden blir behandlet. Beløpet blir ikke justert hvis det senere gjøres endringer i inntektssystemet. Dette sikrer fylkeskommunene forutsigbarhet.
Retningslinjene gir også informasjon om hvordan søknadsprosessen er organisert.
Når et prosjekt har fått forhåndsavklaring fra Samferdselsdepartementet, kan fylkeskommunen utforme endelig finansieringsplan og søknad. Endelig søknad sendes til Statens vegvesen regionalt.
Det er Samferdselsdepartementet som fatter endelig vedtak om hvilke prosjekter som skal omfattes av ordningen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet beregner endelig beløp til ferjeavløsningsmidler, og lengden på utbetalingsperioden, når prosjektet er godkjent av Samferdselsdepartementet.
Retningslinjene presiserer at veiprosjekter som innkorter et ferjesamband, uten å avløse det helt, ikke er omfattet av ordningen.
Fylkeskommunen vil med dagens kostnadsnøkkel likevel få en form for ferjeavløsningsmidler gjennom kriteriedata i inntektssystemet, siden fylkeskommunen fortsatt vil få det samme for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Med denne ordningen vil fylkeskommunen i tillegg få kompensasjon for økte utgifter til drift og vedlikehold på veinettet, siden en bro eller tunnel og lengre veinett vil føre til økt tilskudd gjennom veinøkkelen i inntektssystemet. For prosjekter som inkluderes i ferjeavløsningsordningen, vil disse utgiftene bli trukket fra når ferjeavløsningsmidlene blir beregnet.
Departementet vil vurdere hvordan innkorting av ferjesamband skal håndteres i ferjeavløsningsordningen når kriteriet for ferjer i inntektssystemet even-tuelt endres.
I kommuneproposisjonen 2015 ble det lagt fram en ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene, der delkostnadsnøkkelen for båt og ferje besto av kriteriene «fylkesfaktor båter» og «antall ferjesamband».
Departementet har arbeidet videre med delkostnadsnøkkelen for båt og ferje ved å kvalitetssikre kriteriedataene som brukes i delkostnadsnøkkelen ytterligere og ved å gjøre nye analyser på oppdaterte tall.
Kriteriedataene som brukes i kostnadsnøkkelen for båt og ferjer er basert på offentlig tilgjengelig statistikk og rapportering fra fylkeskommunene direkte til departementet. Antall fylkeskommunale ferjesamband er basert på tall fra Ferjedatabanken, fylkeskommunenes rapportering i KOSTRA og rapportering direkte til departementet. Netto driftsutgifter til båter er basert på fylkeskommunenes rapportering i KOSTRA.
Kvalitetssikring av antall ferjesamband og av rapportering av regnskapstall i KOSTRA omtales nærmere i proposisjonens pkt. 8.2.1.
Samlet sett innebærer kvalitetssikringen at kriteriedata for båt og ferjer i enda større grad vil gjenspeile faktiske utgifter i båt- og ferjefylkene.
Departementet har gjort oppdaterte analyser på kvalitetssikrede data for årene 2013–2015, for å undersøke om kriteriet antall ferjesamband fremdeles har god forklaringskraft. Kriteriene «utseilt distanse» og «transporterte personbilkilometer (PBEkm)» er også testet ut. Analysene viser at det er en klar sammenheng mellom utgifter til ferjer og alle kriteriene som er testet i analysene. Antall ferjesamband per innbygger er fremdeles det kriteriet som samsvarer best med faktiske utgifter, og departementet foreslår derfor å beholde «antall ferjesamband» som kriterium for fordeling av midler til ferjer i utgiftsutjevningen.
Målet med utgiftsutjevningen er at den samlede kostnadsnøkkelen over tid gir en rimelig fordeling mellom fylkeskommunene.
