Departementet foreslår å innføre underholdskrav og
krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge før familiegjenforening
med en referanseperson som har fått opphold på grunnlag av et beskyttelsesbehov
kan finne sted. Kravet om tre års arbeid eller utdanning foreslås
også å gjelde for referansepersoner som har opphold på humanitært
grunnlag, opphold etter reglene om familieinnvandring eller permanent
oppholdstillatelse på de forannevnte grunnlagene.
Vilkårene er nødvendiggjort av dagens uforutsigbare
flyktningsituasjon, og foreslås derfor å gjelde tidsbegrenset til
og med 31. desember 2019.
Forslaget er en oppfølging av asylforliket og
anmodningsvedtak nr. 68, hvor Stortinget ba regjeringen om å fremme
et lovforslag om å stramme inn retten til familieinnvandring for asylsøkere
og flyktninger. Det samme følger av integreringsforliket kapittel
7 punkt 8, og ble dessuten varslet i tilleggsnummeret til statsbudsjettet
for 2016 (Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016)). Integreringsforliket
dannet siden grunnlag for representantforslaget i Dokument 8:37
S (2015–2016). Forslaget ble vedtatt i Stortinget 12. januar 2016.
I anmodningsvedtak nr. 439 gjentok Stortinget sin anmodning til
regjeringen om å fremme et lovforslag om å stramme inn retten til
familieinnvandring for flyktninger og asylsøkere.
Reglene om familieinnvandring finnes i utlendingsloven
kapittel 6.
I § 40 fremgår hovedregelen om hvem som har rett
til å få familien til Norge (referansepersonen).
Andre bestemmelser i lovens kapittel 6 gir på nærmere
vilkår rett til oppholdstillatelse til nærmere opplistede familiemedlemmer.
I tillegg kan det gis oppholdstillatelse til
enkelte andre familiemedlemmer. Utlendingsloven har dessuten en
skjønnsmessig bestemmelse i § 49, som fastsetter at også andre familiemedlemmer kan
gis oppholdstillatelse dersom sterke menneskelige hensyn tilsier
det.
I proposisjonen gjennomgås de vilkårene for familieinnvandring
som har sammenheng med forslagene i proposisjonen.
Etter utlendingsloven og utlendingsforskriften stilles
det som hovedregel krav om sikret underhold i saker om familieinnvandring,
jf. utlendingsloven § 58 og utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-11.
Underholdskravet skal sikre at personer som henter familiemedlemmer
til Norge, kan forsørge disse. Reglene tjener flere formål, og bidrar
blant annet til å legge forholdene til rette for integrering og
til å motvirke tvangsekteskap. De ble strammet inn i forbindelse
med ikrafttredelsen av utlendingsforskriften i 2010, blant annet
begrunnet med den økte asyltilstrømningen i 2008 og 2009.
Underholdskravet består av følgende vilkår:
Krav om fremtidig
inntekt tilsvarende 88 pst. av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ,
som nå utgjør 252 472 kroner i året før skatt (forskriftens § 10-8).
Departementet har for øvrig foreslått å øke kravet til lønnstrinn
24 (per i dag 305 200 kroner i året).
Krav om tidligere inntekt på samme nivå
som det foregående året (§ 10-9)
Krav om at referansepersonen ikke har mottatt økonomisk
stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
de siste 12 månedene (§ 10-10)
Det er referansepersonen som må oppfylle underholdskravet.
Søkerens inntekt kan bare unntaksvis tas i betraktning.
Det kan gjøres unntak fra underholdskravet dersom
særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det, jf. utlendingsforskriften
§ 10-11. Dette er en snever unntaksregel.
Underholdskravet gjelder i utgangspunktet generelt,
men det er gjort unntak for enkelte grupper. Utlendingsloven § 58
annet ledd fastsetter at kravet ikke gjelder for flyktninger eller
personer som fyller vilkårene for vern mot utsendelse etter § 73.
Tredje ledd gir adgang til at Kongen kan fastsette nærmere regler
og unntak i forskrift.
Det følger av utlendingsforskriften § 10-8 fjerde ledd
bokstav a at det gjøres unntak fra underholdskravet når søkeren
er flyktningens ektefelle, samboer eller barn. Dersom søkeren er referansepersonens
ektefelle, er det et vilkår at ekteskapet ble inngått før referansepersonen
reiste inn til Norge. Dette innebærer at unntaket bare gjelder familiegjenforening
og ikke -etablering. Søknaden må normalt fremmes innen ett år etter
at referansepersonen fikk oppholdstillatelse, jf. § 10-8 siste ledd.
Det fremgår videre av utlendingsforskriften § 10-8
fjerde ledd bokstav d og e at unntak også gjøres når referansepersonen
er under 18 år eller søkeren er et barn under 15 år uten omsorgspersoner
(normalt foreldre) i hjemlandet.
Underholdskrav stilles ved søknad om førstegangstillatelse,
men som hovedregel ikke ved fornyelse av familieinnvandringstillatelser,
jf. utlendingsforskriften § 10-20 tredje ledd.
Utlendingsloven § 40 a fastsetter at referansepersoner
som har fått beskyttelse, opphold på humanitært grunnlag eller opphold
etter reglene om familieinnvandring, må ha minst fire års arbeid
eller utdanning i Norge for at det skal kunne gis oppholdstillatelse
til ektefelle. Fireårskravet gjelder tilsvarende for samboere, jf.
utlendingsloven § 41 annet ledd siste punktum, og for personer som
skal inngå ekteskap i Norge, jf. § 48. Utlendingsforskriften § 9-1
presiserer nærmere hva som skal til for å oppfylle kravet om arbeid eller
utdanning.
Kravene til referansepersonen gjelder bare ved familieetablering,
og ikke ved familiegjenforening.
Fireårskravet gjelder ikke norske borgere.
Det kan gjøres unntak fra fireårskravet dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
I høringsnotatet foreslo departementet å oppheve unntaket
fra underholdskravet som i dag gjelder for utlendinger som får opphold
etter utlendingsloven § 28. Forslaget innebærer at flyktninger og
personer som får subsidiær beskyttelse, i utgangspunktet må oppfylle
vilkåret om fremtidig og tidligere inntekt (i henhold til siste
ligningsoppgjør), og vilkåret om ikke å ha mottatt sosialhjelp det
siste året, jf. utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-10. Det kan
gjøres unntak fra underholdskravet dersom «særlig sterke menneskelige
hensyn tilsier det», jf. utlendingsforskriften § 10-11.
Videre foreslo departementet å utvide bestemmelsen
om fireårskravet, jf. utlendingsloven § 40 a, slik at den også skal
gjelde for familiegjenforening. I praksis ville fireårskravet for familiegjenforening
i all hovedsak bare omfatte referansepersoner som har fått beskyttelse
eller opphold på humanitært grunnlag.
Grunnloven § 102 ble tilføyd ved grunnlovsvedtak
13. mai 2014. Bestemmelsens første ledd første punktum beskytter
retten til respekt for familielivet og lyder slik:
«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv,
sitt hjem og sin kommunikasjon.»
Departementet legger til grunn at retten til
respekt for familielivet etter Grunnloven § 102 ikke rekker lenger
enn EMK artikkel 8.
Likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet
er nedfelt i Grunnloven § 98, som ble tilføyd ved grunnlovsvedtak
13. mai 2014. Bestemmelsens annet ledd lyder slik:
«Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig
forskjellsbehandling.»
Noen rett til familiegjenforening for flyktningers familiemedlemmer
følger ikke av flyktningkonvensjonen. I konvensjonens sluttakt punkt
IV B er det inntatt anbefalinger til medlemsstatene om å ta nødvendige
forholdsregler for å sikre opprettholdelse av familiens enhet («the
principle of unity of the family»). Videre har UNHCRs Executive
Committee gitt en rekke uttalelser knyttet til familiegjenforening
med flyktninger. Disse uttrykker at familiens enhet er av fundamental
viktighet for denne gruppen, og anmoder statene om å ta hensyn til
dette. Verken anbefalingene i Flyktningkonvensjonens sluttakt eller
uttalelsene fra ExCom er rettslig bindende.
Departementet har vurdert om det kan være grunnlag
for å si at det etter folkeretten foreligger en sedvanerettslig
forpliktelse til å gi familiegjenforening til konvensjonsflyktninger.
Departementet er ikke kjent med all praksis
for familiegjenforening på verdensbasis, men det er i alle fall
for europeiske land i dag en klar statspraksis om å gi familiegjenforening
til konvensjonsflyktninger. Det er imidlertid ikke grunnlag for
å anta at landene har denne praksisen i den tro at de er folkerettslig
forpliktet til det. EU-landene er forpliktet av EU-direktivet om familieinnvandring
(2003/86/EF) til ikke å stille visse vilkår for familiegjenforening
til konvensjonsflyktninger. I forarbeidene til EU-direktivet (COM(1999)638)
er det ikke lagt til grunn at det foreligger noen internasjonal
sedvanerettslig forpliktelse som innebærer en rett til familiegjenforening
for flyktninger. Bakgrunnen for begrensningene i direktivet for
å stille vilkår for familiegjenforening med konvensjonsflyktninger,
synes primært å være en vurdering knyttet til EMK artikkel 8, hvor
det avgjørende har vært hva som ble ansett som rimelig og forholdsmessig
på tidspunktet da direktivet ble vedtatt (2003). Situasjonen i Europa
har endret seg dramatisk siden dette, og det er grunn til å tro
at vurderingen hadde vært annerledes i dag.
Det fremgår av EMK artikkel 8 nr. 1 at enhver har
rett til respekt for sitt familieliv. Det er på det rene at EMK
artikkel 8 som det klare utgangspunkt ikke gir utlendinger rett
til verken familieetablering eller familiegjenforening.
Retten til respekt for familielivet forstås
vanligvis som en negativ plikt for staten til ikke å gjøre inngrep
i rettigheten. Etter EMK artikkel 8 nr. 2 er inngrep likevel tillatt
hvis det er foreskrevet ved lov, har et særlig formål, og er nødvendig i
et demokratisk samfunn.
EMDs tilnærming er noe annerledes når det gjelder
spørsmål om hvorvidt EMK artikkel 8 kan pålegge statene en forpliktelse
til å sørge for at utlendinger får opphold i form av familiegjenforening:
Disse sakene vurderes som et spørsmål om staten har en positiv forpliktelse
til å gi oppholdstillatelse, og dermed sikre utøvelsen av familieliv
på statens territorium. Synsvinkelen at familieinnvandring er et
spørsmål om en positiv forpliktelse, er har vært noe omdiskutert,
men nylig bekreftet i EMDs storkammerdom Jeunesse mot Nederland,
3. oktober 2014, nr. 12738/10.
EMD har gitt statene en vid skjønnsmargin i
saker som gjelder familieinnvandring. EMD viser gjerne til at statene
har rett til å kontrollere utlendingers adgang til, og opphold på
sitt territorium, og at konvensjonen ikke garanterer noen rett for
utenlandske statsborgere til å innvandre til, eller bo, i et bestemt
land. Videre har EMD flere ganger uttalt at artikkel 8 ikke pålegger statene
noen generell plikt til å respektere et ektepars valg av land å
bosette seg i eller til å tillate familiegjenforening på sitt territorium.
Det samme har EMD sagt om andre former for familiegjenforening.
I samme avsnitt i Jeunesse-dommen oppsummerer EMD relevante momenter
for vurderingen av om statene har en positiv forpliktelse til å
tillate familieinnvandring slik:
«Nevertheless, in a case which concerns family life
as well as immigration, the extent of a State’s obligations to admit
to its territory relatives of persons residing there will vary according
to the particular circumstances of the persons involved and the
general interest. Factors to be taken into account in this context
are the extent to which family life would effectively be ruptured,
the extent of the ties in the Contracting State, whether there are
insurmountable obstacles in the way of the family living in the
country of origin of the alien concerned and whether there are factors
of immigration control (for example, a history of breaches of immigration
law) or considerations of public order weighing in favour of exclusion (see
Butt v. Norway, cited above, § 78).»
Andre viktige momenter som EMD framhever i dommen,
er om familielivet ble etablert på et tidspunkt hvor de berørte
personene var klar over at det var usikkert om videre familieliv
kunne utøves i oppholdsstaten, og at hensynet til eventuelle barns
beste må tas i betraktning (avsnitt 108–109).
Vurderingen av om statene har foretatt en rimelig
avveining («struck a fair balance») mellom de ulike hensynene, er
sammensatt og skjønnspreget. Det avgjørende er langt på vei hva
EMD på et gitt tidspunkt finner samfunnsmessig og menneskerettslig
sett rimelig og hensiktsmessig, i lys av rettsutviklingen og samfunnsutviklingen
for øvrig – og med utgangspunkt i at statene har en vid skjønnsmargin.
Det fremgår at et relevant hensyn vil være hvorvidt
partene kan utøve familielivet i et annet land.
Det finnes imidlertid ingen avgjørelser fra
EMD som fastslår at en familie som befinner seg i en slik situasjon,
har noe rettskrav på gjenforening i den medlemsstaten hvor referansepersonen
har blitt gitt en beskyttelsestillatelse. Enkelte rettsteoretikere
har tatt til orde for at det gjelder et slikt rettskrav eller at
statene trolig er forpliktet til å praktisere en lempeligere adgang
til familiegjenforening i slike tilfeller. Disse synspunktene har imidlertid
ikke direkte støtte i EMDs praksis.
Departementet anser ikke at det er rettskildemessig
grunnlag for å fastslå at det eksisterer en ubetinget forpliktelse
til å innvilge familiegjenforening eller til å praktisere en lempelig
adgang til familiegjenforening i disse sakene. Inntil spørsmålet
eventuelt blir avklart gjennom praksis fra EMD, er det vanskelig
å trekke noen klare konklusjoner. Det kan imidlertid legges til
grunn at domstolen ved vurderingen vil ha en dynamisk tilnærming,
hvor den samfunnsmessige utviklingen vil tillegges vekt. Flyktningkrisen
og den sosioøkonomiske belastningen denne medfører for statene i
Europa vil derfor trolig tillegges betydelig vekt, i en vurdering
hvor statene allerede nyter en vid skjønnsmargin. Domstolen vil
videre vurdere rettssituasjonen i Europa, som viser at flere stater
nå innfører vilkår for familiegjenforening (f.eks. underholdskrav
og krav om botid) også for personer som ikke kan utøve familielivet
i et annet land.
I EMDs praksis er det noen spredte eksempler
på at staten etter en nærmere fortolkning av EMK artikkel 8 kan
bli pålagt å sørge for at det ikke legges hindre i veien for familiegjenforening.
En sentral dom er Tuquabo-Tekle mot Nederland
fra 1. desember 2005. Av dommen kan det utledes at EMK artikkel
8 etter en konkret vurdering kan forplikte staten til å legge til
rette for familiegjenforening, men også dette må høre til unntakstilfellene.
