3. Merknader frå komiteen
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Jette F. Christensen, Mani Hussaini og leiaren Martin Kolberg, frå Høgre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Framstegspartiet, Tom E. B. Holthe og Helge Thorheim, frå Kristeleg Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, frå Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, frå Venstre, Abid Q. Raja, frå Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og frå Miljøpartiet Dei Grøne, Rasmus Hansson, viser til at Stortinget har gjeve Sivilombodsmannen ei viktig oppgåve. Som tillitsmann for Stortinget skal ombodsmannen søke å sikre at den offentlege forvaltninga ikkje gjer urett mot den einskilde borgar og bidra til at den offentlege forvaltninga respekterer og sikrar menneskerettane. Slik sett gjer Sivilombodsmannen viktig kontrollarbeid av den offentlege forvaltninga for Stortinget.
Komiteen viser vidare til at når ombodsmannen kjem til at ei avgjerd gjort av forvaltninga må sjåast på som ugyldig eller klart urimeleg, eller klart strir mot god forvaltningspraksis, kan han gje uttrykk for dette.
Komiteen viser vidare til at sjølv om vurderingane til Sivilombodsmannen ikkje er juridisk bindande å følgje, så er det vanleg at forvaltninga gjer dette i praksis.
Komiteen viser til forarbeida til loven om Stortingets ombudsmann for forvaltningen der det står:
«Ombudsmannens eneste reaksjonsmiddel vil være at han gir uttrykk for sin mening om saksforholdet. Og det er en grunnleggende forutsetning for hele ordningen at både klageren og vedkommende forvaltningsmyndighet i alminnelighet vil godta og bøye seg for hans oppfatning. Ombudsmannen skal først og fremst virke gjennom sin sterke autoritet».
Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, meiner det er særleg uheldig om forvaltninga ikkje følgjer fråsegnene til ombodsmannen om tolking av lover Stortinget har vedteke. Dette undergrev høvet ombodsmannen har til å utføre oppdraget sitt og svekkjer den parlamentariske kontrollen av forvaltninga.
Fleirtalet viser til at det på høyring om denne saka vart stilt spørsmål ved om det var riktig av Sivilombodsmannen å melde saker om lovtolkinga til forvaltninga inn for Stortinget, og at ein uheldig konsekvens av dette kunne vere at ein rokka ved maktfordelingsprinsippet mellom storting og regjering. Fleirtalet er usamd i ei slik analyse, og vil understreke at den særskilte meldinga frå Sivilombodsmannen er i tråd med det viktige mandatet Stortinget har gjeve han.
Komiteen meiner rolla til Sivilombodsmannen ikkje minst er viktig i arealforvaltningssaker, som ofte omhandlar miljøspørsmål, sidan dette er saker som sjeldan vert prøvd i rettsapparatet. Berre om lag 0,5 pst. av alle sivile saker i rettsapparatet omhandlar denne typen saker. Sivilombodsmannen peikar på at det er få private aktørar som har så store ressursar eller interesser at dei vil ta risikoen ved å ta slike saker inn for domstolane. Komiteen er samd i denne vurderinga og vil peike på at forvaltninga difor har stor makt i denne typen saker, og at Sivilombodsmannen i mange tilfelle i praksis vil vere einaste instans som kontrollerer at forvaltninga held seg innanfor lova. Komiteen viser til at i våre naboland har denne typen saker andre prøvingsordningar gjennom Natur- og miljøklagevernet i Danmark og Mark- og miljödomstolene i Sverige. I Noreg har Sivilombodsmannen gjennom eit aukande tal saker på plan- og bygningsrettens område i betydelig grad vore eit uavhengig organ som har bidrege til naudsynte avklaringar dei seinare åra.
Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, er uroa over at Kommunal- og moderniseringsdepartementet held fast på si opphavlege lovtolking etter at Sivilombodsmannen har kome med sin uttale som tolkar loven annleis. Kommunar som forvaltar lova må no velje om dei skal følgje lovtolkinga til departementet eller Sivilombodsmannen. Fleirtalet har merka seg at i saka om strandsonen varsla Fylkesmannen i Buskerud om at ikkje alle kommunar vil følgje lovtolkinga til departementet. Det er difor først i ei motsegn- eller klagehandsaming at praksis kan bli meir konsekvent ettersom Fylkesmannen i større grad er bunde av lovtolkinga til departementet. Fleirtalet meiner det er uheldig at ein kan ende opp med ein praksis der kommunane og klageinstansen legg til grunn ulik forståing av same lov.