Departementet har også gjort nye analyser på oppdaterte tall for fylkeskommunenes utgifter til båter. Analysene viser en sammenheng mellom netto driftsutgifter til båter (fylkesfaktor båter) og utseilt distanse og lengden på kystlinjen. Det er likevel betydelige avvik mellom faktiske kostnader og en kostnadsnøkkel med utseilt distanse og kystlinje som kriterier. Departementet foreslår derfor ingen endringer i båtkriteriet i denne omgang.
Departementet har satt ut et prosjekt for å få innspill fra eksterne fagmiljøer til hvordan en kostnadsnøkkel for båt og ferje kan utformes. Departementet tar sikte på å presentere prosjektet i kommuneproposisjonen for 2018.
Hvor stor vekt den enkelte delkostnadsnøkkel skal ha i samlet kostnadsnøkkel, blir beregnet ut fra sektorens andel av totale netto driftsutgifter (ekskl. avskrivinger) til sektorene som inngår i utgiftsutjevningen. Dagens sektorvekter i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene er i hovedsak basert på regnskapstall for et gjennomsnitt for årene 2010–2012, og er justert for oppgaveendringer og andre korreksjoner etter 2012.
Sektorvektene har til nå ikke blitt oppdatert med utgangspunkt i nyere regnskapstall hvert år. Praksis har vært at sektorvektene er blitt oppdatert sammen med øvrig oppdatering av kostnadsnøkkelen. Beregninger med utgangspunkt i regnskapstall for årene 2010–2015 viser at kostnadsutviklingen over tid varierer en del mellom de ulike sektorene. Departementet foreslår derfor at sektorvektene fra 2017 oppdateres årlig på bakgrunn av nyere regnskapstall, for å bedre fange opp variasjoner i kostnadsutviklingen.
Departementets beregninger viser at det kan være relativt store svingninger i sektorvektene fra år til år. En årlig oppdatering av sektorvektene basert på siste tilgjengelige regnskapstall kan dermed føre til større uforutsigbarhet for fylkeskommunene. Departementet foreslår derfor å basere sektorvektene på et gjennomsnitt av netto driftsutgifter for de siste tre tilgjengelige årene, for å unngå store endringer i kostnadsnøkkelen fra år til år. Dette vil bidra til at endringer i driftsutgiftene gradvis vil slå igjennom i sektorvektene i kostnadsnøkkelen.
Sektorvektene i kostnadsnøkkelen for 2017 vil bli beregnet på bakgrunn av endelige regnskapstall for årene 2013–2015. Endelige regnskapstall for 2015 foreligger ikke før i juni, og det er derfor per i dag ikke mulig å beregne med sikkerhet hvordan oppdateringen av sektorvektene vil slå ut.
Komiteen viser til at nytt oppdatert inntektssystem for fylkeskommunene kom på plass gjennom kommuneproposisjonen for 2015.
Komiteen viser til at ferjeavløsingsordningen kom på plass etter initiativ fra komiteen i kommuneproposisjonen for 2016. Komiteen er tilfreds med at regjeringen har presentert retningslinjer slik at det med denne kommuneproposisjonen blir lettere for fylkeskommuner å ta i bruk ordningen.
Flertallet viser til at et ferjesamband i inntektssystemet utgjør 19,5 mill. kroner. Denne summen med fratrekk av vedlikeholdskostnader for ny bru eller tunnel utgjør ferjeavløsningstilskuddet som blir gitt i 40 år med prisvekst.
Komiteen viser til at det for sambandet Atløy i Askvoll kommune der ferjesambandet til Atløy er en del av et større ferjeområde, er funnet en løsning som sikrer at Atløysambandet og andre samband som delvis avløses av bro eller tunnel, får tilsvarende verdi av ferjetilskuddet til rådighet for å bygge fastsamband til Atløy. Komiteen viser til at departementet har lagt til rette for en løsning som gjør det mulig å realisere Atløysambandet og at dette er et godt grunnlag for at Sogn og Fjordane fylkeskommune kan starte arbeidet med planlegging med sikte på realisering. Komiteen er enig i de vurderinger og avklaringer som har kommet fra departementet.