Hensynet til innvandringskontroll vil veie tungt og betydningen
av dette hensynet vil nødvendigvis variere etter omstendighetene.
Statene er også tilkjent en skjønnsmargin til selv å avgjøre hvorvidt
forpliktelsene etter EMK artikkel 8 er ivaretatt.
Dommen representerer ett av få eksempler på
at EMD har konkludert med at nektet familiegjenforening kan være
konvensjonsstridig.
EMD har senere vist til Tuquabo-Tekle i kun
et fåtall saker om familiegjenforening. Avgjørelsene viser at det
skal svært mye til før avslag på familiegjenforening er i strid
med EMK artikkel 8, selv når det er tale om gjenforening med barn
som er blitt igjen i hjemlandet. Det er i lys av dette grunn til
å anta at Tuquabo-Tekle-dommen har begrenset verdi som generell
retningslinje. Den statlige suverenitetsutøvelsen står sterkt i
disse sakene. Praksis gir likevel trolig uttrykk for at staten må
ha unntakshjemler som fanger opp sterkt urimelige utslag av vilkårene,
i hvert fall når det søkes om familiegjenforening med barn som er
blitt igjen i hjemlandet.
I to dommer mot Frankrike avsagt 10. juli 2014, Mugenzi
og Tanda-Muzinga mot Frankrike, konkluderte EMD – under henvisning
til blant annet Tuquabo-Tekle – med at prosedyrene for behandling
av søknader om familiegjenforening med barn ikke var i samsvar med
de prosessuelle krav til effektivitet, hurtighet og fleksibilitet
som kan innfortolkes i retten til familieliv i EMK artikkel 8.
Avgjørelsene av 10. juli 2014 gir uttrykk for
at behandling av søknader om familiegjenforening, i hvert fall der
referansepersonen har status som konvensjonsflyktning, må være i
samsvar med prinsipper om forsvarlig saksbehandling. Domstolen uttalte
blant annet (Tanda-Muzinga avsnitt 75 flg.) at retten til familiegjenforening
er fundamental for personer som har flyktet fra forfølgelse, da
dette sikrer at flyktninger gjenoppretter et normalt liv. Videre
uttalte EMD at innvilget flyktningstatus bekrefter sårbarhet. Domstolen bemerket
i denne sammenheng at det er en internasjonal og europeisk konsensus
om nødvendigheten av mer fordelaktige familiegjenforeningsprosedyrer
for flyktninger enn andre utlendinger. Selv om dette i seg selv ikke
innebærer en skranke mot vilkår for familiegjenforening for flyktninger,
kan det påvirke forholdsmessighetsvurderingen og statenes skjønnsmargin.
Avgjørelsene gjaldt bare saksbehandlingen, og berørte ikke spørsmålet
om statenes adgang til å stille vilkår for familiegjenforening for
flyktninger. Det er ikke grunnlag for å anta at uttalelsene rekker
lenger enn hva som allerede følger av internrettslige regler om
saksbehandling i forvaltningen.
Retten til familieliv er også beskyttet av FNs konvensjon
om sivile og politiske rettigheter artikkel 17. Det er ikke holdepunkter
for å anta at denne rettigheten inneholder folkerettslige forpliktelser
som går utover de som følger av EMK artikkel 8.
Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner
som forplikter statene til å sikre ikke-diskriminering. Et fellestrekk
ved konvensjonene er at saklig forskjellsbehandling, der midlene
som benyttes for å oppnå et legitimt formål står i forhold til målet,
ikke rammes av forbudet mot diskriminering (saklighets- og proporsjonalitetskrav).
Barnekonvensjonen artikkel 9 fastsetter at statene
skal sikre at et barn ikke blir skilt fra sine foreldre mot deres
vilje, unntatt når atskillelsen er nødvendig av hensyn til barnets
beste. Artikkelen fastslår videre at statene skal respektere den
rett et barn som er atskilt fra en eller begge foreldre har til
å opprettholde personlig forbindelse og direkte kontakt med begge
foreldrene regelmessig, med mindre dette er i strid med barnets
beste.
Artikkel 9 må på dette området ses i sammenheng
med artikkel 10 nr. 1, som fastslår at søknader fra et barn eller
dets foreldre «om å reise inn i eller ut av en parts territorium
med henblikk på familiegjenforening, må behandles av partene på
en positiv, human og rask måte».
Artikkel 10 stiller krav til behandlingen av
en søknad om familiegjenforening, men utover den meget generelle
referansen til at søknader skal behandles på en «positiv» måte,
inneholder bestemmelsen ingen føringer når det gjelder de materielle
krav som må være oppfylt for at familiegjenforening kan finne sted.
Det klare utgangspunktet er at barnekonvensjonen ikke er til hinder
for at statene stiller vilkår knyttet til bl.a. oppholdsgrunnlag
og forsørgelsesevne for at familiegjenforening kan innvilges.
Barnekonvensjonen artikkel 3 slår fast at «ved alle
handlinger som berører barn, [...] skal barnets beste være et grunnleggende
hensyn».
Dansk rett har en rekke generelle vilkår («supplerende
betingelser») for familieinnvandring for ektefeller og samboere,
blant annet 24-årskrav, tilknytningskrav og krav om økonomisk garanti,
med unntak dersom referansepersonen er flyktning som fortsatt risikerer
forfølgelse i hjemlandet, og partene heller ikke kan bo sammen i
for eksempel søkerens hjemland.
For én beskyttelseskategori stilles det imidlertid krav
om karantenetid for familieinnvandring. Dette gjelder når referansepersonen
har «midlertidig beskyttelsesstatus». Karantenetiden var tidligere
ett år, men ble hevet til tre år fra 5. februar 2016, som et innstramningstiltak
for å møte den økte asyltilstrømningen.
Sverige har generelt hatt mer liberale regler
for familieinnvandring enn Norge. Det stilles ikke vilkår om underholdskrav
eller lignende for flyktninger som ønsker å få familien til Sverige, heller
ikke når søknaden fremmes lang tid etter at flyktningen fikk asyl.
I forbindelse med de økte asylankomstene høsten 2015 annonserte
imidlertid den svenske regjeringen innstramninger i regelverket
24. november 2015. Regjeringen sendte innstramningsforslag på høring 11. februar
2016. Innstramningene skal ifølge forslaget skje i form av en midlertidig
lov som skal vare i tre år fra 31. mai 2016. Etter tre år er det
meningen at den ordinære svenske utlendingsloven skal komme til
anvendelse igjen.
Det innføres et 21-årskrav
for familieinnvandring med ektefelle/samboer. Dette skal gjelde for
alle flyktninger som får asyl under den midlertidige treårsloven,
og kravet gjelder så lenge loven er i kraft.
Referansepersoner som har fått subsidiær beskyttelse
(tilsvarende den norske utlendingsloven § 28 første ledd bokstav
b) under den midlertidige treårsloven, skal ikke ha rett til å få familien
til Sverige.
Det innføres – i tre år – underholdskrav
for flyktninger dersom søknad om familieinnvandring fremmes senere
enn tre måneder etter at flyktningen fikk asyl i Sverige.
I direktiv 2003/86 EC (av 22. september 2003) er
det fastsatt minimumsstandarder for hvilke rettighetsbestemmelser
EU-landene må operere med i de tilfeller hvor både søkeren og referansepersonen
er tredjelandsborgere. Direktivet er ikke forpliktende for Norge.
Direktivet gjelder ikke dersom referansepersonen
har fått subsidiær beskyttelse eller opphold under en ordning med
midlertidig beskyttelse.
Direktivet fastsetter at ektefelle og barn til
en tredjelandsborger som selv har en oppholdstillatelse av minst
ett års varighet, eller som er flyktning, som hovedregel skal ha
rett til oppholdstillatelse.
Statene kan stille vilkår om at søkeren er sikret underhold
og bolig for inntil ett år, og det kan stilles vilkår om at søkeren
og/eller referansepersonen oppfyller integreringsforutsetninger
i samsvar med nasjonal lovgivning. Medlemsstatene kan også kreve
at referansepersonen har hatt opphold i riket i en fastsatt periode som
ikke må overstige to år, før familiegjenforening kan finne sted.
Hvis referansepersonen er anerkjent som konvensjonsflyktning,
kan det ikke stilles krav om at søkeren oppfyller integreringsforutsetninger
før søknaden innvilges, og det kan heller ikke stilles krav om karantenetid.
Krav om sikret underhold og bolig kan bare stilles dersom søknaden
om opphold ikke er innlevert innen tre måneder etter at referansepersonen
ble anerkjent som flyktning.
Oppholdstillatelse kan i henhold til direktivet nektes
dersom avslaget kan begrunnes i «public policy, public security
or public health».
Det vises til i proposisjonen at adgangen til
familieinnvandring er av stor velferdsmessig betydning for flyktninger
og at adgangen derfor bør videreføres. Samtidig gjør stor tilstrømning
av asylsøkere det nødvendig å vurdere om reglene i dag rekker for
vidt.
På samme måte som asylinnvandringen skaper familieinnvandringen
store utfordringer for hele mottaks- og integreringsapparatet.
Å stille krav til integrering og selvforsørgelse
er svært viktig for at innvandringen skal kunne være bærekraftig
også i en situasjon med svært høy tilstrømning av asylsøkere. Dette
må for øvrig ses i sammenheng med at Norge bidrar aktivt for å avhjelpe
den akutte flyktningsituasjonen gjennom hjelp i nærområdene, blant
annet gjennom bistand, mottak av kvoteflyktninger og relokalisering.
Ønsket om å føre en bærekraftig innvandringspolitikk
var også bakgrunnen for at departementet har instruert UDI om å
tilbakekalle flyktningstatus og oppholdstillatelse dersom beskyttelsesbehovet
er bortfalt (instruks GI-04/2016). Hvis situasjonen i hjemlandet
har bedret seg såpass mye at flyktningen ikke lenger har et beskyttelsesbehov,
skal utgangspunktet være at vedkommende skal returnere til hjemlandet.
En konsekvens av instruksen er at oppholdet
i Norge frem til innvilgelse av permanent oppholdstillatelse får
en mer midlertidig karakter; det er i hele denne perioden en mulighet
for at flyktningen må returnere til hjemlandet. Når referansepersonen
på denne måten får en løsere tilknytning til Norge den første tiden,
bør dette også få konsekvenser for regelverket om familiegjenforening.
Det er ikke nærliggende at familiemedlemmene skal få rett til å
komme til Norge med en gang under disse forutsetningene.
I proposisjonen vises antallet personer som
har fått opphold etter søknad om beskyttelse (asyl), fordelt på
vedtaksår og antall innvilgede familieinnvandringstillatelser disse
har vært referanseperson til i perioden 2004 til 2015.
UDI har foretatt en analyse av det forventede omfang
av sekundærinnvandring av familiemedlemmer til personer som har
fått beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag i Norge fra
2004 til 2015 de første 11 årene etter innvilgelse. Se nærmere beskrivelse
av metoden i proposisjonen punkt 7.1.6.2.
Analysen viser at hver person som i perioden 2004–2015
fikk opphold etter søknad om beskyttelse (enten på humanitært grunnlag
eller beskyttelse) anslagsvis vil medføre 0,6 familieinnvandringstillatelser
i løpet av de første 11 årene etter vedtak. For overføringsflyktninger
er antallet 0,2 familieinnvandringstillatelser (dette har sammenheng
med at disse i stor grad kommer som hele familier til Norge).
Analysen viser klare forskjeller i faktisk og
forventet familieinnvandring for de ulike landene.
I proposisjonen omtales personer fra Somalia, Afghanistan,
Irak, Eritrea og Syria.
Det har vist seg utfordrende å fremskaffe tilstrekkelig
gode tall for gruppen enslige mindreårige asylsøkere.
Regjeringen foreslår i proposisjonen å innføre begrensninger
i regelverket om familieinnvandring. I dag stilles det få vilkår
for familiegjenforening for flyktninger i Norge, men det gjelder blant
annet underholdskrav ved søknad om familieetablering og ved søknad
om familiegjenforening fremsatt senere enn etter ett år etter at vedkommende
fikk opphold i Norge.
Verken flyktningkonvensjonen eller EMK har eksplisitte
bestemmelser om familieinnvandring. Det klare folkerettslige utgangspunktet
er at den statlige suvereniteten står sterkt i disse sakene. Bare
helt unntaksvis vil statens menneskerettighetsforpliktelser innebære
begrensninger i hvilke vilkår som kan settes for immigrasjon i form
av familiegjenforening. Avgjørende for vurderingen vil være om statene kan
sies å ha foretatt en rimelig avveining mellom hensynet til individet
og de samfunnsmessige hensynene. Hvorvidt familielivet kan utøves
i et annet land vil være et relevant hensyn ved vurderingen. Dette
må veies mot samfunnets behov for innvandringskontroll. I henhold
til EMDs praksis vil dette bli vurdert i lys av rettsutviklingen
og samfunnsutviklingen for øvrig. Statene har en vid skjønnsmargin.
Europa befinner seg i en situasjon med svært høye
ankomster av flyktninger, asylsøkere og innvandrere. Selv om tilstrømningen
til Norge i begynnelsen av 2016 har vist en markant nedgang fra
2015, viser ankomsttallene sørover i Europa at tilstrømningen fortsatt
er høy, og at det må forventes å komme mange, også til Norge, etter
hvert som sommeren nærmer seg. Flere europeiske land har innført
innstramningstiltak.
Både rettsutviklingen og samfunnsutviklingen tilsier
at vurderingen av hvilke vilkår som vil være forenlige med menneskerettslige
forpliktelser, vil være annerledes i dag enn hva den har vært tidligere.
Departementet foreslår å stille vilkår for familiegjenforening
for flyktninger. Formålet med vilkårene er å sikre at det norske
velferdssystemet og mottaksapparatet ikke belastes mer enn det som
er bærekraftig, som følge av høye asylankomster med påfølgende høy
familieinnvandring.
Vilkårene som foreslås, er å innføre underholdskrav
og et krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge for flyktninger.
Underholdskravet skal sikre at familien er selvforsørget, og treårskravet skal
sikre at flyktningen har en viss tilknytning til Norge gjennom botid
og deltakelse på arbeidsmarkedet, og at han eller hun er integrert
i det norske samfunnet når familien kommer. Dette vil også gi familiemedlemmene
et bedre utgangspunkt for deres integreringsprosess. Vilkårene er
nødvendiggjort av dagens uforutsigbare flyktningsituasjon, og foreslås
å gjelde tidsbegrenset til og med 31. desember 2019, dvs. cirka
tre års varighet. Ved utløpet av virkeperioden må regjeringen vurdere
hvilke regler som skal gjelde i lys av situasjonen på dette tidspunktet.
Departementet nevner at denne type midlertidig lovgivning også er
foreslått i Sverige og innført i Tyskland, selv om tiltakene i disse
landene har et annet innhold og til dels en annen varighet.
Departementet merker seg at flere høringsinstanser
trekker frem at forslagene vil få negative effekter for integreringen.
