1. Innledning
Den internasjonale finanskrisen i 2008 ledet til mer omfattende regulering og tilsyn med finanssektoren i Europa og USA. For å styrke arbeidet i EU med makrotilsyn, finansiell stabilitet og et velfungerende finansmarked, vedtok Rådet og Europaparlamentet i november 2010 fire forordninger som etablerte et nytt europeisk finanstilsynssystem. Det nye europeiske finanstilsynssystemet består av de nasjonale finanstilsynene sammen med følgende fire nye institusjoner:
Den europeiske banktilsynsmyndighet (The European Banking Authority – EBA),
Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og tjenestepensjon (The European Insurance and Occupational Pensions Authority – EIOPA),
Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (The European Securities and Markets Authority – ESMA),
Det europeiske råd for systemrisiko (The European Systemic Risk Board – ESRB).
De tre forordningene som etablerer henholdsvis EBA, EIOPA og ESMA (heretter samlet kalt EU-tilsynsforordningene) trådte i kraft i EU 1. januar 2011. Forordningen som etablerer ESRB trådte i kraft 16. desember 2010. Disse fire forordningene er ansett EØS-relevante, og det er utarbeidet utkast til fire EØS-komitébeslutninger om innlemmelse i EØS-avtalen av forordningene.
EU har, etter etableringen av det europeiske finanstilsynssystemet, vedtatt et stort antall rettsakter på finansmarkedsområdet med bestemmelser som bygger videre på EU-tilsynsforordningene og/eller ESRB-forordningen. Samtidig med utarbeidelsen av utkast til EØS-komitébeslutninger for å innlemme de tre EU-tilsynsforordningene og ESRB-forordningen i EØS-avtalen, er det utarbeidet utkast til fire EØS-komitébeslutninger om innlemmelse av et utvalg øvrige rettsakter som har sammenheng med de tre EU-tilsynsforordningene ved at de på ulike måter overfører kompetanse fra nasjonale myndigheter til EBA, EIOPA eller ESMA.
Regjeringen ber nå om Stortingets samtykke til deltakelse i åtte EØS-komitébeslutninger om innlemmelse i EØS-avtalen av:
forordning (EU) nr. 1093/2010 om etablering av Den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA-forordningen),
forordning (EU) nr. 1094/2010 om etablering av Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA-forordningen),
forordning (EU) nr. 1095/2010 om opprettelse av Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA-forordningen),
forordning (EU) nr. 1092/2010 om etablering av Det europeiske råd for systemrisiko (ESRB-forordningen),
forordning (EU) nr. 513/2011 (CRA II) og forordning (EU) nr. 462/2013 (CRA III) om endringer i forordning (EU) nr. 1060/2009 om kredittvurderingsbyråer (Credit Rating Agencies) (CRA-forordningen),
forordning (EU) nr. 648/2012 om OTC-derivater, sentrale motparter og transaksjonsregistre (European Market Infrastructure Regulation – EMIR),
forordning (EU) nr. 236/2012 om shortsalg og visse sider ved kredittbytteavtaler (shortsalgforordningen), med enkelte tilhørende delegerte rettsakter, og
direktiv 2011/61/EU om forvaltere av alternative investeringsfond (AIFM-direktivet), med enkelte tilhørende delegerte rettsakter.
Flere av EØS-komitébeslutningene innebærer at myndighet på enkelte avgrensede områder blir overført fra norske myndigheter til EFTAs overvåkingsorgan, og i forlengelsen av dette blir domsmyndighet overført til EFTA-domstolen. Denne myndighetsoverføringen vurderes som mer enn lite inngripende, jf. nærmere omtale i kapittel 10. Det bes derfor om Stortingets samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutninger i medhold av Grunnloven § 115. Grunnloven § 115 (den gang § 93) er tidligere benyttet en gang ved inngåelse av EØS-avtalen på grunn av kompetansen som ble overført til EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolen på konkurranseområdet.
Beslutningene i EØS-komiteen er foreløpig ikke fattet. Utkastene til EØS-komitébeslutninger er til behandling i EUs organer og i de to andre EØS/EFTA-statene. For at Norge ikke skal forsinke ikrafttredelsen av de ovennevnte beslutningene, legges det opp til at Stortingets samtykke innhentes før beslutningene er fattet i EØS-komiteen. Det er ventet at det ikke vil bli vesentlige endringer i de endelige beslutningene i EØS-komiteen. Dersom de endelige beslutningene skulle avvike vesentlig fra utkastene som er lagt frem i denne proposisjonen, vil saken igjen bli lagt frem for Stortinget.
