Til Stortinget

1. Samandrag

1.1 Bakgrunnen for en særskilt melding

Under henvisning til sivilombudsmannsloven § 12 annet ledd har ombudsmannen i en særskilt melding orientert Stortinget om to saker der Kommunal- og moderniseringsdepartementet ikke har fulgt ombudsmannens uttalelser. Sakene er av ulik karakter. Ombudsmannen viser til at de på hver sin måte likevel er av så stor betydning for ombudsmannsordningen at han finner grunn til å gjøre Stortinget oppmerksom på dem.

Den ene saken gjelder forholdet mellom byggeforbudet i strandsonen og eldre reguleringsplaner. Saken reiser prinsipielle lovtolkningsspørsmål. Etter ombudsmannens syn innebærer departementets tolkning at strandsonen utbygges i strid med lovgivers intensjon. Saken er dermed av prinsipiell og vesentlig betydning for vernet av strandsonen. Den andre saken gjelder dispensasjon fra krav om reguleringsplan. Denne saken er lite prinsipiell. At saken har liten prinsipiell betydning, innebærer imidlertid at det er spesielt vanskelig å forstå hvorfor departementet ikke følger ombudsmannens uttalelse. Ombudsmannen ønsker derfor også å orientere Stortinget om denne saken. Uttalelsene følger vedlagt den særskilte meldingen.

1.2 Nærmere presentasjon av sakene

1.2.1 Forholdet til eldre reguleringsplaner og byggeforbudet i strandsonen

Saken om byggeforbudet i strandsonen gjelder et vedtak fra Fylkesmannen i Buskerud, der det ble gitt tillatelse til oppføring av et lysthus i strandsonen. Fylkesmannen kom i vedtaket til at byggeforbudet i strandsonen i plan- og bygningsloven § 1-8 annet ledd ikke gjelder for eldre reguleringsplaner som ikke har egen byggegrense mot sjø. Med eldre reguleringsplaner menes planer som ble vedtatt før nåværende plan- og bygningslov trådte i kraft. Fylkesmannen begrunnet standpunktet ved å vise til uttalelse 13. februar 2013 fra det daværende Miljøverndepartementet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet bekreftet i brev til ombudsmannens kontor at Miljøverndepartementets uttalelse er dekkende for Kommunal- og moderniseringsdepartementets lovforståelse også i dag.

Ved avslutning av saken 27. februar 2015 uttalte ombudsmannen at departementets lovforståelse ikke kan være riktig. Etter ombudsmannens syn gjelder byggeforbudet i loven også for eldre reguleringsplaner uten egen byggegrense mot sjøen. På denne bakgrunn ba ombudsmannen Fylkesmannen vurdere saken på nytt. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mottok uttalelsen i kopi.

I brev 15. april 2015 til samtlige fylkesmenn fastholdt Kommunal- og moderniseringsdepartementet lovforståelsen i Miljøverndepartementets uttalelse 13. februar 2013. Avslutningsvis ba departementet fylkesmennene om å videreformidle brevet til alle landets kommuner. Fylkesmannen i Buskerud ga i brev 28. april 2015 til departementet uttrykk for at hun ikke var enig i departementets syn, og ba om en nærmere begrunnelse. Departementet skrev i brev 7. mai 2015 at det ikke fant grunn til ytterligere utdypning. Ombudsmannen mottok samtlige tre brev i kopi. Brevene følger vedlagt.

Fylkesmannen i Buskerud vurderte deretter saken på nytt og stadfestet det opprinnelige vedtaket. I den nye vurderingen skrev Fylkesmannen at hennes kompetanse i klagesaker er delegert fra departementet, og at hun derfor må følge departementets lovforståelse.

Ombudsmannen viser til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sendt forslag til en lovendring av plan- og bygningsloven som skal presisere den rettsoppfatning departementet har lagt til grunn, på høring med frist 15. november 2015.

1.2.2 Dispensasjon fra kravet om reguleringsplan

Den andre saken gjelder dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 fra kravet om reguleringsplan i arealdelen til kommuneplanen i Sandefjord kommune. Bakgrunnen for saken er Kommunal- og moderniseringsdepartementets vedtak 9. april 2014, hvor departementet omgjorde avslag fra Fylkesmannen i Vestfold og ga dispensasjon fra plankravet for oppføring av en dobbelgarasje. Begrunnelsen var særlig at dispensasjon ville medføre at det ble «ryddet opp» ettersom området var «preget av tilfeldig lagring av dekk og annet utstyr».