Departementet ser at tiltaket både kan få positive og negative konsekvenser
i denne henseende. I en situasjon som den nåværende, hvor ankomsttallene
nødvendiggjør høye krav til selvforsørgelse og samfunnsdeltakelse,
finner departementet imidlertid å legge avgjørende vekt på de sidene
som fremtvinger slik aktivitet, selv om det er en kjensgjerning
at tiltakene samtidig kan innebære en belastning på referansepersonen
som kan virke negativt inn på vedkommendes integrering. En undersøkelse
fra 2010 (Bratsberg og Raaum: «Effekter av krav om forsørgelsesevne
ved familiegjenforening», Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk
forskning, Rapport 4/2010) konkluderer med at underholdskravet medførte høyere
sysselsetting, økt arbeidsinntekt og mindre avhengighet av sosialhjelp
blant gifte innvandrere med opphold på humanitært grunnlag uten
ektefelle i Norge (tilsvarer i dag flyktninger som får beskyttelse
etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b).
Flere høringsinstanser viser til at vilkårene
i praksis vil ta lang tid å oppfylle. Departementet ser at høringsforslagets
krav om fire års arbeid eller utdanning kan være krevende for de
som må oppfylle det, og har valgt å redusere det til tre år. Forslaget
om underholdskravet foreslås videreført uendret. Begge forslagene
er imidlertid, som nevnt, foreslått gjort midlertidige med en varighet
på ca. tre år (til og med 31. desember 2019).
Å oppfylle underholdskravet og vilkåret om tre års
arbeid/utdanning vil trolig ta minst tre–fire år fra flyktningen
ankommer Norge. Mange vil trolig også trenge lengre tid på å oppfylle
vilkårene. For de fleste nyankomne flyktninger (og for alle som
kommer senere enn 31. desember 2016) vil de midlertidige bestemmelsene
derfor i praksis innebære en karantenetid så lenge de består, på lik
linje med det svenske forslaget om karantenetid for personer med
subsidiær beskyttelse. Det kan hevdes at vilkårene da mister sin
virkning som incentiv til å ta arbeid eller utdanning, og at flyktningene
og deres familier heller vil vente ut perioden til loven oppheves
og det ikke lenger stilles vilkår. Departementet mener imidlertid
at det også i fremtiden bør stilles visse vilkår om arbeid, utdanning
eller selvforsørgelse.
Departementet vil i forskrift fastsette unntaksbestemmelser
for å unngå sterkt urimelige utslag av bestemmelsene. Departementet
ser at forslaget fortsatt er strengt i en europeisk sammenheng. Etter
en helhetlig vurdering mener departementet at forslaget er i tråd
med EMK. EMDs praksis gir ikke holdepunkter for at staten er forhindret fra
å iverksette slike tiltak så fremt det gis mulighet for unntak i
særlige tilfeller.
Som flere høringsinstanser påpeker, vil forslaget trolig
medføre at flere familier søker asyl samlet, fremfor at familiemedlemmene
søker om familiegjenforening. Departementet antar likevel at forslagene
vil føre til en nedgang i ankomsttallene, og at de dermed vil være
effektive.
Når familien søker asyl samlet på grensen, mener
departementet at vilkårene ikke bør komme til anvendelse. Det bør
også vurderes unntak dersom flyktningen og familiemedlemmene søker om
asyl/familiegjenforening i Norge med kort tids mellomrom (selv om
ikke alle familiemedlemmene har et beskyttelsesbehov). Departementet
vil vurdere dette nærmere i forbindelse med utarbeidelsen av forskriftsbestemmelser.
Departementet fastholder forslaget om at vilkårene
både skal gjelde for konvensjonsflyktninger og for personer med
subsidiær beskyttelse. Departementet har som utgangspunkt at Norge
ikke har mer omfattende forpliktelser til å gi familiegjenforening
til konvensjonsflyktninger enn til personer som får beskyttelse
på annet grunnlag.
Departementet mener hensynet til likebehandling
taler for at konvensjonsflyktninger og personer med subsidiær beskyttelse
skal ha samme rett til familieinnvandring.
Videre vil innstramningen bli mer effektiv dersom
både konvensjonsflyktninger og personer med subsidiær beskyttelse
omfattes.
Dersom man likebehandler gruppene, unngår man
også at regelverket blir unødig komplisert.
Regjeringen foreslår å innføre underholdskrav for
referansepersoner med beskyttelse i Norge, som en midlertidig ordning
frem til og med 31. desember 2019. Forslaget medfører ingen lovendringer,
men forelegges Stortinget siden det er et prinsippspørsmål. Underholdskravet
for personer med beskyttelse vil ta utgangspunkt i det til enhver
tid gjeldende underholdskrav, jf. utlendingsforskriften §§ 10-8
til 10-11.
Departementet vil vurdere hvilke tillempninger som
er nødvendig å gjøre i underholdskravet når det også skal gjelde
for flyktninger, i forbindelse med forskriftsarbeidet. Det nevnes
at det etter gjeldende rett gjøres unntak fra underholdskravet når
referansepersonen er under 18 år og når søkeren er barn under 15
år uten omsorgspersoner i hjemlandet.
Departementet foreslår å innføre, som en midlertidig
ordning til og med 31. desember 2019, et krav om tre års arbeid
eller utdanning i Norge for referansepersoner, for å få familiegjenforening. Kravet
foreslås innført i en ny bestemmelse i utlendingsloven § 41 c. Formålet
med treårskravet – begrensning av ankomsten av asylsøkere og stimulering
til arbeid og utdanning – er tilnærmet likt formålet med fireårskravet
i gjeldende § 40 a, og departementet anser derfor at målgruppen
bør avgrenses på samme måte, jf. Ot.prp. nr. 26 (2008–2009) punkt
7.1.
Treårskravet skal, i likhet med fireårskravet, bare
gjelde når søkeren er ektefelle eller samboer, og ikke når søkeren
er barn. Det følger av dette at kravet heller ikke vil gjelde for
referansepersoner som er barn og som skal få foreldre eller søsken
til Norge, jf. utlendingsloven § 43.
Innholdsmessig vil kravet bygge på det gjeldende
fireårskravet i § 40 a, jf. utlendingsforskriften § 9-1. Også for
treårskravet åpnes det for å gjøre unntak dersom særlige grunner, herunder
hensynet til familiens enhet, taler for det. Departementet anser
at det ikke vil være i strid med menneskerettighetene å oppstille
en hovedregel om tre års arbeid eller utdanning selv om partene
ikke kan utøve familielivet i et annet land. Departementet vil vurdere
nærmere i hvilke tilfeller det er nødvendig å gjøre unntak i forbindelse
med forskriftsarbeidet.
Den europeiske menneskerettskonvensjon er drøftet
i proposisjonen i punkt 7.1.3 og 7.1.6. Det vises til disse fremstillingene.
Spørsmålet er om det er i strid med noen av
diskrimineringsforbudene å gi noen innvandrere større adgang til
familiegjenforening enn andre innvandrere. Departementet vurderer
dette med utgangspunkt i EMK artikkel 14 og Grunnloven § 98. FN-konvensjonen
om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 26 vil ikke bli
vurdert særskilt, da bestemmelsen ikke vil føre til andre konklusjoner
enn de som følger av EMK.
Av bestemmelsens ordlyd og praksis følger det at
flere vilkår må være oppfylt for å konstatere brudd på artikkel
14.
EMDs dom Hode og Abdi mot Storbritannia er relevant
for vurderingen av om de to lovforslagene vil være usaklige eller
uproporsjonale.
Etter departementets syn uttaler domstolen også nokså
klart at det kan være saklig å positivt særbehandle noen grupper
innvandrere fordi staten ønsker å gi dem incentiver for å innvandre
til riket (avsnitt 53). Tilsvarende, av dommen Abdulaziz, Cabeles
og Balkandali mot Storbritannia (avsnitt 84 og 85) følger det at
det kan være saklig å gi fordeler til innvandrere fra visse land fordi
staten har tette bånd til disse landene.
Etter departementets syn vil statene ha en nokså vid
skjønnsmargin når det gjelder vurderingen av hvilke grupper innvandrere
det er saklig å gi slike incentiver, i hvilken grad incentivet er
nødvendig for å oppnå formålet med å tiltrekke seg innvandrere fra
den aktuelle gruppen og om det er forholdsmessig overfor innvandrere
som ikke får slike fordeler, jf. Hode og Abdi mot Storbritannia
(avsnitt 52). At statene har en nokså vid skjønnsmargin på dette
området, støttes også av utgangspunktet oppstilt i EMD-praksis om
at det er opp til statene selv å kontrollere hvem som kan slippe
inn på deres territorium og ta opphold der, jf. Abdulaziz, Cabeles
og Balkandali mot Storbritannia (avsnitt 67) og Mugenzi mot Frankrike
10. juli 2014 (nr. 52701/09) (avsnitt 43).
Etter departementets syn vil det være saklig
å positivt særbehandle innvandrere som får opphold i forbindelse
med arbeid i form av enklere tilgang til familiegjenforening, fordi
Norge ønsker å tiltrekke seg denne typen innvandrere. Det er ikke
fri innvandring til Norge, men gjennom utlendingsloven og utlendingsforskriften
kapittel 6 har norske myndigheter kommet til at visse former for
arbeidsinnvandring er ønskelig. For å tiltrekke seg disse innvandrerne
er det etter departementets syn nødvendig å gi dem en nokså gunstig
tilgang til familieetablering og -gjenforening. Hvis ikke vil de
velge land med mer gunstige familieinnvandringsregler enn Norge som
arbeidssted.
Forskjellsbehandlingen er også forholdsmessig. Det
at personer som er innvilget beskyttelse i Norge ikke kan utøve
familieliv i hjemlandet, kunne tale for at det lettere vil være
uproporsjonalt å gi dem dårligere tilgang til familieinnvandring
enn andre innvandrergrupper. Samtidig vil personer som har fått
beskyttelse og de andre gruppene treårskravet skal gjelde for, kunne søke
om arbeidstillatelse fra riket, jf. utlendingsloven § 56 femte ledd,
jf. utlendingsforskriften § 10-1 første og annet ledd. De som oppfyller vilkårene
for slik tillatelse vil dermed få adgang til familiegjenforening
på lik linje med arbeidsinnvandrerne. Under slike omstendigheter kan
departementet ikke se at forslaget om tilknytningskrav vil være
uproporsjonalt. Departementet kan etter dette ikke se at forslaget
vil være i strid med EMK artikkel 14 sett i sammenheng med artikkel
8.
Det er lagt til grunn at treårskravet ikke vil
innebære usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling etter
EMK artikkel 14, jf. artikkel 8. Av samme grunner vil treårskravet
heller ikke være usaklig eller uproporsjonalt etter Grunnloven § 98.
Etter departementets syn er altså treårskravet i overensstemmelse
med Grunnloven § 98.
Spørsmålet er om underholdskravet og treårskravet
kan føre til indirekte diskriminering i strid med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FNs
rasediskrimineringskonvensjon eller FN-konvensjonen om rettighetene
til personer med nedsatt funksjonsevne.
FNs kvinnediskrimineringskonvensjon gir forbud
mot diskriminering av kvinner, jf. artikkel 1, jf. artikkel 2.
Flere høringsinstanser, deriblant Bufdir, IMDi og
Likestillings- og diskrimineringsombudet, har uttalt at innføring
av et underholdskrav og et krav om fire års arbeid eller utdanning
kan føre til at det blir vanskeligere for kvinner å få familiegjenforening
enn menn. Flere peker også på at kvinner som er kommet som flyktninger,
og spesielt enslige kvinner med mindreårige barn, er en særlig sårbar
gruppe. Flere høringsinstanser mener disse forholdene vil kunne
utgjøre indirekte diskriminering overfor kvinner i strid med blant
annet FNs kvinnediskrimineringskonvensjon.
Departementet viser til at formålet med underholdskravet
er å unngå at søkerne må forsørges av det offentlige. Etter departementets
syn er det et saklig formål etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon.
Departementet mener videre at et underholdskrav som gjelder både
kvinner og menn er nødvendig for å oppnå dette formålet. Hensynet
til å unngå at søkeren må forsørges av det offentlige gjelder uavhengig
av om referansepersonen er kvinne eller mann. Nivået på underholdskravet
må dertil anses som et minimum for å kunne forsørge referansepersonen
selv og et annet familiemedlem i Norge.
Formålet med treårskravet er å sikre at den
som har fått beskyttelse i Norge, har en viss tilknytning til Norge
gjennom botid og deltakelse på arbeidsmarkedet, og at vedkommende
er integrert i det norske samfunnet når familien kommer. Også dette
er etter departementets syn et saklig formål, og det er nødvendig
at bestemmelsen gjelder overfor både kvinner og menn for at formålet
skal oppnås.
Gjeldende regler om underholdskravet tar også hensyn
til at kvinner ofte har lavere deltakelse på arbeidsmarkedet enn
menn på grunn av omsorgsansvar for barn. Fravær fra arbeidsliv etter
fødsel vil antagelig sjelden være aktuelt for kvinner i målgruppen
for forslaget her, dvs. kvinner som har søkt asyl i Norge alene
eller med barn, og som ønsker å få sin ektefelle og/eller øvrige
barn hit etter reglene om familiegjenforening. Likevel nevnes det
at ved beregningen av om underholdskravet er oppfylt, kan blant
annet svangerskapspenger og foreldrepenger regnes med, jf. utlendingsforskriften
§ 10-8 første ledd bokstav b. Videre regnes omsorgsansvar for barn
en periode etter fødsel som arbeid ved beregningen av om kravet
til fire års arbeid eller utdanning er oppfylt, såfremt referansepersonen
har opptjent rett til foreldrepenger, jf. utlendingsforskriften
§ 9-1 annet ledd bokstav h. Departementet vil i forbindelse med
forskriftsreguleringen vurdere behovet for eventuelle nødvendige
tilpasninger i regelverket når underholdskravet og krav om tre års
arbeid eller utdanning nå også skal gjelde for flyktninger mv.
Departementet mener etter dette at verken underholdskravet
eller kravet om tre års arbeid eller studier virker indirekte diskriminerende overfor
kvinner i strid med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon.
Likestillings- og diskrimineringsombudet etterspør
en vurdering av tiltakene i lys av FNs rasediskrimineringskonvensjon.
Spørsmålet må være om kravene vil innebære indirekte
diskriminering. Etter departementets syn kan det ikke slås fast
at noen grupper innvandrere rammes hardere enn andre grupper innvandrere
av kravene, grunnet førstnevnte gruppes rase, hudfarge, avstamning
eller nasjonale eller etniske opprinnelse.
Under enhver omstendighet ivaretar formålet med
underholdskravet og treårskravet etter departementets syn legitime
formål etter FNs rasediskrimineringskonvensjon. Det er også nødvendig
at kravene gjelder uavhengig av rase, hudfarge, avstamning eller
nasjonal eller etnisk opprinnelse for at formålene skal oppnås.