Eit anna fleirtal, alle unnateke medlemene frå Høgre, Framstegspartiet og Kristeleg Folkeparti, meiner det skal svært gode grunnar til for at eit departement skal unnlate å ta omsyn til lovtolkinga Sivilombodsmannen gjer, og har vanskeleg for å sjå at Kommunal- og moderniseringsdepartementet legg fram nokon slik argumentasjon i desse sakene som Sivilombodsmannen no varslar om. Sivilombodsmannen skriv sjølv at det kan vere tilfelle av vesentleg prinsipiell art som byr på ein slik tvil at forvaltninga kan ha grunn til å halde fast på sitt standpunkt, men at ingen av sakene som her omtalast er av denne typen. Dette fleirtalet er samd med Sivilombodsmannen i dette.
Komiteen viser til at byggeforbodet i strandsona vart innført ved lov i 1965, og intensjonen frå lovgjevar kjem klart fram i forarbeida til dagens plan- og bygningslov. Komiteen viser til at bakgrunnen for byggeforbodet er eit ønske om å sikre at strandsonen er tilgjengeleg for fri ferdsel og friluftsliv for allmennheten og i god naturtilstand.
Komiteen viser vidare til at strandsona er eit pressområde. Betydelege område er allereie bygd ned eller påverka av menneskelege inngrep. Strandsoneareal tilgjengeleg for friluftsliv krympar, ifølgje Statistisk sentralbyrå. Presset på strandsona er ulikt i ulike delar av landet. Tettast utbygd er det langs Oslofjorden, der heile 73 pst. av arealet er påverka av utbygging. Komiteen viser til at Stortinget med plan- og bygningslova frå 2008 gjennom regulering ønskte å hindre ei uønskt utvikling der presset og nedbygginga av strandsona vart for stort.
Komiteen viser vidare til at saka om oppføring av lysthus i strandsonen i Buskerud reiser spørsmålet om kva regelverk som gjeld dersom arealet er regulert av ein reguleringsplan eldre enn 2008, som var tidspunktet noverande plan- og bygningslov vart gjeldande.
Komiteen registrerer at Sivilombodsmannen framhevar at etter plan- og bygningslova frå 2008 § 1-8 tredje ledd gjeld byggeforbodet i 100-metersbelte med mindre anna byggegrense er fastsett i arealdelen til kommuneplanen eller i reguleringsplan. Sivilombodsmannen viser så til at området i Buskerud i reguleringsplanen frå 1985 er regulert til bustadformål. Verken denne reguleringsplanen eller kommuneplanens arealdel har fastsett noko byggegrense mot sjøen.
Komiteen viser vidare til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet på si side framhevar at:
«Av § 1-8 tredje ledd følger at forbudet gjelder så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. Departementet har tolket denne bestemmelsen slik at den ikke gjelder for reguleringsplaner som er vedtatt etter tidligere plan- og bygninglov, men bare får betydning for planer vedtatt etter loven av 2008.»
Departementet viser også til overgangsbestemmelsen i plan og bygningsloven § 34-2 fjerde ledd om at gjeldande arealdel av kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan gjeld inntil dei vert endra, oppheva eller erstatta eller sett til side av ny plan etter den nye lova.
Komiteen merker seg at Sivilombodsmannen meiner det avgjerande er om tiltaket er i strid med det alminnelege byggeforbodet i plan- og bygningsloven § 1-8. Når det ikkje gjennom reguleringsplan eller kommuneplan er fastsett noko eiga byggegrense mot sjøen, meiner Sivilombodsmannen at byggeforbodet i § 1-8 andre ledd kjem til bruk. Dette gjeld sjølv om reguleringsplanen er eldre enn 2008. Sivilombodsmannen skriv også:
«Bestemmelsen innebærer en innstramming av rettstilstanden sammenlignet med plan- og bygningsloven av 1985. Etter 1985-loven § 17-2 annet ledd gjaldt byggeforbudet i 100-metersbeltet ikke for områder som var omfattet av reguleringsplan, uavhengig av om reguleringsplan hadde egen byggegrense mot sjøen eller ikke.»