Ombudsmannen konkluderte i uttalelse 18. september 2014 med at det er «tvilsomt om de fordelene departementet har trukket frem, kan begrunne en dispensasjon i denne saken». Departementet ble derfor bedt om å vurdere saken på nytt.

Departementet har i brev 27. januar 2015 foretatt en ny vurdering, men stadfestet vedtaket fra 9. april 2014. I etterkant av vedtaket 9. april har departementet trukket frem nye grunner for å gi dispensasjon, særlig at «oppføring av garasje på stedet kan dermed bidra til at området får en mer oversiktlig og sikrere trafikksituasjon». Ombudsmannen har gjennomgått departementets fornyede vurdering, og står fast ved vurderingene og konklusjonen som fremgår av uttalelsen av 18. september 2014.

1.3 Betydningen av at forvaltningen ikke følger Sivilombudsmannen

Sivilombudsmannens uttalelser er ikke juridisk bindende, og ombudsmannen kan heller ikke omgjøre avgjørelser truffet av forvaltningen. Stortinget har likevel forutsatt at forvaltningen retter seg etter uttalelser fra ombudsmannen. I praksis skjer dette i de fleste saker. Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å kontrollere forvaltningen. Det er derfor særlig uheldig dersom forvaltningen ikke følger ombudsmannens uttalelser om tolking av lover Stortinget har vedtatt. Dette undergraver ombudsmannens mulighet til å utføre sitt oppdrag og svekker den parlamentariske kontrollen av forvaltningen.

I plan- og arealsaker er Sivilombudsmannen ofte siste mulighet til å få prøvet et forvaltningsvedtak. Dersom forvaltningen åpner for bygging i strandsonen i strid med loven, vil Sivilombudsmannen med stor sannsynlighet være siste instans i disse sakene. Det vil trolig være få private som har så stor interesse i lovtolkningsspørsmålet at de vil ta risikoen ved å ta en sak inn for domstolene.

Saken om dispensasjon fra kravet om reguleringsplan har ikke en liknende prinsipiell betydning. Ombudsmannen viser til at det er vanskelig for ham å forstå hvorfor Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastholder sitt standpunkt også etter en fornyet vurdering.

Det kan nok være tilfeller hvor saker av stor prinsipiell betydning byr på en slik tvil at forvaltningen kan ha grunn til å fastholde sitt standpunkt. Etter ombudsmannens mening er imidlertid ingen av de fremlagte sakene av en slik karakter. Byggeforbudet i strandsonen ble innført ved lov i 1965, og lovgivers intensjon kommer klart frem i forarbeidene til nåværende plan- og bygningslov. At forvaltningen i disse to sakene ikke følger ombudsmannen, er etter ombudsmannens syn egnet til å svekke tilliten til forvaltningen og til ombudsmannsordningen. Ombudsmannen har derfor funnet grunn til å orientere Stortinget om de to sakene.

2. Behandlinga i komiteen

2.1 Korrespondansen i saken

Som ledd i behandlingen av saken sendte komiteen 10. februar 2016 brev til kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner. Komiteen stilte blant annet spørsmål om forslaget til endringer i plan- og bygningsloven § 34-2 fjerde ledd var sendt på høring for å klargjøre rettsoppfatningen til departementet, og om departementet ikke i så fall burde vente med denne rettsoppfatningen til eventuelle endringer var vedtatt og gjort gjeldende.

Komiteen ba videre om en oversikt over hvor mange av de gjeldende reguleringsplaner som omfatter 100-metersbeltet for strandsonen, som er utarbeidet før 2008-versjonen av plan- og bygningsloven trådte i kraft. Kommunal- og moderniseringsministeren svarte i brev av 22. februar 2016.

Når det gjelder spørsmålet om den foreslåtte lovendringen, uttalte statsråden blant annet:

«Departementet fant det ikke riktig å endre rettsoppfatning i perioden fram til lovendring blir vedtatt. Departementet mener det er mest ryddig og gir mest forutsigbarhet å opprettholde tidligere standpunkt i denne mellomperioden. Endring av tolkingen kan føre til at det kan være gitt byggetillatelser som etter omstendighetene kan bli ugyldige og må tas opp til ny behandling.»