Departementet kan heller ikke se at noen grupper innvandrere vil
rammes uforholdsmessig hardt. Departementet mener etter dette at
verken underholdskravet eller kravet om tre års arbeid eller studier
utgjør indirekte diskriminering i strid med FNs rasediskrimineringskonvensjon.
Norge har signert og ratifisert FN-konvensjonen om
rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne. Konvensjonen
er ikke gjort til norsk lov. Konvensjonen forbyr diskriminering
av mennesker med funksjonsnedsettelser, jf. artikkel 4, jf. artikkel
2.
Flere høringsinstanser, deriblant Likestillings- og
diskrimineringsombudet, mener det vil være særlig vanskelig for
personer med nedsatt funksjonsevne å oppfylle underholdskravet og
kravet om fire års arbeid eller utdanning. Likestillings- og diskrimineringsombudet
etterspør en vurdering av tiltakene i lys av CRPD.
Departementet viser til at uføretrygd teller
som inntekt ved beregningen av om dagens underholdskrav er oppfylt,
jf. utlendingsforskriften § 10-8 første ledd bokstav c. Slik bør
det etter departementets syn også være når underholdskravet nå også
skal gjelde for personer som får beskyttelse i Norge. Kravet til
framtidig inntekt må også anses å være sikret når referansepersonen
mottar alderspensjon eller uførepensjon som til sammen minst svarer
til fullt minste pensjonsnivå med høy sats etter folketrygdloven
kapittel 19, sml. tilsvarende unntak fra dagens underholdskrav i
utlendingsforskriften § 10-8 annet ledd.
Departementet vil i forbindelse med forskriftsreguleringen
vurdere eventuelle nødvendige tilpasninger i regelverket for å sikre
at vilkårene ikke kommer i strid med CRPD.
Det vises til fremstillingen av FNs barnekonvensjon
i punkt 7.1.3 ovenfor. Som nevnt der, slår barnekonvensjonen artikkel
3 fast at «ved alle handlinger som berører barn, [ ] skal barnets beste
være et grunnleggende hensyn». Enkelte høringsinstanser har påpekt
at dette også gjelder i forbindelse med lovgivning, og at de foreslåtte lovendringene
må vurderes opp mot hensynet til barnets beste. Departementet viser
i den forbindelse til at bestemmelsens krav om at barnets beste
skal være et grunnleggende hensyn, ikke innebærer at det skal være
det eneste eller det avgjørende hensynet. Departementet viser til
de samfunnsøkonomiske hensyn som ligger til grunn for forslagene,
og finner det klart at barnekonvensjonen artikkel 3 ikke er til
hinder for at det gis generelle regler som foreslått.
Hensynet til barnets beste vil også måtte inngå
i vurderingen av konkrete søknader om familiegjenforening.
Departementet foreslo i høringsnotatet punkt 7.6.4
at en søknad om familieetablering og familiegjenforening bør kunne
avslås dersom referansepersonen ikke har permanent oppholdstillatelse
i Norge og familieinnvandring er mulig i et land familien samlet
sett har sterkere tilknytning til. Det ble foreslått en ny bestemmelse
i utlendingsloven § 51 nytt tredje ledd om dette.
I dag stilles ikke tilknytningskrav for rett
til familieinnvandring. Når det gjelder de generelle konstitusjonelle
og folkerettslige rammene ved regulering av rett til familieinnvandring,
viser departementet til punkt 7.1.3 i proposisjonen.
Sverige har ikke noe tilknytningskrav for rett
til familieinnvandring.
Danmark opererer med tilknytningskrav for familieetablering
og familiegjenforening.
Det andre landet familien kan henvises til å utøve
familieliv i kan både være referansepersonens hjemland, søkerens
hjemland om det er et annet enn referansepersonens hjemland og et tredjeland
hvor søkeren har oppholdstillatelse.
Det danske tilknytningskravet gjelder i utgangspunktet
alle som søker om å få sin ektefelle eller samboer til Danmark,
også danske statsborgere. Kravet likevel ikke for personer som har
hatt dansk statsborgerskap i 26 år. Det følger videre av lovens
forarbeider at unntaket for «særlige grunde» normalt vil komme til
anvendelse der utlendingen har hatt 26 års lovlig opphold i Danmark.
Unntaket for «særlige grunde» vil normalt også gjelde der referansepersonen
er flyktning eller har subsidiær beskyttelse og fortsatt risikerer
forfølgelse i hjemlandet. Dette gjelder likevel ikke der ektefellene
kan utøve familieliv i et tredjeland hvor søkeren har oppholdstillatelse. Tilknytningskravet
gjelder for øvrig ikke dersom referansepersonen i Danmark er mindreårig.
I Rådsdirektiv 2003/86/EF om rett til familiegjenforening
oppstilles det ingen tilknytningskrav for rett til familiegjenforening. Utgangspunktet
etter direktivet er at krav om sikret underhold, bolig og forsikring
bare kan stilles overfor konvensjonsflyktninger dersom søknaden
om opphold ikke er innlevert innen tre måneder etter at referansepersonen
ble anerkjent som flyktning. Etter artikkel 12 nr. 1 annet ledd kan
slike vilkår likevel stilles overfor konvensjonsflyktninger også
før tre måneder er gått dersom familiegjenforening «is possible
in a third country with which the sponsor and/or family member has
special links». Se nærmere omtale i proposisjonen.
Departementet fastholder synspunktet om at det bør
gjøres unntak fra retten til familieinnvandring med en referanseperson
som har fått beskyttelse i Norge, dersom referansepersonen ennå
ikke har fått permanent oppholdstillatelse og familielivet trygt
kan utøves i et tredjeland som partene samlet sett har sterkere
tilknytning til enn Norge.
Tilknytningskravet bør gjelde både når referansepersonen
har oppholdstillatelse som flyktning etter utlendingsloven ny § 28 a,
subsidiær beskyttelse etter ny § 28 b, oppholdstillatelse som overføringsflyktning
etter § 35 tredje ledd, eller kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon
etter § 34.
Departementet foreslår imidlertid ikke at det skal
gjelde et tilknytningskrav når referansepersonen har oppholdstillatelse
på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning
til riket, jf. utlendingsloven § 38.
Tilknytningskravet bør heller ikke gjelde der
referansepersonen selv har fått oppholdstillatelse som familiemedlem.
Departementet foreslår videre at det skal gjøres unntak
fra tilknytningskravet for arbeidsinnvandrere med tillatelser som
kan danne grunnlag for oppholdstillatelse til familiemedlemmer.
Departementet vil vurdere om det er behov for ytterligere
unntak fra tilknytningskravet i forskrift, jf. forslaget om hjemmel
for slik forskriftsregulering i § 51 fjerde ledd. Tilknytningskravet
bør for eksempel ikke gjelde når søkeren er et barn under 15 år
uten omsorgspersoner i hjemlandet (eller annet land barnet befinner
seg i), sml. utlendingsforskriften § 10-8 fjerde ledd bokstav e.
Derimot vil tilknytningskravet gjelde for familier hvor ett eller
flere barn er i Norge i følge med den ene av foreldrene, mens den
andre forelderen, eventuelt også andre felles barn, søker om familiegjenforening.
Det er bare aktuelt å henvise til at familielivet kan
utøves i et trygt tredjeland dersom familien kan ta opphold der
uten å risikere overgrep som ville gitt rett til beskyttelse i Norge
og uten å komme i en situasjon som ville kvalifisert for oppholdstillatelse
på humanitært grunnlag. Hva som ellers skal være avgjørende for
om det faktisk skal henvises til muligheten for å utøve familielivet
i det aktuelle landet som partene har tilknytning til, må vurderes
ut fra de samlede konkrete omstendigheter.
I praksis vil det for øvrig som hovedregel være en
forutsetning at alle familiemedlemmene kan oppnå trygg og lovlig
innreise, og at de kan oppnå formell oppholdstillatelse i det aktuelle
tredjelandet. Bare helt unntaksvis kan det tenkes å være tilstrekkelig
at familien faktisk kan utøve familieliv i landet, uten formell
oppholdstillatelse. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det kan
finnes situasjoner hvor også familier uten formell oppholdstillatelse
vil bli behandlet likt som innvandrere med oppholdstillatelse.
Det er ikke en nødvendig forutsetning for å
henvise referansepersonen til å utøve familieliv i søkerens hjemland
eller et eventuelt annet tredjeland at søkeren oppholder seg i det
aktuelle landet.
Når forvaltningen skal vurdere om familien samlet
sett har sterkere tilknytning til et tredjeland enn til Norge, vil
flere forhold være relevante. Det må blant annet legges vekt på
familiens kulturelle, familiemessige og utdannelses- og arbeidsmessige
tilknytning til Norge sammenlignet med tilknytningen til det andre
landet. Videre må det legges vekt på lengden og karakteren av familiens
opphold i Norge sammenlignet med i det andre landet. Disse momentene
er ikke uttømmende.
Departementet mener det er klart at forslaget ikke
kommer i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser. Departementet
fremhever særskilt at tilknytningskravet kun vil gjelde der det er
mulig å utøve familielivet i et trygt tredjeland.
Departementet understreker videre at det vil være
naturlig at det gis nærmere retningslinjer fra departementet som
klarlegger at UDI kun skal bruke ressurser på å vurdere tilknytningskravet
i saker hvor det er grunn til å anta at dette kan få avgjørende
betydning for sakens utfall.
Justis- og beredskapsdepartementet foreslår
i proposisjonen en lovendring for å bekjempe tvangsekteskap. Forslaget
skal beskytte unge personer mot ekteskap inngått under tvang, men også
under mindre alvorlige grader av press og overtalelse fra pårørende.
Det foreslås en ny bestemmelse i utlendingsloven § 41 a, som innfører
et 24-årskrav for familieetablering for ektefeller og samboere.
I samarbeidsavtalen mellom regjeringspartiene og
Venstre og Kristelig Folkeparti fastsettes det at det skal innføres
en 24-årsgrense for familieetablering, ut fra at hensikten med endringen er
å bekjempe tvangsekteskap og sikre at paret kan forsørge seg selv
(punkt F 13).
I henhold til gjeldende rett er aldersgrensen
for å få familieinnvandring til Norge som ektefelle eller samboer,
18 år. Et forslag om å heve aldersgrensen til 21 år har tidligere
vært fremmet av Utlendingslovutvalget i NOU 2004:20 Ny utlendingslov.
Forslaget ble sendt på høring i 2005, men ble ikke gjennomført.
Det vises til Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 9.6.3.9 om dette.
Høringsnotat om endringer i utlendingsloven (24-årsgrense
for familieetablering) ble sendt på alminnelig høring 26. juni 2014,
med høringsfrist 1. oktober 2014. Det vises til oversikten over
høringsinstanser i punkt 3 ovenfor.
Tvangsekteskap forstås her som ekteskap som kan
utløse straffansvar etter straffeloven eller som kan kjennes ugyldig
etter ekteskapsloven. Dette vil ikke nødvendigvis dekke alle de
tilfeller av arrangerte ekteskap hvor det er utøvet et så alvorlig
press at det foreligger begrensninger i den enkeltes frihet til
selv å velge ektefelle. Det sosiale presset kan oppleves så sterkt
at ungdom føler at de ikke har annet valg enn å adlyde foreldrene.
Selv om det ikke forekommer direkte trusler, kan det derfor tenkes
tilfeller hvor en eller begge parter blir overtalt under slike omstendigheter
at det kan stilles spørsmål ved graden av selvstendighet og frihet
knyttet til vedkommendes valg.
Det norske samfunn skal ikke tolerere at unge
i Norge presses til å inngå ekteskap som de ikke ønsker.
Det finnes ingen sikre opplysninger om hvor omfattende
problematikken knyttet til tvang eller alvorlig press er i praksis.
Noe sikkert tallmateriale vil være vanskelig å etablere, særlig fordi
det sannsynligvis er store mørketall. Det har imidlertid vært forsøkt
gitt en kvalifisert drøftelse av omfanget, se omtalen av rapporten «Tiltak
mot tvangsekteskap i utlendingsregelverket» fra Institutt for samfunnsforskning i
proposisjonen. For å vurdere hvor mange som blir omfattet av et
24-årskrav, pekes det i proposisjonen på at det uansett være interessant
å se på ekteskapsmønstre blant unge, se omtale av SSB-publikasjoner
i proposisjonen.
Det er i de senere år iverksatt flere tiltak
for å bekjempe tvangsekteskap. Videre er det over flere år gitt
betydelige beløp til krisetiltak og forebyggende arbeid. Opplæringstiltak,
kompetansehevende tiltak og regelverksendringer har også vært omfattende.
Se omtale i proposisjonen.
Det er gjennomført tiltak mot tvangsekteskap
i utlendingslovgivningen. Blant annet er underholdskravet delvis
begrunnet i dette hensynet. Utlendingsloven har videre bestemmelser
om at oppholdstillatelse kan nektes dersom referansepersonen på
forespørsel ikke samtykker i at søkeren gis tillatelse, eller dersom
det er sannsynlig at ekteskapet er inngått mot én av partenes vilje (§ 51
annet ledd). Det er også innført en bestemmelse om at den som har
giftet seg i utlandet med en person som er bosatt i Norge, som hovedregel ikke
skal få oppholdstillatelse før ektefellen har returnert til Norge
og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene (§ 56 fjerde
ledd). Bestemmelsen tar særlig sikte på å hindre at noen blir presset
til å inngå ekteskap mot sin vilje under ferieopphold eller tilsvarende
i utlandet.
Aldersgrensen for familieinnvandring for ektefeller
fremgår i dag av utlendingsloven § 40 annet ledd første punktum:
«Det er et vilkår for oppholdstillatelse [for ektefeller]
at begge parter er over 18 år.»
Tilsvarende aldersgrense gjelder for familieinnvandring
for samboere, jf. utlendingsloven § 41 fjerde ledd.
Grunnloven § 102 ble tilføyd ved grunnlovsvedtak
13. mai 2014. Bestemmelsens første ledd første punktum beskytter
retten til respekt for familielivet.
Departementet legger til grunn at retten til
respekt for familielivet etter Grunnloven § 102 ikke rekker lenger
enn EMK artikkel 8.
Dersom partene har barn sammen, vil det kunne oppstå
spørsmål om betydningen av Grunnloven § 104. Etter bestemmelsens
annet ledd skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved handlinger
og avgjørelser som berører barn. Det gir ikke forrang eller er i
seg selv avgjørende, men skal tillegges stor vekt.
Etter Grunnloven § 104 tredje ledd annet punktum,
skal «statens myndigheter legge forholdene til rette for barnets
utvikling (…) fortrinnsvis i egen familie.» Denne bestemmelsen er
ikke utformet etter et bestemt forbilde i menneskerettighetskonvensjonene.
Slik bestemmelsen er formulert, tar den etter departementets vurdering mer
sikte på å angi en intensjon for myndighetenes arbeid, enn å representere
en håndhevbar rettighet for den enkelte.