Utkastene til de ovennevnte EØS-komitébeslutningene i uoffisiell norsk oversettelse, og uoffisielle norske oversettelser av rettsaktene som er omfattet av de samme EØS-komitébeslutningene, følger som trykte vedlegg (vedlegg 2 og 4) til proposisjonen.
Gjennomføringen i norsk rett av rettsaktene som omfattes av EØS-komitébeslutningene vil, med enkelte unntak, kreve lovendringer. Finansdepartementet vil fremme proposisjoner med lovforslag så raskt som mulig.
Det foreligger om lag 180 andre EØS-relevante rettsakter på finansmarkedsområdet, som hittil ikke er tatt inn i EØS-avtalen i påvente av en avklaring av EØS/EFTA-statenes deltakelse i EUs finanstilsynssystem. Av disse er det identifisert ytterligere tre rettsakter hvor tilpasninger som innebærer overføring av myndighet til EFTAs overvåkingsorgan vil bli aktuelt. Dette gjelder:
forordning (EU) nr. 2015/2365 om gjennomsiktighet ved verdipapirfinansieringstransaksjoner (Securities Financing Transactions Regulation – SFTR),
forordning (EU) nr. 600/2014 om Markeder for finansielle instrumenter (Markets in Financial Instruments Regulation – MiFIR), og
forordning (EU) nr. 1286/2014 om dokumenter med sentral informasjon om sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter til forbrukere (Packaged Retail and Insurance-based Investment Products – PRIIPs-forordningen).
Regjeringen foreslår at Stortinget, samtidig med samtykke til deltakelse i de angitte åtte EØS-komitébeslutningene i medhold av Grunnloven § 115, også samtykker til tilpasninger til enkeltbestemmelser om overføring av myndighet i disse tre rettsaktene. Det er foreløpig ikke utferdiget EØS-komitébeslutninger for disse rettsaktene. EØS-komitébeslutningene om innlemmelse av disse rettsaktene i EØS-avtalen vil senere bli forelagt Stortinget med anmodning om samtykke i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd. Det vises til nærmere redegjørelse i kapittel 10.6.3 og 10.7.3 nedenfor.
Parallelt med arbeidet med utkastene til EØS-komitébeslutningene har EØS/EFTA-statene forhandlet frem en ny artikkel 25a og en ny protokoll 8 til avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA). Den nye bestemmelsen og den nye protokollen gir nærmere retningslinjer for EFTAs overvåkingsorgans arbeid basert på den nye kompetansen EFTAs overvåkingsorgan blir tilført gjennom EØS-tilpasningene til de nevnte rettsaktene. Utenriksdepartement legger frem en egen proposisjon om samtykke til inngåelse av avtale om endringer i ODA, Prop. 101 S (2015–2016).
Sammen med utkastet til EØS-komitébeslutning for CRA II og III er det også utarbeidet et utkast til EØS-komitébeslutning om å ta delegerte rettsakter til CRA-forordningen inn i EØS-avtalen. Denne EØS-komitébeslutningen vurderes imidlertid ikke å kreve samtykke fra Stortinget, men omtales likevel enkelte steder for helhetens skyld.
Nedenfor i denne proposisjonen gis det innledningsvis (kapittel 2) en oversikt over prinsippene som ligger til grunn for EØS-tilpasningene i ovennevnte utkast til EØS-komitébeslutninger, herunder behovet for EØS-tilpasninger og forhandlingsprosessen som førte frem til prinsippene. Deretter omtales de enkelte rettsaktene og utkast til EØS-komitébeslutninger nærmere (kapittel 3–8).
I kapittel 9 gis den en omtale av den nye rollen EFTAs overvåkingsorgan vil få som følge av EØS-tilpasningene i ovennevnte utkast til EØS-komitébeslutninger.
I kapittel 10 drøftes konstitusjonelle forhold og samtykke til overføring av myndighet gjennom deltakelsen i de ovennevnte EØS-komitébeslutninger, samt samtykke til overføring av myndighet gjennom tilsvarende tilpasninger til enkelte bestemmelser i tre rettsakter som det foreløpig ikke er utarbeidet utkast til EØS-komitébeslutninger for.
Deretter følger omtale av behov for lovendringer (kapittel 11), økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 12), og konklusjon og tilrådning (kapittel 13). Det vises til proposisjonen for nærmere redegjørelse for saken.