Det fremgikk videre:

«Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ikke oversikt over antall reguleringsplaner som omfatter 100-metersbeltet langs sjøen, og heller ikke hvor mange av disse planene som ikke har en særskilt angitt byggegrense. Det kan i praksis også være vanskelig å avgjøre om en plan faktisk har angitt en byggegrense, slik at dette krever nærmere vurdering av den enkelte planen.»

Komiteen sendte 15. februar 2016 brev til sivilombudsmann Aage Thor Falkanger med følgende spørsmål i tilknytning til meldingen:

• «– Komiteen ønsker svar på hvor mange saker Sivilombudsmannen har behandlet totalt i samme periode, og hvor stor del av sakene i denne perioden som har vært plan- og arealsaker.

• – Hvor mange ganger tidligere i denne perioden har Sivilombudsmannen valgt å varsle Stortinget gjennom særskilt melding om at forvaltningen velger ikke å følge Sivilombudsmannens uttalelse?/Hva er bakgrunnen for at Sivilombudsmannen sjelden har valgt å varsle om denne typen saker?

• – I hvilken grad er disse sakene av betydelig prinsipiell betydning, og i hvilken grad byr sakene på en slik tvil at forvaltningen kan ha grunn til å fastholde sitt standpunkt?

• – Finnes det noe juridisk litteratur som støtter Kommunal- og moderniseringsdepartementets lovtolkning?»

Sivilombudsmannen svarte i brev av 17. mars 2016.

Det fremgikk av svarbrevet blant annet at ombudsmannen avsluttet 962 «Plansaker» og 3 234 «Byggesaker» i perioden 1. mars 2004 til 15. januar 2016. Ombudsmannen realitetsbehandlet 502 av plansakene, og uttalte kritikk i 55 av disse. 2 100 av byggesakene er realitetsbehandlet, og 502 av sakene førte til kritikk.

Når det gjelder spørsmålet om omfanget av særskilte meldinger som følge av at forvaltningen ikke følger ombudsmannens uttalelser, svarte ombudsmannen blant annet:

«Først vil jeg understreke at forvaltningen følger ombudsmannen i de aller fleste tilfeller. Slik den ovennevnte statistikken viser, er andelen saker der forvaltningen uttrykkelig ikke har rettet seg etter ombudsmannens uttalelser, begrenset. Spørsmålet om ombudsmannen skal sende særskilt melding til Stortinget på dette grunnlaget, kommer derfor ikke så ofte på spissen.»

Korrespondansen følger som vedlegg 1–4 til innstillingen.

2.2 Open høyring 4. mai 2016

Som ledd i behandlingen av saken avholdt komiteen en åpen høring 4. mai 2016.

Formålet med høringen var å belyse departementenes oppfølging av uttalelser fra Sivilombudsmannen, med de to sakene omtalt i Dokument 4:2 (2015–2016) som utgangspunkt. Videre var formålet å gi komiteen kunnskap om Sivilombudsmannens rolle, departementenes forståelse av denne og gjennom dette se til at det mandatet ombudsmannen er gitt av Stortinget også gjenspeiles i samspillet mellom ombudsmannen og departementene.

Komiteen besluttet at høringen skulle omhandle følgende problemstillinger:

• Hvorfor valgte regjeringen å ikke følge uttalelsene fra Sivilombudsmannen i disse to sakene, til tross for at uttalelsene var svært tydelige i sin tolkning av loven?

• Hvilke konsekvenser har det for Sivilombudsmannens mulighet til å utføre sitt oppdrag og for den parlamentariske kontrollen av forvaltningen dersom forvaltningen ikke følger Sivilombudsmannens uttalelser?

Komiteen inviterte følgende personer til høringen:

• Sivilombudsmann Aage Thor Falkanger

• Førsteamanuensis Nikolai K. Winge

• Kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner

Stenografisk referat fra høringen følger som vedlegg til innstillingen.

3. Merknader frå komiteen

Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Jette F. Christensen, Mani Hussaini og leiaren Martin Kolberg, frå Høgre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Framstegspartiet, Tom E. B. Holthe og Helge Thorheim, frå Kristeleg Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, frå Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, frå Venstre, Abid Q. Raja, frå Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og frå Miljøpartiet Dei Grøne, Rasmus Hansson, viser til at Stortinget har gjeve Sivilombodsmannen ei viktig oppgåve. Som tillitsmann for Stortinget skal ombodsmannen søke å sikre at den offentlege forvaltninga ikkje gjer urett mot den einskilde borgar og bidra til at den offentlege forvaltninga respekterer og sikrar menneskerettane. Slik sett gjer Sivilombodsmannen viktig kontrollarbeid av den offentlege forvaltninga for Stortinget.