Enkelte internasjonale konvensjoner Norge har tiltrådt,
inneholder bestemmelser som skal sikre retten til å inngå ekteskap,
og som også tar sikte på å avskaffe tvangsekteskap. Av størst betydning
er FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. Her fremgår det blant annet
at statene skal ta alle mulige forholdsregler for å avskaffe skikker
som ikke sikrer enhver full frihet i valg av ektefelle. Samtidig
må slike forholdsregler for å bekjempe tvangsekteskap ikke komme
i konflikt med menneskerettslige krav i form av forbud mot diskriminering,
retten til å inngå ekteskap og retten til respekt for ens familieliv.
Etter konvensjonens artikkel 1 skal ekteskap ikke
lovlig kunne inngås med mindre det foreligger et fritt og selvstendig
samtykke fra begge parter.
Når det gjelder ekteskapsalder, fastsetter artikkel 2
nr. 1 at medlemsstatene i sin interne lovgivning skal ha en minimumsalder
for inngåelse av ekteskap. Unntak fra en slik alder skal likevel kunne
gjøres av behørig myndighet dersom det foreligger særlige grunner
for det og det er i partenes interesse. I en rekommandasjon angående
samtykke til, minimumsalder og registrering av ekteskap, vedtatt
av FNs generalforsamling i 1965, er det presisert at den laveste tillatte
ekteskapsalder uten dispensasjon som det er adgang til å fastsette
i intern lovgivning, er 15 år.
Retten til fritt å velge ektefelle og å inngå
ekteskap frivillig fremkommer også av FNs kvinnediskrimineringskonvensjon
av 18. desember 1979. I konvensjonens artikkel 16 nr. 1 bokstav
b slås det fast at kvinner og menn skal ha «den samme retten til
fritt å velge ektefelle og å inngå ekteskap bare når det skjer på fritt
grunnlag og med fullt samtykke».
Også FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og
kulturelle rettigheter (ØSK) inneholder et vern mot tvangsekteskap
i artikkel 10 nr. 1 annet punktum, som slår fast at «ekteskap må
bare inngås med de fremtidige ektefellers frie samtykke».
Både ØSK og kvinnediskrimineringskonvensjonen
er inkorporert i menneskerettsloven og innehar dermed en styrket
stilling i norsk rett.
Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4. november
1950 (EMK) inneholder i artikkel 8 en bestemmelse om rett til respekt
for privat- og familielivet.
En stat kan i realiteten foreta en rekke inngrep
på området for artikkel 8 uten å krenke folkeretten. Å beskytte
personer mot tvangsekteskap vil være et legitimt formål i denne
sammenheng («beskytte andres rettigheter»). Dersom det beskyttende
inngrepet fastsettes i lov, vil også kravet til hjemmel være tilfredsstilt.
Det konkrete inngrepet må også kunne anses som «nødvendig i et demokratisk
samfunn». Det avgjørende her er at staten benytter akseptable virkemidler
for å oppnå formålet (forholdsmessighet). Dette er et sammensatt
og skjønnspreget tema, hvor det avgjørende langt på vei er hva Menneskerettsdomstolen
på et gitt tidspunkt finner samfunnsmessig og menneskerettslig sett rimelig
og hensiktsmessig, i lys av rettsutviklingen og samfunnsutviklingen
for øvrig.
Selv om EMK først og fremst beskytter mot atskillelse
av familier som allerede eksisterer som en enhet, kan det ikke utelukkes
at et avslag på en søknad om innreise for det formål å etablere
et familieliv mellom voksne, vil kunne innebære et inngrep i konvensjonens
forstand. Det gjelder imidlertid ingen universell rett til familieinnvandring,
og enda mindre en ubetinget generell rett til å innvandre til et
annet land. Hvis familien rettslig og faktisk har mulighet til å
bli forent i et annet land, skal det svært mye til for at det å
nekte familieinnvandring vil bli ansett som et uforholdsmessig inngrep
i familielivet.
Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske
rettigheter av 16. desember 1966 (SP) har en bestemmelse om retten
til privat- og familieliv i artikkel 17.
SP antas ikke å gi sterkere vern for retten
til familieliv enn EMK. Det vises derfor i proposisjonen til vurderingen
av EMK artikkel 8.
Barnekonvensjonen, som er gjennomført med forrang
i norsk rett ved menneskerettsloven, fastsetter i artikkel 10 nr.
1 at søknader fra et barn eller dets foreldre «om å reise inn i
eller ut av en parts territorium med henblikk på familiegjenforening,
behandles av partene på en positiv, human og rask måte. Partene
skal dessuten sikre at fremleggelse av en slik søknad ikke vil få negative
følger for søkerne og for medlemmene av deres familie».
I artikkel 10 nr. 2 står det:
«hvis foreldrene til et barn bor i forskjellige land, skal
barnet ha rett til, unntatt under særlige omstendigheter, å opprettholde
regelmessige, personlige forbindelser og direkte kontakt med begge
foreldrene. For dette formål og i samsvar med partenes forpliktelse
etter artikkel 9 nr. 1 skal partene respektere barnets og dets foreldres rett
til å forlate ethvert land, herunder sitt eget, og til å reise inn
i sitt eget land. Retten til å forlate ethvert land skal bare være
underlagt begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige
for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden (ordre public),
offentlig helse eller moral eller andres rettigheter og friheter,
og som er forenlige med de øvrige rettigheter som er anerkjent i
denne konvensjon.»
Det vises videre til den generelle forpliktelsen
i henhold til barnekonvensjonen artikkel 3 om at «barnets beste
skal være et grunnleggende hensyn» ved alle handlinger som berører
barn.
Direktiv 2003/86 EC (familiegjenforeningsdirektivet)
ble vedtatt 22. september 2003 og fastsetter minimumsstandarder
for hvilke rettighetsbestemmelser for familiegjenforening som EU-landene
må operere med. Direktivet gjelder bare i tilfeller hvor både søkeren
og referansepersonen er tredjelandsborgere. Direktivet er ikke forpliktende
for Norge.
Direktivet fastsetter at statene, for å sikre
bedre integrering og for å forhindre tvangsekteskap, kan innføre
et forhøyet alderskrav på maksimum 21 år for familieinnvandring
for ektefeller.
Enkelte land i Europa har innført forhøyet alderskrav
for familieinnvandring. Se omtale i proposisjonen punkt 7.3.6.
Regjeringen har som mål at alle skal sikres
frihet i valg av ektefelle. Tvangsekteskap er et alvorlig overgrep
mot dem som utsettes for det, og skal ikke tolereres i det norske
samfunnet. Dette handler om grunnleggende menneskerettigheter, som
frihet til å velge sitt eget liv og retten til å treffe sine egne
valg. Alle unge mennesker har krav på å bli respektert og sett på
som enkeltindivider med egne ønsker og behov. Regjeringen vil derfor
beskytte personer ikke bare mot ekteskap inngått under tvang, men
også mot ekteskap inngått under mindre alvorlige grader av press
og overtalelse fra pårørende.
Departementet foreslår i proposisjonen å innføre en
24-årsgrense for å få en ektefelle eller samboer til Norge. 24-årskravet
er avgrenset til familieetablering.
Tanken bak 24-årskravet er at eldre parter,
både som følge av personlig modenhet og som følge av en mer selvstendig
posisjon i familien, har større mulighet til å motsette seg press
fra familien når det gjelder avgjørende livsvalg. Det har tidligere
vært foreslått et 21-årskrav ut fra samme hensyn, samt at EUs familiegjenforeningsdirektiv
oppstiller en maksgrense for alderskrav på 21 år. Departementet
mener at det er nødvendig å stille et høyere alderskrav enn 21 år. Det
er en kjensgjerning at også eldre personer utsettes for tvangsekteskap;
hjelpetiltakene blir oppsøkt av mange personer som er eldre enn
21 år. Å erkjenne at man er utsatt for tvangsekteskap kan dessuten
i mange tilfeller være en prosess som tar tid. Ved å stille et alderskrav
på 24 år, vil man gi unge personer mer tid til å vurdere om ekteskapet
virkelig er noe de ønsker å gå inn i.
Departementet merker seg at flertallet av høringsinstansene
reiser tvil om hvorvidt et forhøyet alderskrav er et effektivt virkemiddel mot
tvangsekteskap, og viser til at dette ikke er dokumentert. Det er
generelt vanskelig å dokumentere omfanget av tvangsekteskap og virkningen
av ulike tiltak for å motvirke dette. Departementet mener imidlertid
at man likevel bør iverksette tiltak som man har tro på virkningen
av, selv om problemet er vanskelig å dokumentere.
Flere høringsinstanser påpeker at statistikken viser
at ekteskapsalderen øker blant personer med innvandrerbakgrunn uansett,
og at det derfor ikke er behov for et 24-årskrav. Departementet
understreker at ingen av forskningsrapportene som refereres i proposisjonen
punkt 7.3.2.3 eller som høringsinstansene har vist til, sier noe
om omfanget av tvangsekteskap. Det er ikke grunnlag for å si at
omfanget av tvangsekteskap reduseres forholdsmessig med omfanget
av ekteskapsinngåelser. Departementet mener at det fortsatt er et
reelt behov for et 24-årskrav, selv om ekteskapsalderen har økt de
siste årene.
Departementet mener videre at tvangsekteskap må
bekjempes over en bred front med en rekke ulike tiltak. En 24-årsgrense
vil ikke kunne avverge alle slike ekteskap, men den vil kunne avverge
noen. Kravet innebærer at man bruker utlendingsloven som virkemiddel
mot ekteskapspress. Utlendingsloven vil først og fremst være et
effektivt virkemiddel i de tilfellene hvor ekteskapet er motivert
ut fra migrasjonshensyn (skaffe ektefellen oppholdstillatelse i
Norge) eller hvor personene som utøver presset av andre grunner
foretrekker at partene bosetter seg i Norge. I tilfeller hvor det
primært er andre motiver som ligger til grunn for tvangsekteskapet (for
eksempel æreskodeks og kontroll), er det andre hjelpetiltak som
vil være mer aktuelle.
Flere høringsinstanser frykter at 24-årskravet kan
innebære risiko for at unge personer (særlig jenter) likevel blir
brakt til opprinnelseslandet og giftet bort mot sin vilje, og at
de således blir utsatt for et ytterligere overgrep ved at de blir
holdt tilbake i opprinnelseslandet inntil aldersgrensen er oppfylt.
I Danmark har man innført et tilknytningskrav for
å unngå en slik «dumpingproblematikk». I 2006 ble det også i Norge
sendt på høring ulike forslag til tiltak for å motvirke slike uønskede
effekter av et 21-årskrav. Forslagene ble imidlertid ikke gjennomført.
Departementet viser til at det allerede i dag finnes
virkemidler i utlendingsloven som er ment å motvirke en slik effekt.
I utlendingsloven § 56 fjerde ledd er det fastsatt at den som har giftet
seg i utlandet med en person som er bosatt i Norge, som hovedregel
ikke skal få oppholdstillatelse før ektefellen har returnert til
Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene.
Videre innebærer underholdskravet at referansepersonen
må returnere til Norge alene, før ektefellen, for å oppfylle kravet
til tidligere inntekt, jf. utlendingsforskriften § 10-9.
I høringen oppfordret departementet høringsinstansene
om å komme med forslag til ytterligere tiltak som kan forhindre
at noen tas med til utlandet og giftes bort mot sin vilje.
Ut over et innspill fra UDI om informasjonstiltak,
som departementet slutter seg til, mottok departementet ingen forslag
som anses egnet i høringen.
Høringsinstansene er også bekymret for at flere vil
flytte til andre EU/EØS-land (for eksempel Sverige) for å omgå kravet,
og at dette kan komplisere livet og familierelasjonene deres. Departementet
viser til at slik omgåelse vil bli forsøkt avdekket gjennom behandlingen
av EØS-familieinnvandringssakene i UDI. Departementet har uansett
ikke inntrykk av at de som flytter til andre EU/EØS-land, primært
er i gruppen som er utsatt for press eller tvang fra familien, men
at dette i all hovedsak dreier seg om par som frivillig har inngått
ekteskap. Fra et tvangsekteskapsperspektiv anser departementet derfor ikke
dette å være et tungtveiende argument imot innføringen av et 24-årskrav.
Flertallet av høringsinstansene stiller seg
negative til forslaget fordi det også vil ramme de som har inngått
ekteskap frivillig. Det vises i proposisjonen til at hvor mange
som vil bli rammet av 24-årskravet fremover, er det vanskelig å
si noe sikkert om.
Departementet foreslår å myke opp unntaksbestemmelsen.
Forslaget til ny unntaksbestemmelse innebærer blant annet at det
skal gjøres unntak dersom partene er helt utenfor risikogruppen
for tvangsekteskap. Dette vil blant annet være tilfellet dersom
referansepersonen i Norge ikke har innvandrerbakgrunn. Med utgangspunkt
i tall fra 2014 vil en slik avgrensning innebære en reduksjon i
antall familieetableringer som blir rammet, fra ca. 550 til ca.
450 familieetableringer, i og med at ca. 100 av familieetableringene
var inngått med en referanseperson som ikke hadde innvandrerbakgrunn.
I tillegg vil det også gjøres unntak blant de resterende 450 familieetableringene
hvor referansepersonen har innvandrerbakgrunn, dersom en eller begge
parter har bakgrunn fra et land eller område hvor man i Europa ikke
har erfaring med at tvangsekteskap forekommer. Omfanget på 450 familieetableringer
er altså et maksimumsanslag for 2014-tallene.
Basert på det totale omfanget av familieetableringer
som kan rammes, mener departementet at antallet av de som rammes
utilsiktet, ikke er så stort at det i seg selv må anses som uforholdsmessig.
UDI viser til at forslaget kan få uheldige konsekvenser
siden det kan medføre at tvangsekteskap først oppdages flere år
etter at ekteskapet ble inngått. Departementet ser at forslaget
kan få slike konsekvenser.
Departementet legger avgjørende vekt på at 24-årskravet
kan virke preventivt, og prioriterer derfor dette tiltaket, selv
om det i enkelte tilfeller kan få uheldige konsekvenser for avdekkingen/etterforskningen
av allerede inngåtte tvangsekteskap.
Departementet foreslår å fastholde bestemmelsen
om at det kan gjøres unntak «dersom det er åpenbart at samlivet
er frivillig». Departementet merker seg at flertallet av høringsinstansene mener
at høringsnotatet la opp til en for streng tolkning av dette vilkåret.
Departementet ser at høringsforslaget kan medføre at flere enn nødvendig
rammes av 24-årskravet. Det bør gjøres unntak dersom partene ikke
befinner seg i en risikogruppe for tvangsekteskap. Departementet foreslår
derfor en mer liberal tolkning av unntaksbestemmelsen enn høringsnotatet
la opp til.