Komiteen merker seg også at Sivilombodsmannen viser til spesialmerknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr 32 (2007–2008) s. 175:
«Tredje ledd slår fast at den generelle forbudsregelen kan fravikes gjennom planer etter loven. Dette er dels en videreføring, dels en viss innstramming av dagens unntaksregel i § 17-2 andre ledd. Bestemmelsen klargjør at det i kommuneplanens arealdel må være fastsatt en byggegrense i områder hvor det skal tillates utbygging dersom byggeforbudet i § 1-8 skal falle bort. I reguleringsplaner vil en slik byggegrense normalt inngå. I planer som bare angir arealbruk til byggeformål, vil byggeforbudet i 100-metersbeltet fortsatt gjelde inntil annen byggegrense er fastsatt. Dette vil også gjelde for områder som er angitt for spredt bebyggelse etter § 11-11 nr 1. og 2.»
Komiteen registrerer at Sivilombodsmannen meiner standpunktet til departementet ikkje er i samsvar med ordlyden i loven. Etter ordlyden i plan- og bygningsloven gjeld byggeforbodet så lenge ikkje anna byggegrense er fastsett. Kravet til byggegrense i plan gjeld generelt, og tek ikkje atterhald om at kravet berre gjeld for planar etter 2008-lova. Heller ikkje forarbeida i lova tek noko slikt atterhald. Fleirtaletmerkar seg at Ombodsmannen viser til støtte i juridisk teori, jf. Frode Innjord (red.), Plan- og bygningsloven med kommentarer (Gyldendal 2010) bind 1 s. 31 og Fredrik Holth og Nikolai K. Winge: Byggeforbudet langs sjø, og forholdet til eldre planer, Kart og plan, nr. 1 2014. I denne artikkelen skriv Holth og Winge at i saka om byggeforbodet i strandsonen har departementet med ei forståing som
«strider mot bestemmelsens klare ordlyd og intensjoner, og som heller ikke har tilstrekkelig forankring i lovens overgangsbestemmelse. Departementets syn er, med andre ord, uten rettslig forankring.»
Komiteen viser til at Sivilombodsmannen skriv at heller ikkje Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett (2. utg. 2010) s. 376–377 skil mellom planer vedteke før eller etter 2008-lova vert gjeldande.
Komiteen vil understreke at denne komitéhandsaminga ikkje omhandlar kor vidt ein ønskjer å opne for meir bygging i strandsona eller ikkje. Denne saka omhandlar ei melding frå Ombodsmannen til Stortinget som meiner at eit departement i si forvaltning ikkje held seg innanfor dei lover Stortinget har fastsett.
Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, meiner at dersom handlemåten til departementet eigentleg uttrykker eit politisk ønske om å liberalisere bygginga i strandsona, er den riktige måten å gjere dette på å endre lovverket framfor å utfordre lovtolkinga til Stortingets ombodsmann. Fleirtalet reagerer også på at Kommunal- og moderniseringsdepartementet 15. april 2015 sende brev til samtlege fylkesmenn der dei heldt fast på lovforståinga frå fråsegna til Miljøverndepartementet 13. februar 2013, trass i at Sivilombodsmannen ved avslutning av saken 27. februar uttalte at lovforståinga til departementets ikkje kunne vere riktig.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at departementet har redegjort for at departementets tolkning har ligget fast helt fra loven trådte i kraft 1. juli 2009. Den samme lovforståelsen har vært lagt til grunn både av forrige og nåværende regjering. Det er følgelig ikke grunnlag for å si at lovtolkningen uttrykker et politisk ønske om å liberalisere bygging i strandsonen. Brevet fra departementet til fylkesmennene 15. april 2015 ble sendt for å informere om hvordan departementet ville forholde seg etter uttalelsen fra Sivilombudsmannen for å sikre kontinuitet og en mest mulig ensartet praksis.
Komiteen kjenner til at departementet har sendt ut på høyring forslag til endringar i plan- og bygningsloven (15. november 2015) der ein føreslår endringar i overgangsbestemmelsen i plan- og bygningsloven i § 34-2 fjerde ledd for å presisere rettsoppfatninga til departementet om at det ikkje skal krevjast dispensasjon frå byggeforbodet i 100-metersbeltet for å gjennomføre bygging i samsvar med planer vedtatt før plan- og bygningsloven av 2008. Kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner varsla i høyring om den særskilde meldinga til Sivilombodsmannen at forslaget om lovendringa vil leggast fram for Stortinget før sommaren. Komiteen meiner dette ikkje endrar spørsmålet komiteen skal ta stilling til, nemleg den særskilte meldinga frå Sivilombodsmannen om at Kommunal- og moderniseringsdepartementet ikkje følgjer lovtolkinga til Sivilombodsmannen.