Komiteen viser vidare til at når ombodsmannen kjem til at ei avgjerd gjort av forvaltninga må sjåast på som ugyldig eller klart urimeleg, eller klart strir mot god forvaltningspraksis, kan han gje uttrykk for dette.

Komiteen viser vidare til at sjølv om vurderingane til Sivilombodsmannen ikkje er juridisk bindande å følgje, så er det vanleg at forvaltninga gjer dette i praksis.

Komiteen viser til forarbeida til loven om Stortingets ombudsmann for forvaltningen der det står:

«Ombudsmannens eneste reaksjonsmiddel vil være at han gir uttrykk for sin mening om saksforholdet. Og det er en grunnleggende forutsetning for hele ordningen at både klageren og vedkommende forvaltningsmyndighet i alminnelighet vil godta og bøye seg for hans oppfatning. Ombudsmannen skal først og fremst virke gjennom sin sterke autoritet».

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, meiner det er særleg uheldig om forvaltninga ikkje følgjer fråsegnene til ombodsmannen om tolking av lover Stortinget har vedteke. Dette undergrev høvet ombodsmannen har til å utføre oppdraget sitt og svekkjer den parlamentariske kontrollen av forvaltninga.

Fleirtalet viser til at det på høyring om denne saka vart stilt spørsmål ved om det var riktig av Sivilombodsmannen å melde saker om lovtolkinga til forvaltninga inn for Stortinget, og at ein uheldig konsekvens av dette kunne vere at ein rokka ved maktfordelingsprinsippet mellom storting og regjering. Fleirtalet er usamd i ei slik analyse, og vil understreke at den særskilte meldinga frå Sivilombodsmannen er i tråd med det viktige mandatet Stortinget har gjeve han.

Komiteen meiner rolla til Sivilombodsmannen ikkje minst er viktig i arealforvaltningssaker, som ofte omhandlar miljøspørsmål, sidan dette er saker som sjeldan vert prøvd i rettsapparatet. Berre om lag 0,5 pst. av alle sivile saker i rettsapparatet omhandlar denne typen saker. Sivilombodsmannen peikar på at det er få private aktørar som har så store ressursar eller interesser at dei vil ta risikoen ved å ta slike saker inn for domstolane. Komiteen er samd i denne vurderinga og vil peike på at forvaltninga difor har stor makt i denne typen saker, og at Sivilombodsmannen i mange tilfelle i praksis vil vere einaste instans som kontrollerer at forvaltninga held seg innanfor lova. Komiteen viser til at i våre naboland har denne typen saker andre prøvingsordningar gjennom Natur- og miljøklagevernet i Danmark og Mark- og miljödomstolene i Sverige. I Noreg har Sivilombodsmannen gjennom eit aukande tal saker på plan- og bygningsrettens område i betydelig grad vore eit uavhengig organ som har bidrege til naudsynte avklaringar dei seinare åra.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, er uroa over at Kommunal- og moderniseringsdepartementet held fast på si opphavlege lovtolking etter at Sivilombodsmannen har kome med sin uttale som tolkar loven annleis. Kommunar som forvaltar lova må no velje om dei skal følgje lovtolkinga til departementet eller Sivilombodsmannen. Fleirtalet har merka seg at i saka om strandsonen varsla Fylkesmannen i Buskerud om at ikkje alle kommunar vil følgje lovtolkinga til departementet. Det er difor først i ei motsegn- eller klagehandsaming at praksis kan bli meir konsekvent ettersom Fylkesmannen i større grad er bunde av lovtolkinga til departementet. Fleirtalet meiner det er uheldig at ein kan ende opp med ein praksis der kommunane og klageinstansen legg til grunn ulik forståing av same lov.

Eit anna fleirtal, alle unnateke medlemene frå Høgre, Framstegspartiet og Kristeleg Folkeparti, meiner det skal svært gode grunnar til for at eit departement skal unnlate å ta omsyn til lovtolkinga Sivilombodsmannen gjer, og har vanskeleg for å sjå at Kommunal- og moderniseringsdepartementet legg fram nokon slik argumentasjon i desse sakene som Sivilombodsmannen no varslar om. Sivilombodsmannen skriv sjølv at det kan vere tilfelle av vesentleg prinsipiell art som byr på ein slik tvil at forvaltninga kan ha grunn til å halde fast på sitt standpunkt, men at ingen av sakene som her omtalast er av denne typen. Dette fleirtalet er samd med Sivilombodsmannen i dette.