Vilkåret om at det må være «åpenbart at samlivet er
frivillig» forutsetter en skjønnsvurdering hos utlendingsmyndighetene.
Departementet anser det som åpenbart at samlivet er frivillig dersom ekteskapet
er inngått mellom to parter som har opprinnelse i land eller områder
hvor man i Europa ikke har erfaring med at tvangsekteskap forekommer.
Dersom bare én av partene har opprinnelse i et slikt land eller
område, vil det også som regel være åpenbart at ekteskapet er frivillig.
Det vil også være åpenbart at samlivet er frivillig dersom partene
har opprinnelse i land eller områder hvor det er europeisk erfaring
med at tvangsekteskap forekommer, men hvor ekteskapet åpenbart strider
mot normene i de aktuelle kulturene, slik at det er helt usannsynlig
at familien eller andre har presset igjennom sitt ønske i valget
av ektefelle.
I øvrige tilfeller hvor begge parter har bakgrunn fra
land eller områder hvor det er europeisk erfaring med at tvangsekteskap
forekommer, vil det være vanskelig å fastslå at ekteskapet åpenbart
er frivillig. Det vil ikke være tilstrekkelig at begge parter i
intervju med utlendingsmyndighetene forsikrer om at ekteskapet er
frivillig.
Selv om antallet frivillige ekteskap i saker
som ender med avslag, vil overstige antallet som er inngått ved
press eller tvang, mener departementet at tvangsekteskap er et såpass
alvorlig overgrep at hensynet til beskyttelse av det mindretallet
som er utsatt for tvang eller press, veier tyngre enn hensynet til
det flertallet av frivillige ekteskap som må utsettes som en utilsiktet virkning
av bestemmelsen her.
Departementet vil ikke foreslå å innføre et
generelt unntak for parter som har barn sammen. Hensynet til barnets
beste vil isolert sett tale for at det åpnes for familiegjenforening
også før begge foreldrene er fylt 24 år. Hensynet til barnet skal
tillegges stor vekt, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og Barnekonvensjonen
artikkel 3. Når departementet etter en nøye vurdering har kommet
til at det ikke skal gjøres unntak av den grunn at partene har barn
sammen, er det fordi hele formålet med 24-årskravet om å motvirke tvangsekteskap
da vil kunne undergraves.
Departementet har videre ikke foreslått å presisere
i bestemmelsen at det bare kan gjøres unntak dersom «paret åpenbart
kan forsørge seg selv», slik forslaget lød i høringsnotatet. I og med
at vilkåret om selvforsørgelse allerede er regulert av underholdskravet,
er det ikke nødvendig å gjenta dette vilkåret i bestemmelsen om 24-årskravet.
Når det gjelder Advokatforeningens uttalelse
om at forslaget er i strid med uskyldspresumpsjonen, viser departementet
til at uskyldspresumpsjonen bare gjelder sanksjoner som har karakter
av straff («criminal charge») iht. EMK artikkel 6. 24-årskravet
er åpenbart ikke et slikt tiltak.
Det går frem av proposisjonen at EMK artikkel 8
ikke gir utlendinger rett til verken familieetablering eller familiegjenforening.
Etter det departementet er kjent med, finnes
det ikke praksis fra EMD der statens manglende innvilgelse av oppholdstillatelse
er begrunnet i annet enn innvandringsregulerende hensyn.
Antakelig må det imidlertid etter EMDs praksis legges
til grunn at skjønnsmarginen generelt er videre når det gjelder
positive enn negative forpliktelser. Men uavhengig av hvor vid skjønnsmarginen
er, må individets interesser veies mot samfunnets interesser, og
det må være en rimelig balanse mellom disse interessene.
Departementet legger til grunn at hensynet til
å bekjempe tvangsekteskap vil være et legitimt formål i en vurdering
etter EMK artikkel 8. Departementet mener videre at innføringen
av et 24-årskrav som foreslått, vil være et effektivt og egnet virkemiddel
for å beskytte unge mot tvang i forbindelse med ekteskapsinngåelse.
Med den unntaksadgangen proposisjonen legger opp til, som er betydelig
videre enn forslaget i høringsnotatet, er departementet av den oppfatning
at tiltaket må anses som forholdsmessig.
Departementet legger videre vekt på at forslaget bare
gjelder familieetablering, og ikke familiegjenforening. Flertallet
av dem som rammes, vil antakelig være nærmere 24 enn 18 år, slik
at utsettelsen av familieetableringen vil bli av begrenset varighet.
Alderskravet vil særlig ramme par med opprinnelse
i land eller områder hvor det er europeisk erfaring med at tvangsekteskap
forekommer. Dette vil for eksempel gjelde par med bakgrunn fra Tyrkia,
Pakistan, Iran, Irak, Afghanistan, Marokko, Eritrea og Somalia.
Etniske nordmenn og andre med typisk vestlig kulturbakgrunn rammes
ikke. Det må derfor vurderes om unntaksbestemmelsen vil kunne føre
til en forskjellsbehandling i strid med diskrimineringsforbudene
i Grunnloven eller internasjonale konvensjoner som Norge er bundet
av.
Grunnloven § 98 innebærer et selvstendig og
generelt forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling,
og inneholder ingen opplisting av diskrimineringsgrunnlag. I tråd
med Høyesteretts uttalelser bl.a. i Rt. 2015 side 93 legger departementet
til grunn at bestemmelsen som utgangspunkt må tolkes i lys av diskrimineringsforbudene
i de internasjonale konvensjonene Norge er bundet av.
FNs rasediskrimineringskonvensjon forbyr alle former
for rasediskriminering og er inkorporert i norsk lov gjennom diskrimineringsloven
om etnisitet.
FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter
artikkel 26 inneholder også et selvstendig diskrimineringsforbud.
EMK er i likhet med SP inkorporert i menneskerettsloven,
og gjelder som norsk lov med forrang foran annen lovgivning. Verken
SP eller rasediskrimineringskonvensjonen gir noe ytterligere vern
enn EMK på dette området.
For at EMK artikkel 14 skal komme til anvendelse,
må det foreligge en forskjellsbehandling som skjer på bakgrunn av
et av grunnlagene som er regnet opp i bestemmelsen. Avhengig av
situasjonen vil forskjellsbehandlingen først og fremst kunne ramme
personer av visse nasjonaliteter, etnisiteter eller med visse religioner.
En slik forskjellsbehandling vil i tråd med
EMDs praksis utgjøre diskriminering i strid med artikkel 14 dersom
den mangler en objektiv og rimelig begrunnelse.
Formålet med 24-årskravet er å bekjempe tvangsekteskap.
Dette er «saklige formål» i henhold til både diskrimineringsloven
§ 7, Grunnloven § 98 og EMK artikkel 14. Departementet mener videre
at det i denne sammenheng er saklig grunn til å forskjellsbehandle
personer med bakgrunn fra land eller områder hvor man har erfaring
med at tvangsekteskap forekommer, siden det primært vil være disse
som risikerer tvangsekteskap. Det er heller ikke et vanntett etnisk
skille mellom gruppene som vil bli unntatt og de som ikke vil bli
unntatt fra kravet. Det vil for eksempel kunne gjøres unntak fra
24-årskravet også for parter som har opprinnelse i områder hvor
man har erfaring med tvangsekteskap, dersom ekteskapet åpenbart
strider mot normene i den aktuelle kulturen, slik at det er helt
usannsynlig at familien eller andre har presset igjennom sitt ønske
i valget av ektefelle, eller dersom ekteskapet er inngått med en
person som ikke har bakgrunn fra en slik kultur.
Departementet mener videre at 24-årskravet er
et egnet og nødvendig tiltak for å oppnå formålet om å bekjempe
tvangsekteskap.
Når det gjelder forholdsmessighetskravet viser departementet
til det som står om at tvangsekteskap er et så alvorlig overgrep
at hensynet til de få som utsettes for det, veier tyngre enn hensynet
til det flertallet som utilsiktet rammes av vilkåret. Departementet
mener antallet av de som rammes utilsiktet ikke er så stort at det
i seg selv må anses som uforholdsmessig.
Departementet mener etter dette at unntaksbestemmelsen
for 24-årskravet ikke vil innebære brudd på diskrimineringsforbudet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
vise til at forskning tilsier at det å ha familien hos seg er viktig
for integreringen i motsetning til begrunnelsen i proposisjonen.
I tillegg er det selvfølgelig svært viktig for den enkelte. Det
vises i den sammenheng til høringsuttalelser fra Integrerings- og
mangfoldsdirektoratet som presenterer forskningen på dette området:
«EU studien: «How immigrants experience integration
in 15 European cities», viser at integrering hemmes ved at familiegjenforening vanskeliggjøres18.
Flyktninger opplever at adskillelse fra familien får en negativ
innvirkning på hele integreringsprosessen. Personer som er på flukt
og søker om beskyttelse vil som regel ha som hovedprioritet å finne
og samle familien så fort det lar seg gjøre. Uro, frykt og stressreaksjoner
rundt uvissheten om familiemedlemmers situasjon, øker deres allerede
store sårbarhet etter å ha vært utsatt for traumatiske opplevelser som
har tvunget dem på flukt. Også UNHCR understreker betydningen av
å samle familien raskt for den enkeltes integreringsprosess fordi
å bo sammen med nær familie forsterker flyktningers sosiale støtteapparat19.
Forskningen
viser at tvungen familieadskillelse med en konstant bekymring for
familien, uten utsikter til å kunne bli gjenforent før det er gått mange
år, for mange vil kunne resultere i svekket psykisk helse. Dette
vil igjen kunne føre til dårligere konsentrasjon og læringsevne,
og gjøre det vanskeligere for flyktningene å lære norsk og komme
over i en normalisert situasjon og selvforsørgelse. Motsatt har
familiegjenforening en positiv effekt, særlig på enkeltpersoners
velferd, men også på deres arbeidsutsikter og på skoleprestasjonene
til barna i familien20. Erfaringen fra mange kommuner er også at
familier, barn og og unge ofte har bedre muligheter for integrering
enn enslige voksne og eldre. Barn og unge går i barnehager og på
skole og blir kjent med andre barn i nabolaget, og bidrar derfor
til at familien får større kontaktflate.»
Dette medlem vil understreke
at det ikke er enkelt å lære et språk og få seg en jobb om man ikke
vet om den nærmeste familien er trygg og har det bra. Integrering
av de flyktningene som får opphold her vil være sentralt for å sikre
felles verdier slik som likestilling mellom kjønnene, et deltakende
demokrati og oppslutning om en sterk velferdsstat. Det er derfor
sentralt at det legges til rette for at de som skal få beskyttelse
i Norge, også har forutsetninger for å kunne klare å bli en del
av samfunnet. Derfor er det viktig at de som flykter får anledning
til å få familien til seg i løpet av en rimelig tidsperiode. Dette medlem viser
til at dersom kravene ses i sammenheng, vil det være svært få flyktninger
som vil ha anledning til å søke familiegjenforening i løpet av den
midlertidige perioden kravene skal stilles.
Dette medlemvil
vise til atUDI i sin høringsuttalelse
mener at det må beregnes en lengre saksbehandlingstid både ved behandlingen
av selve asylsøknaden og ved behandlingen av søknaden om familiegjenforeningen.
Det er anslått at prosessen reelt sett vil ta fra mellom fire til
ni år, eller mer, fra referansepersonen søker om asyl til familien
er gjenforent. Dette vil føre til at familier vil være atskilt i
mange år, selv uten krav om aktivitetstid for arbeid, utdannelse og
underholdsplikt, og uavhengig av den enkelte flyktnings egen innsats.
Dette medlemmener
at harmonisering med andre europeiske systemer ikke kan benyttes som
en argumentasjon for stadig å stille strengere og strengere krav.
Dette gjelder spesielt dersom det er i strid med viktige formål
som integrering og når det grenser mot brudd på våre folkerettslige
forpliktelser. Da må vi legge til grunn at det er folkeretten vi
må følge, og hva andre europeiske land gjør. Dette medlemmerker seg også at begrunnelsen om at
det er viktig med harmonisering, i stor grad ikke blir benyttet
når det foreslås strengere tiltak enn våre naboland og EU slik som
adgangen til å bortvise på nordisk grense, fjerne visumfriheten
og rimelighetsvilkåret ved henvisning til internflukt.
Dette medlem viser til at SSB
har statistikk på at det per i dag er ca. 138 000 flyktninger bosatt i
Norge og at 50 000 er familietilknyttede til disse. Det er derfor
rimelig å se på dette som et utgangspunkt når det skal anslås hvor
mange innvandrere det vil komme som en følge av familiegjenforening.
Dette medlem viser også til høringsuttalelsen fra
UDI som har pekt på at det er en reell risiko for at det på grunn
av slike innstramminger, i Norge, men også i de øvrige europeiske
landene, vil føre til at flere familier flykter sammen. Dette
medlem er redd for at dette vil utsette også barn og kvinner
for det som kan være en farlig flukt.
Komiteen viser til
departementets forslag om å innføre underholdskrav og krav om tre
års arbeid eller utdanning i Norge før familiegjenforening med en
referanseperson som har fått opphold på grunnlag av et beskyttelsesbehov,
kan finne sted. Regjeringen foreslår videre at kravet om tre års arbeid
eller utdanning i Norge også skal gjelde for familiegjenforening
med referansepersoner som har opphold etter reglene om familieinnvandring
på humanitært grunnlag eller permanent oppholdstillatelse.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til asylforliket som ble
inngått i Stortinget 19. november 2015 og Stortingets anmodningsvedtak
nr. 63, 3. desember 2015, hvor seks av åtte partier på Stortinget
og 161 av 169 stortingsrepresentanter er enige om en avtale for
å stramme inn asylpolitikken og utlendingslovverket. Flertallet viser
til punkt nr. 14 hvor det ble gjort et anmodningsvedtak om at regjeringen
må fremme forslag for å stramme inn retten til familiegjenforening
for asylsøkere og flyktninger. Det samme følger også av integreringsforliket kapittel
7 punkt 8 med de samme forlikspartnerne. Flertallet merker
seg at innstramminger i retten til familiegjenforening også ble varslet
i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016).
Flertallet viser til at oppholdstillatelse
etter reglene om familieinnvandring forutsetter at flere vilkår
er oppfylt, men at vilkårene varierer blant annet etter referansepersonens
status og etter hvilken familietilknytning partene har. Etter utlendingsloven
og utlendingsforskriften stilles det som hovedregel krav til underhold
for å sikre at personer som henter familiemedlemmer til Norge, er
i stand til å forsørge disse, men det skal også bidra til integrering
og hindre tvangsekteskap.
Underholdskravet innebærer også at det stilles krav
om at referansepersonen ikke har mottatt økonomisk stønad etter
lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen de
siste tolv månedene.