Fleirtalet ikomiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, meiner det er viktig å vente med endra forvaltningspraksis til lovverk er endra.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at det er viktig å vente med å endre forvaltningspraksis til loven er endret og viser til at departementet nettopp derfor har lagt vekt på å opprettholde en etablert forvaltningspraksis frem til lovendringen. Det ville skape uryddighet dersom departementet skulle endre sin praksis i en mellomperiode frem til loven endres og tolkningsspørsmålet avklares.
Komiteen viser til at den andre saka i den særskilte meldinga frå Sivilombodsmannen omhandlar dispensasjon frå kommuneplanens plan om reguleringsplan for oppføring av dobbeltgarasje. Saka er klaga inn for Sivilombodsmannen av ein nabo. Sivilombodsmannen meiner det er tvilsamt om dei fordelane departementet har vist til, kan grunngje ein dispensasjon i denne saka. Komiteen registrerer at Sivilombodsmannen meiner saka om dispensasjonsrett ikkje har ein liknande prinsipiell betyding som saka om strandsona, men også at Sivilombodsmannen difor har vanskeleg for å forstå kvifor Kommunal- og moderniseringsdepartementet held fast på standpunktet sitt også etter fornya vurdering.
Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, er samd i denne vurderinga.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at denne saken gjaldt spørsmål om å fravike krav om reguleringsplan og at det ikke var allmenne interesser eller konsekvenshensyn som gjorde at plankravet ikke kunne fravikes. Det er derfor ikke vanskelig å forstå hvorfor departementet fastholdt sitt standpunkt i saken.
Komiteen merkar seg at kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner uttalte følgjande på høyring om den særskilte uttalelsen til Sivilombodsmannen:
«Stortingets ombudsmann for forvaltningen har en viktig rolle ved sin kontroll av forvaltningens avgjørelser. Ombudsmannen gir gjennom sine uttalelser nyttige avklaringer i konkrete saker og også ofte avklaringer på vanskelige rettsspørsmål. Vanligvis vil departementet følge uttalelser der ombudsmannen har kritikk. Selv om ombudsmannens uttalelser formelt sett ikke er bindende, må slike uttalelser som hovedregel følges opp av forvaltningen for at ordningen skal fungere etter sin hensikt.»
Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, er samd i at dei to sakene som er varsla om, er av ulik karakter, men at dette også gjev breidde til å kunne vurdere korleis Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer uttalelsar frå Sivilombodsmannen. Fleirtalet vil peike på at departementet innanfor ein kort tidshorisont verken høyrer på uttalelsane til Sivilombodsmannen i ei stor prinsippiell lovtolking, eller i ei sak av mindre prinsipiell betydning. Fleirtalet meiner dette gjev grunn til å stille spørsmål ved om departementet verkeleg følgjer eigne intensjonar om at ein som hovudregel følgjer uttalelsane til Sivilombodsmannen, og gjev Sivilombodsmannen den respekten som Stortinget har lagt til grunn for ordninga.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet legger til grunn som en rettslig realitet at Stortinget ikke har ment å tillegge sivilombudsmannen en bindende avgjørelseskompetanse, som overprøver eller ugyldiggjør et ellers lovlig fattet vedtak.
Disse medlemmer viser til at begrunnelsen for innføringen av ombudsmannsordningen på forvaltningens område var at den skulle være et supplement til ordinær domstolsprøvelse, og være et billig, enklere og raskere tilbud til enkeltpersoner som mente seg berørt av et forvaltningsvedtak som utsatte den enkelte for konkret urett.
Disse medlemmer viser også til at den forenklede saksbehandlingen for Sivilombudsmannen ikke alltid er tilstrekkelig for å vurdere saken ut fra relevante mothensyn, slik full kontradiksjon i en ordinær rettsbehandling tilbyr. Sivilombudsmannens funksjon viser særlig sin berettigelse der påpekning av urimelighet overfor en konkret privat part blir påpekt, og hvor en slik vurdering av en ekstern og respektert faglig instans fører til at det aktuelle forvaltningsledd innser relevansen og vekten av de argumenter som er tilført saken, og innretter seg etter uttalelsen fra Sivilombudsmannen.