Saka om bygging i strandsona

Komiteen viser til at byggeforbodet i strandsona vart innført ved lov i 1965, og intensjonen frå lovgjevar kjem klart fram i forarbeida til dagens plan- og bygningslov. Komiteen viser til at bakgrunnen for byggeforbodet er eit ønske om å sikre at strandsonen er tilgjengeleg for fri ferdsel og friluftsliv for allmennheten og i god naturtilstand.

Komiteen viser vidare til at strandsona er eit pressområde. Betydelege område er allereie bygd ned eller påverka av menneskelege inngrep. Strandsoneareal tilgjengeleg for friluftsliv krympar, ifølgje Statistisk sentralbyrå. Presset på strandsona er ulikt i ulike delar av landet. Tettast utbygd er det langs Oslofjorden, der heile 73 pst. av arealet er påverka av utbygging. Komiteen viser til at Stortinget med plan- og bygningslova frå 2008 gjennom regulering ønskte å hindre ei uønskt utvikling der presset og nedbygginga av strandsona vart for stort.

Komiteen viser vidare til at saka om oppføring av lysthus i strandsonen i Buskerud reiser spørsmålet om kva regelverk som gjeld dersom arealet er regulert av ein reguleringsplan eldre enn 2008, som var tidspunktet noverande plan- og bygningslov vart gjeldande.

Komiteen registrerer at Sivilombodsmannen framhevar at etter plan- og bygningslova frå 2008 § 1-8 tredje ledd gjeld byggeforbodet i 100-metersbelte med mindre anna byggegrense er fastsett i arealdelen til kommuneplanen eller i reguleringsplan. Sivilombodsmannen viser så til at området i Buskerud i reguleringsplanen frå 1985 er regulert til bustadformål. Verken denne reguleringsplanen eller kommuneplanens arealdel har fastsett noko byggegrense mot sjøen.

Komiteen viser vidare til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet på si side framhevar at:

«Av § 1-8 tredje ledd følger at forbudet gjelder så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. Departementet har tolket denne bestemmelsen slik at den ikke gjelder for reguleringsplaner som er vedtatt etter tidligere plan- og bygninglov, men bare får betydning for planer vedtatt etter loven av 2008.»

Departementet viser også til overgangsbestemmelsen i plan og bygningsloven § 34-2 fjerde ledd om at gjeldande arealdel av kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan gjeld inntil dei vert endra, oppheva eller erstatta eller sett til side av ny plan etter den nye lova.

Komiteen merker seg at Sivilombodsmannen meiner det avgjerande er om tiltaket er i strid med det alminnelege byggeforbodet i plan- og bygningsloven § 1-8. Når det ikkje gjennom reguleringsplan eller kommuneplan er fastsett noko eiga byggegrense mot sjøen, meiner Sivilombodsmannen at byggeforbodet i § 1-8 andre ledd kjem til bruk. Dette gjeld sjølv om reguleringsplanen er eldre enn 2008. Sivilombodsmannen skriv også:

«Bestemmelsen innebærer en innstramming av rettstilstanden sammenlignet med plan- og bygningsloven av 1985. Etter 1985-loven § 17-2 annet ledd gjaldt byggeforbudet i 100-metersbeltet ikke for områder som var omfattet av reguleringsplan, uavhengig av om reguleringsplan hadde egen byggegrense mot sjøen eller ikke.»

Komiteen merker seg også at Sivilombodsmannen viser til spesialmerknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr 32 (2007–2008) s. 175:

«Tredje ledd slår fast at den generelle forbudsregelen kan fravikes gjennom planer etter loven. Dette er dels en videreføring, dels en viss innstramming av dagens unntaksregel i § 17-2 andre ledd. Bestemmelsen klargjør at det i kommuneplanens arealdel må være fastsatt en byggegrense i områder hvor det skal tillates utbygging dersom byggeforbudet i § 1-8 skal falle bort. I reguleringsplaner vil en slik byggegrense normalt inngå. I planer som bare angir arealbruk til byggeformål, vil byggeforbudet i 100-metersbeltet fortsatt gjelde inntil annen byggegrense er fastsatt. Dette vil også gjelde for områder som er angitt for spredt bebyggelse etter § 11-11 nr 1. og 2.»