Flertallet viser til at underholdskravet
i utgangspunktet er et generelt krav, men at det gjøres unntak for
visse grupper. Unntaket gjelder i gjeldende lovverk for familiegjenforening
med flyktninger.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, viser til at regjeringen foreslår å innføre
underholdskrav for referansepersoner med beskyttelse i Norge, som
en midlertidig ordning fram til og med 31. desember 2019. Dette flertallet merker
seg at forslaget ikke innebærer lovendringer. Dette flertallet merker
seg videre at det gjøres unntak for referansepersoner under 18 år
og når søkeren er barn under 15 år uten omsorgspersoner i hjemlandet. Dette flertallet viser
videre til at departementet foreslo i høringsnotatet utsendt 29. desember 2015
å utvide fireårskravet slik at det skal gjelde for familiegjenforening
og ikke bare familieetablering. Dette flertallet merker
seg at dette forslaget er noe moderert og at departementet foreslår
å innføre, som en midlertidig ordning til og med 31. desember 2019,
et krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge for referansepersoner,
for å få familiegjenforening. Kravet foreslås innført i en ny bestemmelse
i utlendingsloven § 41 c.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet mener det er viktig å stramme inn
retten til familiegjenforening i lys av innvandringssituasjonen
høsten 2015. På grunnlag av registreringene fra Utlendingsdatabasen
har UDI foretatt en analyse av det forventede omfang sækundærinnvandring
av familiemedlemmer til personer som har fått beskyttelse eller
opphold på humanitært grunnlag i Norge fra 2004–2015 de første elleve
årene etter innvilgelse. Analysen viser at hver person som i perioden
2004–2015 fikk opphold etter søknad om beskyttelse, anslagsvis vil
medføre 0,6 familieinnvandringstillatelser i løpet av de elleve
første årene etter vedtak.
Disse medlemmer mener at innstramningsforslagene
knyttet til familiegjenforening er godt innenfor rammen av internasjonalt
lovverk som Norge forholder seg til. Verken flyktningkonvensjonen
eller EMK har eksplisitte bestemmelser om familiegjenforening. Disse medlemmer viser
til at det klare folkerettslige utgangspunktet er at den statlige
suvereniteten står sterkt i disse sakene.
Disse medlemmer viser til integreringsforliket
mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre hvor partiene i kapittel 7 punkt 8 ber regjeringen
om å fremme lovforslag for å stramme inn retten til familieinnvandring
for asylsøkere og flyktninger, og mener regjeringens forslag imøteser
bestillingen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet støtter verken regjeringens forslag om
å oppheve unntaket fra underholdskravet som i dag gjelder for utlendinger
som får opphold etter utlendingsloven § 28 eller forslag om å innføre
krav om tre års karantene for å få familiegjenforening. Etter gjeldende regler
gjelder unntaket fra underholdskravet dersom det søkes familiegjenforening
innen ett år. Disse medlemmer mener unntaket bør strammes
inn og presiseres slik at det blir mer i samsvar med reglene i våre
naboland.
Disse medlemmer mener det bør
gis en frist på tre måneder for å fremme søknad om familiegjenforening
for personer som er gitt opphold etter utlendingsloven § 28. Dersom
det foreligger praktiske hindringer i opprinnelseslandet som gjør
at søkeren ikke kan fremskaffe nødvendige dokumenter innen fristen,
eller at kapasiteten på norske utenriksstasjoner forhindrer at man
får levert søknaden, skal det etter henvendelse kunne gis en utvidet
frist på ytterligere tre måneder. Utlendingsmyndighetene i Norge
har ansvar for at asylsøkere gis god informasjon om regelverket
for familiegjenforening og tidsfristene for å søke før underholdskravet
gjøres gjeldende.
Disse medlemmerfremmer
med bakgrunn i dette følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med endrede
tidsfrister for å søke familiegjenforening.»
Disse medlemmer ber regjeringen
vurdere nettbaserte søknader eller andre ordninger som sikrer at
det er praktisk mulig å søke familiegjenforening innenfor de nye
fristene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti, viser til at underholdskravet skal sikre at personer
som henter familiemedlemmer til Norge, kan forsørge disse. Inntil
mai 2016 har det vært et krav om at referansepersonen har en inntekt
tilsvarende 88 pst. av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ, tilsvarende
252 472 kroner. Inntektskravet er nå økt til lønnstrinn 24, eller 305 200
kroner.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre viser til at Venstre gjennom asylavtalen har
bidratt til flertall for en økning av underholdskravet, men at det
da var en forutsetning at flyktninger skulle unntas fra underholdskravet.
Med regjeringens forslag er forutsetningene for avtalen endret,
og disse medlemmer støtter på denne bakgrunn forslaget
om reduksjon i underholdskravet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, mener at inntektskravet ikke bør
overstige vanlig lønnsnivå for nyansatte innen lavlønnsyrker. De
fleste innvandrere vil være innen denne kategorien. Regjeringens
vedtak om økt inntektskrav vil føre til at svært mange ikke vil
kunne nå kravet.
Flertallet fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endret
lov- og regelverk for familiegjenforening hvor gjeldende unntak
fra underholdskravet videreføres, og hvor kravet til inntektsnivå
i bestemmelsene om underholdskrav tilbakeføres til tidligere nivå.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at FNs høykommissær for
flyktninger mener at forslaget kan utgjøre en krenkelse av Norges
internasjonale forpliktelser, og at forslagene er i strid med anbefalinger
fra UNHCRs eksekutivkomité. Disse medlemmer merker
seg at etater og organisasjoner på feltet som IMDi, NOAS, Redd Barna,
Advokatforeningen og UNICEF mener at endringene støter an mot Norges
internasjonale forpliktelser og EMK artikkel 8 om retten til familieliv.
Disse medlemmer er enig med regjeringen
i at svært liberale regler på dette feltet vil kunne bidra til at
flere velger å søke seg til Norge; derfor er det nødvendig med en
viss harmonisering av regelverket i forhold til andre land. Disse medlemmer vil
imidlertid peke på at de endringer regjeringen legger opp til, vil
gjøre at Norge trolig får de reglene som går lengst i verden når
det gjelder å vanskeliggjøre familiegjenforening for flyktninger.
Her er det viktig å understreke at dette er mennesker med et beskyttelsesbehov
og som ikke kan utøve familielivet i hjemlandet.
Disse medlemmer viser til at
underholdskravet i praksis vil være svært vanskelig å oppfylle for
mange flyktninger, og at mange aldri vil klare det. Ifølge Stortingets
utredningsseksjon vil bare to av ti flyktninger som har vært fire
år i landet oppfylle underholdskravet, og bare halvparten av dem
som har vært i Norge i 16 år.
Disse medlemmer har merket seg
at regjeringen argumenterer med at treårskravet vil sikre at flyktningen
har en viss tilknytning til Norge gjennom å bo og arbeide her, slik
at vedkommende er integrert når familien kommer. Dette, antar regjeringen,
vil igjen føre til at familien får et bedre utgangspunkt for sin
integreringsprosess. Disse medlemmer vil imidlertid
vise til FNs høykommissær for flyktninger og en rekke andre høringsinstanser
som hevder at tiltaket vil være sterkt integreringshemmende. De
første årene i Norge vil for mange bli preget av bekymring for tryggheten
til de menneskene man elsker og som man aller mest trenger å ha
omkring seg i et nytt land. Dette vil også utgjøre en sterk psykisk
belastning og for mange en svekket psykisk helse. Dette vil igjen
kunne føre til dårligere læringsevne og gjøre det vanskeligere for flyktninger
å lære norsk og komme inn i en normalisert situasjon der man kan
forsørge seg selv.
Disse medlemmer påpeker at konsekvensen av
en slik regel kan bli at flere mennesker legger ut på flukt. Ektefelle
og barn kan ikke lenger komme etter til Europa gjennom familiegjenforening,
og vil trolig velge å bli med på en lang og farefull reise.
Disse medlemmer anser at retten
til familieliv og respekten for familiens enhet er grunnleggende
prinsipp, og kan derfor ikke støtte forslaget som innebærer at mennesker
som har kommet til Norge med et reelt beskyttelsesbehov, og som
skal bli i Norge, nektes familieliv i årevis. I mange tilfeller
lever ektefelle og barn i krigssoner eller flyktningleirer. Disse
medlemmer viser til at regjeringen foreslår å gjøre lovendringen
midlertidig. For de fleste vil det å oppfylle de foreslåtte kravene
ta minst 4–5 år, og for nyankomne flyktninger vil det derfor ta
lengre tid å oppfylle kravene i loven enn tidsrommet loven gjelder.
Derfor vil loven først og fremst fungere som en karantenetid. Disse
medlemmer vil påpeke at dermed svekkes også noe av begrunnelsen
for loven om at flyktninger skal gis et incentiv til å ta arbeid
eller utdanning.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre kan på denne bakgrunn verken støtte forslag om
krav til arbeid eller utdanning eller forslag om fjerning av unntaket for
flyktninger.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at kravet om inntekten som vilkår for å søke om familiegjenforening også
ved familiegjenforening for flyktninger i en periode på tre år frem
til 2019 settes til statens lønnstrinn 24, 305 200 kroner. Departementet uttaler
at
«Nivået på underholdskravet må dertil anses som et
minimum for å kunne forsørge referansepersonen selv og et annet
familiemedlem i Norge» (proposisjonen s. 74).
Dette medlem vil vise til at
denne grensen er høyere enn det som gis i 100 pst. stilling for
ufaglærte i kommunal sektor. Det er 8 600 heltidsekvivalente stillinger
i kommunal sektor hvor lønn og tillegg utgjør mindre enn 305 200
kroner. Konsekvensen av departementets argumentasjon er at disse
stillingene ikke kan anses å være tilstrekkelig lønnet til at det
skal være mulig å kunne forsørge seg selv og sin familie.
Dette medlem er også bekymret
for at en grense for inntekt vil åpne for misbruk og sette flyktninger
i et avhengighetsforhold med arbeidsgiver. Det vises til at Oslo
politidistrikt i sin høringsuttalelse har nevnt at det er tvilsomt
om det er tilstrekkelig med ufaglærte jobber på arbeidsmarkedet,
og at det kan føre til at flere trekkes mot useriøse arbeidsgivere
og utnyttelse.
Dette medlemvil
også vise til at etter en undersøkelse gjennomført av Stortingets
utredningsseksjon er det per i dag hele 82 pst. av flyktninger som
har botid på fire år som ikke tjener mer enn 305 200 kroner. Medianinntekten for
flyktninger er 210 000 kroner etter fire års botid i Norge. Dette
viser at flyktninger som kommer hit i stor grad ikke vil ha anledning
til å søke om familiegjenforening, selv om de har vært i aktivitet
og utdannelse i mer enn tre år som foreslått. Denne situasjonen
vil også kunne forverres ettersom arbeidsledigheten i denne stortingsperioden
har økt markant.
Dette medlem viser til at kravet
om tre års arbeid eller utdannelse også har et stort misbrukspotensial
og kan sette arbeidstakere i en svak posisjon overfor arbeidsgiver. Dette
medlem vil også stille spørsmål ved om det er hensiktsmessig
å innføre en slik grense all den tid saksbehandlingstiden er anslått
til å gå over mange år.
Dette medlempåpeker
at en inntektsgrense og en arbeids- og utdanningsperiode vil føre
til at svært få flyktninger vil få mulighet til å få familien sin
til Norge, noe som kan bidra til å svekke integreringen og få flyktninger
til å stå utenfor samfunnet.
Dagens inntektskrav er allerede svært strengt sammenliknet
med andre europeiske lands rett, og innebærer et vesentlig hinder
for muligheten til å leve et familieliv. Dette medlemvil vise til høringsuttalelse fra KUN
til høringen i Stortinget hvor de opplyste:
«Avslagsprosenten i familieinnvandringssaker økte
betydelig etter at inntektskravet ble skjerpet i 2010. Det foreslåtte
inntektskravet på 302 500 er nesten like høyt som medianinntekt
for kvinner i Norge, som i 2014 var på 338 900. Menns medianinntekt
er 503 600. Det synes derfor innlysende at inntektskravet vil ramme
kvinnelige referansepersoner og deres familie i uforholdsmessig
stor grad. Departementet insisterer likevel på at kravet ikke vil
være diskriminerende, fordi det er nødvendig og forholdsmessig.
Vi kan imidlertid ikke se at det er gjort noen konkret forholdsmessighetsvurdering,
ut over en generell henvisning til behovet for innstramming og forsørgelse.»
Dette medlemmener
at dette kravet vil virke diskriminerende for kvinner som har vært
på flukt. Vi vet at kvinner er spesielt utsatte for seksuelle overgrep
på flukt, og at flukten er farligere for kvinner enn for menn. Dette
kan bety at de også er dårligere rustet enn menn når de først er kommet
til Norge til å få seg arbeid. Den samme bekymringen gjelder også
for forslagene om strengere krav til oppholdstillatelse, herunder krav
om språknivå og samfunnskunnskap, som også vil kunne gå spesielt
utover eksempelvis mennesker med lite utdanning fra hjemlandet, sterkt
traumatiserte og krigsskadde og funksjonshemmede.
Dette medlemviser
til forslag fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet om å korte ned
tidsfristen om unntak for å søke om familiegjenforening uten å oppfylle
inntektskravet og botidskravet til tre måneder med tre måneder ekstra
dersom det er manglende kapasitet hos utenriksstasjonen. I dag er
det lang ventetid for å få time på en utenriksstasjon til å søke
om familiegjenforening. Eksempelvis opplyser utenriksstasjonen i
Ankara på sine nettsider at de som søker om familiegjenforening
må påvente en ventetid på mer enn seks måneder. Organisasjonene
som arbeider med asylsøkere opplyser at fristen i dag på ett år
allerede er for liten for mange. Det kan være svært tidkrevende
å innhente riktig dokumentasjon, komme seg fysisk til en utenriksstasjon,
få en time hos stasjonen og spare opp penger til å betale gebyret.
Forslaget om en kortere frist vil derfor ikke føre til en realitetsendring
fra regjeringens forslag for de som er i en utsatt situasjon og
for eksempel oppholder seg i en flyktningleir. Dette medlemmener at en slik tidsfrist kun kan vurderes
dersom enten referansepersonen i Norge kan avbryte fristen ved å søke,
eller det er et alternativ der å levere søknad på internett er fristavbrytende.
Komiteen viser til
forslaget om å innføre tilknytningskrav for rett til familieinnvandring. Forslaget
innebærer at søknad om familieetablering og familiegjenforening
kan avslås dersom referansepersonen ikke har permanent oppholdstillatelse
i Norge, og familieinnvandring er mulig i et trygt tredjeland som
familien samlet sett har sterkere tilknytning til enn Norge.
Komiteen viser til at det foreslås
visse unntak fra tilknytningskravet. Departementet foreslår at det
ikke skal gjelde tilknytningskrav når referansepersonen har oppholdstillatelse
på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning
til riket, jf. utlendingsloven § 38. Videre foreslår departementet
at tilknytningskravet heller ikke bør gjelde der referansepersonen
selv har fått oppholdstillatelse som familiemedlem. Komiteen viser
videre til at det foreslås unntak fra tilknytningskravet for arbeidsinnvandrere med
tillatelser som kan danne grunnlag for oppholdstillatelse til familiemedlemmer.