Disse medlemmer viser til at det under høringen 4. mai 2016 ble anslått at forvaltningen etterlever noe nær 100 pst. og innretter seg etter Sivilombudsmannens syn i de sakene som Sivilombudsmannen behandler. Dette viser at institusjonen har sin plass som nødventil, og utgjør et rimelig og tilgjengelig institutt for alminnelige mennesker som normalt ikke ville anlegge søksmål.
Disse medlemmer har merket seg at Sivilombudsmannen i sin melding under punkt 2. uttaler:
«Sivilombudsmannens uttalelser er ikke juridisk bindende, og ombudsmannen kan heller ikke omgjøre avgjørelser truffet av forvaltningen. Stortinget har likevel forutsatt at forvaltningen retter seg etter uttalelser fra ombudsmannen. I praksis skjer dette i de fleste saker. Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å kontrollere forvaltningen. Det er derfor særlig uheldig dersom forvaltningen ikke følger ombudsmannens uttalelser om tolking av lover Stortinget har vedtatt. Dette undergraver ombudsmannens mulighet til å utføre sitt oppdrag og svekker den parlamentariske kontrollen av forvaltningen.»
Disse medlemmer vil hevde at de to første setningene er korrekte i denne selvforståelsen og at bakgrunnen for dette kan leses ut fra de lovproposisjonene som gjennom tidene har avgrenset Sivilombudsmannens kompetanse mot forvaltningens regulære skjønnsutøvelse. Ombudsmannen kan ikke overprøve forvaltningens skjønn og heller ikke gå inn på domstolenes virksomhet. Det blir derimot vanskeligere å stille seg bak formuleringer som tilskriver ombudsmannen oppgaven med å bidra til parlamentarisk kontroll av forvaltningen generelt, eller som sentral rettsavklaringsinstans for tolkning av lover på vegne av Stortinget. For det første er Sivilombudsmannen uavhengig av Stortinget med hensyn til utførelsen av sine lovpålagte oppgaver, men dette prinsippet går begge veier.
Disse medlemmer vil for det andre understreke at forvaltningen kontrolleres parlamentarisk gjennom regjeringen som øverste forvaltningsnivå. Disse medlemmer vil hevde at domstolene er bedre egnet til å ta stilling til generelle lovtolkningsspørsmål og til avveining av ideelle motstående hensyn enn Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannens styrke ligger i borgerperspektivet, som tilbyder av en lettere tilgjengelig ekstern vurdering for å forebygge urett og urimelighet knyttet til myndighetsutøvelsen.
Disse medlemmer viser til at vår statsskikk er basert på maktfordelingsprinsippet som innebærer at Stortinget treffer vedtak om hvilke generelle rettsnormer som skal gjelde. Konkret rettsanvendelse legges til den forvaltning som er gitt hjemmel for dette, eller til domstolene. Det er denne tenkningen som ligger bak valget om at uttalelser fra Sivilombudsmannen aldri har vært tenkt gjort rettslig bindende. Som en følge av dette kan det oppstå situasjoner der et kompetent forvaltningsorgan som har truffet et gyldig vedtak, opprettholder sin lovforståelse, selv om sivilombudsmannen har en annen.
Disse medlemmer vil under henvisning til overveielsene Stortinget gjorde da loven om Stortingets ombudsmannen for forvaltningen ble vedtatt, mene at dersom det var forutsatt et 1:1-forhold mellom ombudsmannens uttalelser og forvaltningens effektuering, ville vi ikke hatt en ombudsmannsordning, men en forvaltningsdomstol.
Komiteen vil minne forvaltninga om at Sivilombodsmannen er tillitsmann for Stortinget, og at sjølv om uttalelsane til Sivilombodsmannen ikkje er juridisk bindande, så er ein grunnleggande føresetnad med ordninga at både klagaren og vedkommande forvaltningsstyresmakt i alminnelegheit vil godta og bøye seg for oppfatninga hans.
Komiteen fremjar difor følgjande forslag:
«Stortinget ber regjeringa i styringa av sentralforvaltninga ha som ein føresetnad at ein i alminnelegheit godtek og bøyer seg for oppfatninga til Sivilombodsmannen».