Komiteen viser til tidligere merknader fra komiteen om behov for hyppige oppdateringer av sektorvektene, blant annet for å fange opp økte kostnader utifra behov for fornying av ferjeflåten. Nye anbud viser seg å være vesentlig dyrere enn gjeldende anbud, så komiteen er fornøyd med at regjeringen legger opp til hyppigere oppdatering av sektorvektene.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstre-parti viser til at kostnadsnøklene i inntektssystemet for fylkeskommunene ble endret fra 2015. I en felles merknad fra komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti i Innst. 300 S (2013–2014), heter det, sitat:
«Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Venstre- og Sosialistisk Venstreparti mener det er beklagelig at regjeringens forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene er basert på en rekke nye kostnadsnøkler og faktorer som ikke er tilstrekkelig belyst. Endringene i inntektsrammene er svært store fylkene imellom som følge av nye kostnadsnøkler.»
I ettertid har det vist seg at advarslene fra disse partiene var godt begrunnet. Det har særlig oppstått store problemer med ferjeavløsningsordningen for fylkesveiferjer og underkompensasjon i delkostnadsnøkkelen for båt og ferje.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at omleggingen av inntektssystemet har vært dramatisk for de fylkeskommunene som kom dårligst ut, og at det er behov for styrking av tapskompensasjonsordningen utover de fem første årene etter omleggingen av inntektssystemet. Flertallet er særlig bekymret for hvilke konsekvenser nedgangen i inntekter vil kunne få for driften av videregående skoler og kollektivtilbud utover skoleskyss.
Komiteens medlem fra Venstre viser til at Venstre tok dette opp i sine merknader til kommuneproposisjonen 2014. Venstre og Kristelig Folkeparti fremmet forslag om dette i sine alternative budsjetter for 2014.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at fylkeskommunene nå er invitert med i kommunereformprosessen med sikte på å slå seg sammen. Den fremlagte regionmeldingen om nye oppgaver til et nytt folkevalgt regionalt nivå er lagt frem og behandlet i Stortinget våren 2016, og en ny regionstruktur vil bli foreslått for Stortinget våren 2017. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til at Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre er enig om at inntektssystemet til fylkene må vurderes i lys av en eventuell ny regionstruktur.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er glad for at regjeringen nå presenterer en ordning for ferjeavløsningsmidler for en periode på inntil 40 år. Denne ordningen ble foreslått av Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ved behandlingen av kostnadsnøklene for fylkene i 2015, og komitéflertallet fulgte dette opp ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2016.
Disse medlemmer finner det svært uheldig at departementet ikke fremmer forslag til justert delkostnadsnøkkel for båt og ferje, slik de tidligere har bebudet. Nå heter det at departementet tar sikte på å presentere oppdaterte analyser i kommuneproposisjonen for 2018. Disse medlemmer mener det er nødvendig å gi bevilgninger til kystfylkene som kompenserer for underdekningen og viser til sitt alternative opplegg for kommunesektorens økonomiske rammer for 2017.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at de foreslåtte endringene av datagrunnlag for kriteriet «innbyggjarar busette spreitt» i inntektssystemet for fylkeskommunene får dramatiske følger for Hordaland fylke. Hele 44,4 pst. av de totale endringene gjelder Hordaland. Disse medlemmer er opplyst om at fylkeskommunen fra 2015 ikke har lyktes med å få dialog med departementet om årsaken. Reduksjon i overføringene er på 40 mill. kroner.
Disse medlemmer ber regjeringen ha god dialog med kommuner og fylkeskommuner om slike endringer i inntektssystemet og mener at som hovedregel bør konsekvensen av slike større endringer utredes og legges fram som endringsforslag i kommuneproposisjonen.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at det har vært brevkorrespondanse mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Hordaland fylkeskommune om kriteriet «innbyggere bosatt spredt».