Komiteen registrerer at Sivilombodsmannen meiner standpunktet til departementet ikkje er i samsvar med ordlyden i loven. Etter ordlyden i plan- og bygningsloven gjeld byggeforbodet så lenge ikkje anna byggegrense er fastsett. Kravet til byggegrense i plan gjeld generelt, og tek ikkje atterhald om at kravet berre gjeld for planar etter 2008-lova. Heller ikkje forarbeida i lova tek noko slikt atterhald. Fleirtaletmerkar seg at Ombodsmannen viser til støtte i juridisk teori, jf. Frode Innjord (red.), Plan- og bygningsloven med kommentarer (Gyldendal 2010) bind 1 s. 31 og Fredrik Holth og Nikolai K. Winge: Byggeforbudet langs sjø, og forholdet til eldre planer, Kart og plan, nr. 1 2014. I denne artikkelen skriv Holth og Winge at i saka om byggeforbodet i strandsonen har departementet med ei forståing som

«strider mot bestemmelsens klare ordlyd og intensjoner, og som heller ikke har tilstrekkelig forankring i lovens overgangsbestemmelse. Departementets syn er, med andre ord, uten rettslig forankring.»

Komiteen viser til at Sivilombodsmannen skriv at heller ikkje Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett (2. utg. 2010) s. 376–377 skil mellom planer vedteke før eller etter 2008-lova vert gjeldande.

Komiteen vil understreke at denne komitéhandsaminga ikkje omhandlar kor vidt ein ønskjer å opne for meir bygging i strandsona eller ikkje. Denne saka omhandlar ei melding frå Ombodsmannen til Stortinget som meiner at eit departement i si forvaltning ikkje held seg innanfor dei lover Stortinget har fastsett.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, meiner at dersom handlemåten til departementet eigentleg uttrykker eit politisk ønske om å liberalisere bygginga i strandsona, er den riktige måten å gjere dette på å endre lovverket framfor å utfordre lovtolkinga til Stortingets ombodsmann. Fleirtalet reagerer også på at Kommunal- og moderniseringsdepartementet 15. april 2015 sende brev til samtlege fylkesmenn der dei heldt fast på lovforståinga frå fråsegna til Miljøverndepartementet 13. februar 2013, trass i at Sivilombodsmannen ved avslutning av saken 27. februar uttalte at lovforståinga til departementets ikkje kunne vere riktig.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at departementet har redegjort for at departementets tolkning har ligget fast helt fra loven trådte i kraft 1. juli 2009. Den samme lovforståelsen har vært lagt til grunn både av forrige og nåværende regjering. Det er følgelig ikke grunnlag for å si at lovtolkningen uttrykker et politisk ønske om å liberalisere bygging i strandsonen. Brevet fra departementet til fylkesmennene 15. april 2015 ble sendt for å informere om hvordan departementet ville forholde seg etter uttalelsen fra Sivilombudsmannen for å sikre kontinuitet og en mest mulig ensartet praksis.

Komiteen kjenner til at departementet har sendt ut på høyring forslag til endringar i plan- og bygningsloven (15. november 2015) der ein føreslår endringar i overgangsbestemmelsen i plan- og bygningsloven i § 34-2 fjerde ledd for å presisere rettsoppfatninga til departementet om at det ikkje skal krevjast dispensasjon frå byggeforbodet i 100-metersbeltet for å gjennomføre bygging i samsvar med planer vedtatt før plan- og bygningsloven av 2008. Kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner varsla i høyring om den særskilde meldinga til Sivilombodsmannen at forslaget om lovendringa vil leggast fram for Stortinget før sommaren. Komiteen meiner dette ikkje endrar spørsmålet komiteen skal ta stilling til, nemleg den særskilte meldinga frå Sivilombodsmannen om at Kommunal- og moderniseringsdepartementet ikkje følgjer lovtolkinga til Sivilombodsmannen.

Fleirtalet ikomiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, meiner det er viktig å vente med endra forvaltningspraksis til lovverk er endra.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at det er viktig å vente med å endre forvaltningspraksis til loven er endret og viser til at departementet nettopp derfor har lagt vekt på å opprettholde en etablert forvaltningspraksis frem til lovendringen. Det ville skape uryddighet dersom departementet skulle endre sin praksis i en mellomperiode frem til loven endres og tolkningsspørsmålet avklares.