Komiteen viser til side 98 i
den fremlagte proposisjonen, der det framgår at departementet vil
vurdere om det er behov for ytterligere unntak fra tilknytningskravet,
som for eksempel når søkeren er et barn under 15 år uten omsorgspersoner
i hjemlandet. Det vises videre til at familier bare kan henvises
til å utøve familieliv i et land som er trygt både for referansepersonen selv
og søkeren(e). Proposisjonen slår fast at det bare er aktuelt å
henvise til at familielivet kan utøves i et trygt tredjeland dersom
familien kan ta opphold der uten å risikere overgrep som ville gitt
rett til beskyttelse i Norge og uten å komme i en situasjon som
ville kvalifisert for oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.
I praksis vil det som hovedregel være en forutsetning at alle familiemedlemmene
kan oppnå trygg og lovlig innreise, og at de kan oppnå formell oppholdstillatelse
i det aktuelle tredjelandet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, slutter seg til forslaget, og
er i hovedsak enig i de unntak og presiseringer som framgår av proposisjonen.
I forslaget fra regjeringen til § 51 nytt tredje og fjerde ledd
må det gjøres enkelte justeringer på grunn av at flertallet ikke
tilrår endring i utlendingsloven til ny § 28 a.
Komiteen understreker
at det må stilles krav til at familien har en reell tilknytning
til det aktuelle tredjelandet, at det skal stilles krav til en formell oppholdstillatelse
eller tilsvarende status som gir beskyttelse og at grunnleggende
rettigheter som f.eks. skolegang for barn er ivaretatt. Komiteen understreker
videre at et trygt tredjeland må være et land som respekterer asylsøkeres
og flyktningers grunnleggende rettigheter.
Komiteens flertall, medlemmenefra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti,
understreker at ingen skal sendes tilbake til familiegjenforening
i flyktningleire.
Flertallet fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sikre at det ikke
skal henvises til familiegjenforening i flyktningleire.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til forslaget om å innføre tilknytningskrav
for rett til familieinnvandring. Disse medlemmer er
kjent med at forslaget innebærer at søknad om familieetablering
og familiegjenforening bør kunne avslås dersom referansepersonen
ikke har permanent oppholdstillatelse i Norge og familieinnvandring er
mulig i et trygt land familien samlet sett har sterkere tilknytning
til. Disse medlemmer mener det er fornuftig at søknad
om familieetablering eller familiegjenforening bør kunne avslås
dersom familien ikke har sterk nok tilknytning til Norge og i tilfeller
hvor familiegjenforening eller -etablering er mulig i et land familien
samlet sett har sterkere tilknytning til, og støtter derfor forslaget.
Disse medlemmer viser til at
det foreslås visse unntak fra tilknytningskravet. Departementet
foreslår at det ikke skal gjelde tilknytningskrav når referansepersonen
har oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller
særlig tilknytning til riket, jf. utlendingsloven § 38. Videre foreslår
departementet at tilknytningskravet heller ikke bør gjelde der referansepersonen
selv har fått oppholdstillatelse som familiemedlem. Disse medlemmer viser
videre til at det foreslås unntak fra tilknytningskravet for arbeidsinnvandrere
med tillatelser som kan danne grunnlag for oppholdstillatelse til
familiemedlemmer. Disse medlemmer mener at norske
interesser i denne sammenheng tilsier at det etableres gunstige
regler for familieinnvandring, fordi dette kan være viktig for rekrutteringen.
Disse medlemmer viser til at
det dermed oppstår en forskjellsbehandling mellom arbeidsinnvandrere
og flyktninger, men disse medlemmer viser til at
den har en saklig begrunnelse og er proporsjonal og at den derfor
ikke er i strid med EMK, SP eller Grunnloven.
Disse medlemmer viser til at
verken flyktningkonvensjonen eller EMK har eksplisitte bestemmelser
om familieinnvandring og at det klare folkerettslige utgangspunktet
er at den statlige suvereniteten står sterkt i disse sakene. Disse
medlemmer mener således at det i stor grad er opp til lovgiver
i Norge å vedta lovverket tilknyttet familieinnvandring og at forslaget
er innenfor de folkerettslige rammene.
Disse medlemmer viser til integreringsforliket
hvor Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre hvor Stortinget ba regjeringen om å foreslå
et lovforslag om å stramme inn retten til familieinnvandring for
asylsøkere og flyktninger og støtter regjeringens forslag til innstramminger
knyttet til familieinnvandring.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
at Norge må ta ansvar for den andelen av flyktningene som faktisk
trenger beskyttelse fra krig og konflikt. Et tilknytningskrav ved
søknad om familiegjenforening vil i all hovedsak utfordre de landene
som i dag allerede har kapasitetsutfordringer, og intensjonen synes kun
å være at Norge skal ta imot færrest mulig innvandrere. Et slikt
vilkår vil i tillegg være vanskelig å håndtere for forvaltningen,
slik det også er påpekt av UDI. Dette medlemmener at et slikt vilkår kan benyttes
for å nekte søknad om familiegjenforening i situasjoner hvor referansepersonen
og den som søker ikke vil ha mulighet til å få lovlig oppholdstillatelse
i landet søkeren oppholder seg. Det må være en absolutt skranke
at ingen henvises til å få familiegjenforening med familiemedlemmer
i en flyktningleir. Dette medlemmener
forslaget i proposisjonen kan føre til at familier i stedet velger
å legge på flukt sammen, og kan derfor ikke støtte det.
Komiteen viser til
departementets forslag om å innføre 24-årsgrense for familieetablering. Komiteen viser
til rapporten «Tiltak mot tvangsekteskap i utlendingsregelverket»
hvor forskerne finner at det har vært en markant nedgang i antall
transnasjonale ekteskap de siste årene, men at andelen i flere grupper
fortsatt er relativt høy. Departementet peker på at konklusjonen
er basert på rent objektive faktorer, uten at analysen har kunnet
avdekke om de ekteskapene som er inngått er frivillige, eller et
resultat av press og tvang. Komiteen viser til at
omfanget av tvangsekteskap er uvisst og at de metodiske utfordringene
for å oppdage ekteskap er store. Komiteen er kjent
med at UDI har mistanke om tvang i et langt større antall saker
enn de som avslås på bakgrunn av konkret mistanke om tvangsekteskap. Komiteen viser
videre til at henvendelsene til hjelpeapparatet knyttet til disse
sakene også overgår UDIs avslagstall.
Komiteen mener at grunnleggende
menneskerettigheter, frihet til å velge sitt liv og retten til å
treffe sine egne valg, er svært viktige for at enkeltindividet skal
få et godt og verdig liv, og mener det er nødvendig med tiltak som
kan begrense omfanget av tvangsekteskap så lenge det er hevet over
enhver tvil at dette foregår i et fritt land som Norge.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, støtter forslaget om å innføre en 24-årsgrense
for å få til Norge en ektefelle eller samboer i den hensikt å redusere
omfanget av tvangsekteskap. Flertallet presiserer
at 24-årskravet er knyttet til familieetablering og ikke familiegjenforening.
Flertallet støtter på denne bakgrunn
forslaget i proposisjonen til § 40 annet ledd, § 41 fjerde ledd
og ny § 41a.
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endring:
§ 48 første ledd skal lyde:
Oppholdstillatelse med inntil seks måneders varighet
kan gis til en søker som skal inngå ekteskap etter innreisen med
en referanseperson som nevnt i § 40 første ledd. Det er et vilkår
at begge parter er over 18 år. Bestemmelsene i § 40 tredje, femte
og sjuende ledd og§ 40 aog § 41 a gjelder tilsvarende. Kongen kan
fastsette nærmere vilkår i forskrift.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet støtter forslaget i proposisjonen
til endring i utlendingsloven § 48 første ledd og fremmer følgende
forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 48 første ledd skal lyde:
Oppholdstillatelse med inntil seks måneders varighet
kan gis til en søker som skal inngå ekteskap etter innreisen med
en referanseperson som nevnt i § 40 første ledd. Det er et vilkår
at begge parter er over 18 år. Bestemmelsene i § 40 tredje, femte
og sjuende ledd og §§ 41 a, 41 b og 41 c gjelder
tilsvarende. Kongen kan fastsette nærmere vilkår i forskrift.»
Disse medlemmer vil subsidiært
støtte forslaget til § 48 første ledd fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, mener det er viktig å bekjempe tvangsekteskap og
støtter derfor forslaget i proposisjonen. Praktiseringen av 24-årskravet
vil avhenge av hvilke land ektefellen som det søkes familieetablering for
kommer fra. Det er reist tvil om en slik praksis vil kunne skje
i henhold til likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet
nedfelt i Grunnloven § 98.
Komiteen viser til
at departementet i sin vurdering av forslaget om 24-årskrav ved
familieetablering, mener det kan stilles spørsmål ved effekten av
forslaget som tiltak mot tvangsekteskap. Bl.a. vises det til at
omfanget av ekteskap blant yngre personer er redusert de siste årene
og at det er vanskelig å fastslå om inngått ekteskap blant disse
er frivillige eller ikke.
Komiteen mener det er behov for
ytterligere tiltak mot tvangsekteskap, og fremmer derfor følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
med ytterligere forslag om tiltak mot tvangsekteskap etter at saken
er utfyllende belyst faglig gjennom faktisk dokumentasjon og forskning.»
Komiteen mener at eldre personer,
både som følge av personlig modenhet og som følge av en mer selvstendig
posisjon i familien, har større mulighet til å motsette seg press
fra familien når det gjelder avgjørende livsvalg.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet anser
det som mer formålstjenlig å innføre et seksårs-krav til arbeid
eller utdanning før familieetablering kan finne sted, der man begynner
å telle ved 18 år. Det betyr med andre ord at søkeren må ha fylt
24 år. Disse medlemmer mener det er mer målrettet
å stille krav til arbeid eller utdanning i Norge ved å utvide dagens
fireårsregel, både fordi det vil være mer målrettet for å bekjempe
tvangsekteskap og av hensynet til integreringen som sådan.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet fremmer
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge fram forslag
til lovendring om seks års krav til arbeid eller utdanning i Norge
før familieetablering kan finne sted.»
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til at det foreslås å gjøre unntak
«dersom det er åpenbart at samlivet er frivillig» og støtter dette
forslaget. I henhold til gjeldende forvaltningspraksis må vurderingen av
om unntaket kommer til anvendelse være individuell og bero på de
konkrete omstendighetene i det enkelte tilfelle.
Dette flertallet viser til at
EMD har gitt statene en vid skjønnsmargin i saker som gjelder familieinnvandring
og at utgangspunktet er at EMK artikkel 8 ikke gir utlendinger noen
rett til familieetablering eller familiegjenforening.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Venstre viser til avtale om gjennomføringspunkter på
utlendingsfeltet mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Venstre hvor disse partier er enige om å innføre et 24-årskrav
for familieetablering.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
at tvangsekteskap er et problem i dag og støtter hensikten i forslaget
om en aldersgrense, som er å hindre tvangsekteskap. Dette
medlemer derimot ikke enig i
at dette best bekjempes ved å sette en aldersgrense på 24 år for
familieetableringer og vil vise til høringsuttalelsene fra blant
annet IMDi og Likestilling- og diskrimineringsombudet som er kritiske
til om forslaget vil ha den ønskede effekten. 24-års aldersgrense
er blant annet innført i Danmark uten at det har fått den tilsiktede
effekten. Dette medlem frykter at det kan føre til
økt tvang ved at personer blir tvangsgiftet i utlandet og må oppholde
seg der til de har oppnådd aldersgrensen. I tillegg vil forslaget
kunne innebære en diskriminering mellom ulike nasjonaliteter.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at selv
om det er bred politisk enighet om å beskytte jenter og kvinner fra
tvangsekteskap, så er det ikke sammenheng i gjeldende regler. Dersom
en person som har permanent oppholdstillatelse i Norge blir presset
til å reise til utlandet av sine foreldre, tvangsgiftet og holdt
i utlandet, så vil vedkommende miste retten til oppholdstillatelse
etter to år, i tråd med utlendingsloven § 62. I loven er det en
bestemmelse som gir unntak for voksne som blir holdt i utlandet
mot sin vilje på grunn av et voldelig samliv. Tilsvarende gjelder
ikke for barn hvor foreldrene er de som sørger for at tvangsekteskapet
blir gjennomført, noe som i stor grad også vil være situasjonen
i de aller fleste tilfellene. Dette innebærer at om disse kommer
seg tilbake til Norge, vil de ha mistet sin oppholdstillatelse og
må søke om nytt oppholdsgrunnlag.
Disse medlemmer vil derfor fremme
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sørge for at barn
som blir holdt tilbake i utlandet mot sin vilje av foreldre eller
andre, får unntak fra tidsfristen for bortfall av permanent oppholdstillatelse.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet fremmer følgende lovforslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 40 a oppheves.
§ 41 annet ledd siste punktum oppheves.
Ny § 41 b skal lyde:
§ 41 b Krav til visse referansepersoner
om fire års arbeid eller utdanning i Norge for familieetablering
Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter
§§ 40 (ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i fire år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse for utlending som
har rett til subsidiær beskyttelse, jf. § 28 a,
c. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
d. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
e. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
f. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
g. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Vilkåret i første ledd gjelder ikke når
a. ekteskapet
var inngått eller samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens
innreise i Norge, eller
b. partene har inngått ekteskap eller
levd i et etablert samliv mens begge har hatt oppholdstillatelse
i Norge.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Ny § 41 c skal lyde:
§ 41 c Krav til visse referansepersoner
om tre års arbeid eller utdanning i Norge for familiegjenforening
For søknader som omfattes av unntaket i § 41
b annet ledd, er det et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40
(ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i tre år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse for utlending som
har rett til subsidiær beskyttelse, jf. § 28 a,
c. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
d. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
e. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
f. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
g. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Denne paragrafen oppheves fra og med 1. januar 2020.»
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 40 a oppheves.
§ 41 annet ledd siste punktum oppheves.
Ny § 41 b skal lyde:
§ 41 b Krav til visse referansepersoner
om fire års arbeid eller utdanning i Norge for familieetablering
Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter
§§ 40 (ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i fire år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
c. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
d. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
e. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
f. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Vilkåret i første ledd gjelder ikke når
a. ekteskapet
var inngått eller samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens
innreise i Norge, eller
b. partene har inngått ekteskap eller
levd i et etablert samliv mens begge har hatt oppholdstillatelse
i Norge.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Ny § 41 c skal lyde:
§ 41 c Krav til visse referansepersoner
om tre års arbeid eller utdanning i Norge for familiegjenforening
For søknader som omfattes av unntaket i § 41
b annet ledd, er det et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40
(ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i tre år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
c. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
d. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
e. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
f. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Denne paragrafen oppheves fra og med 1. januar 2020.»