Om dispensasjonssak

Komiteen viser til at den andre saka i den særskilte meldinga frå Sivilombodsmannen omhandlar dispensasjon frå kommuneplanens plan om reguleringsplan for oppføring av dobbeltgarasje. Saka er klaga inn for Sivilombodsmannen av ein nabo. Sivilombodsmannen meiner det er tvilsamt om dei fordelane departementet har vist til, kan grunngje ein dispensasjon i denne saka. Komiteen registrerer at Sivilombodsmannen meiner saka om dispensasjonsrett ikkje har ein liknande prinsipiell betyding som saka om strandsona, men også at Sivilombodsmannen difor har vanskeleg for å forstå kvifor Kommunal- og moderniseringsdepartementet held fast på standpunktet sitt også etter fornya vurdering.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, er samd i denne vurderinga.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at denne saken gjaldt spørsmål om å fravike krav om reguleringsplan og at det ikke var allmenne interesser eller konsekvenshensyn som gjorde at plankravet ikke kunne fravikes. Det er derfor ikke vanskelig å forstå hvorfor departementet fastholdt sitt standpunkt i saken.

Vedrørande begge saker

Komiteen merkar seg at kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner uttalte følgjande på høyring om den særskilte uttalelsen til Sivilombodsmannen:

«Stortingets ombudsmann for forvaltningen har en viktig rolle ved sin kontroll av forvaltningens avgjørelser. Ombudsmannen gir gjennom sine uttalelser nyttige avklaringer i konkrete saker og også ofte avklaringer på vanskelige rettsspørsmål. Vanligvis vil departementet følge uttalelser der ombudsmannen har kritikk. Selv om ombudsmannens uttalelser formelt sett ikke er bindende, må slike uttalelser som hovedregel følges opp av forvaltningen for at ordningen skal fungere etter sin hensikt.»

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, er samd i at dei to sakene som er varsla om, er av ulik karakter, men at dette også gjev breidde til å kunne vurdere korleis Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer uttalelsar frå Sivilombodsmannen. Fleirtalet vil peike på at departementet innanfor ein kort tidshorisont verken høyrer på uttalelsane til Sivilombodsmannen i ei stor prinsippiell lovtolking, eller i ei sak av mindre prinsipiell betydning. Fleirtalet meiner dette gjev grunn til å stille spørsmål ved om departementet verkeleg følgjer eigne intensjonar om at ein som hovudregel følgjer uttalelsane til Sivilombodsmannen, og gjev Sivilombodsmannen den respekten som Stortinget har lagt til grunn for ordninga.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet legger til grunn som en rettslig realitet at Stortinget ikke har ment å tillegge sivilombudsmannen en bindende avgjørelseskompetanse, som overprøver eller ugyldiggjør et ellers lovlig fattet vedtak.

Disse medlemmer viser til at begrunnelsen for innføringen av ombudsmannsordningen på forvaltningens område var at den skulle være et supplement til ordinær domstolsprøvelse, og være et billig, enklere og raskere tilbud til enkeltpersoner som mente seg berørt av et forvaltningsvedtak som utsatte den enkelte for konkret urett.

Disse medlemmer viser også til at den forenklede saksbehandlingen for Sivilombudsmannen ikke alltid er tilstrekkelig for å vurdere saken ut fra relevante mothensyn, slik full kontradiksjon i en ordinær rettsbehandling tilbyr. Sivilombudsmannens funksjon viser særlig sin berettigelse der påpekning av urimelighet overfor en konkret privat part blir påpekt, og hvor en slik vurdering av en ekstern og respektert faglig instans fører til at det aktuelle forvaltningsledd innser relevansen og vekten av de argumenter som er tilført saken, og innretter seg etter uttalelsen fra Sivilombudsmannen.

Disse medlemmer viser til at det under høringen 4. mai 2016 ble anslått at forvaltningen etterlever noe nær 100 pst. og innretter seg etter Sivilombudsmannens syn i de sakene som Sivilombudsmannen behandler. Dette viser at institusjonen har sin plass som nødventil, og utgjør et rimelig og tilgjengelig institutt for alminnelige mennesker som normalt ikke ville anlegge søksmål.

Disse medlemmer har merket seg at Sivilombudsmannen i sin melding under punkt 2. uttaler:

«Sivilombudsmannens uttalelser er ikke juridisk bindende, og ombudsmannen kan heller ikke omgjøre avgjørelser truffet av forvaltningen. Stortinget har likevel forutsatt at forvaltningen retter seg etter uttalelser fra ombudsmannen. I praksis skjer dette i de fleste saker. Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å kontrollere forvaltningen. Det er derfor særlig uheldig dersom forvaltningen ikke følger ombudsmannens uttalelser om tolking av lover Stortinget har vedtatt. Dette undergraver ombudsmannens mulighet til å utføre sitt oppdrag og svekker den parlamentariske kontrollen av forvaltningen.»

Disse medlemmer vil hevde at de to første setningene er korrekte i denne selvforståelsen og at bakgrunnen for dette kan leses ut fra de lovproposisjonene som gjennom tidene har avgrenset Sivilombudsmannens kompetanse mot forvaltningens regulære skjønnsutøvelse. Ombudsmannen kan ikke overprøve forvaltningens skjønn og heller ikke gå inn på domstolenes virksomhet. Det blir derimot vanskeligere å stille seg bak formuleringer som tilskriver ombudsmannen oppgaven med å bidra til parlamentarisk kontroll av forvaltningen generelt, eller som sentral rettsavklaringsinstans for tolkning av lover på vegne av Stortinget. For det første er Sivilombudsmannen uavhengig av Stortinget med hensyn til utførelsen av sine lovpålagte oppgaver, men dette prinsippet går begge veier.

Disse medlemmer vil for det andre understreke at forvaltningen kontrolleres parlamentarisk gjennom regjeringen som øverste forvaltningsnivå. Disse medlemmer vil hevde at domstolene er bedre egnet til å ta stilling til generelle lovtolkningsspørsmål og til avveining av ideelle motstående hensyn enn Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannens styrke ligger i borgerperspektivet, som tilbyder av en lettere tilgjengelig ekstern vurdering for å forebygge urett og urimelighet knyttet til myndighetsutøvelsen.

Disse medlemmer viser til at vår statsskikk er basert på maktfordelingsprinsippet som innebærer at Stortinget treffer vedtak om hvilke generelle rettsnormer som skal gjelde. Konkret rettsanvendelse legges til den forvaltning som er gitt hjemmel for dette, eller til domstolene. Det er denne tenkningen som ligger bak valget om at uttalelser fra Sivilombudsmannen aldri har vært tenkt gjort rettslig bindende. Som en følge av dette kan det oppstå situasjoner der et kompetent forvaltningsorgan som har truffet et gyldig vedtak, opprettholder sin lovforståelse, selv om sivilombudsmannen har en annen.

Disse medlemmer vil under henvisning til overveielsene Stortinget gjorde da loven om Stortingets ombudsmannen for forvaltningen ble vedtatt, mene at dersom det var forutsatt et 1:1-forhold mellom ombudsmannens uttalelser og forvaltningens effektuering, ville vi ikke hatt en ombudsmannsordning, men en forvaltningsdomstol.

Avslutningsvis

Komiteen vil minne forvaltninga om at Sivilombodsmannen er tillitsmann for Stortinget, og at sjølv om uttalelsane til Sivilombodsmannen ikkje er juridisk bindande, så er ein grunnleggande føresetnad med ordninga at både klagaren og vedkommande forvaltningsstyresmakt i alminnelegheit vil godta og bøye seg for oppfatninga hans.

Komiteen fremjar difor følgjande forslag:

«Stortinget ber regjeringa i styringa av sentralforvaltninga ha som ein føresetnad at ein i alminnelegheit godtek og bøyer seg for oppfatninga til Sivilombodsmannen».

4. Tilråding frå komiteen

Komiteen rår Stortinget til å gjere slikt

vedtak:

I

Stortinget ber regjeringa i styringa av sentralforvaltninga ha som ein føresetnad at ein i alminnelegheit godtek og bøyer seg for oppfatninga til Sivilombodsmannen.

II

Dokument nr. 4:2 (2015–2016) – Særskilt melding fra Sivilombudsmannen – Kommunal- og moderniseringsdepartementet følger ikke Sivilombudsmannens uttalelser – vedlegges protokollen.

Vedleggene finnes kun i PDF

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 2. juni 2016