1. Samandrag
- 1.1 Bakgrunnen for en særskilt melding
- 1.2 Nærmere presentasjon av sakene
- 1.3 Betydningen av at forvaltningen ikke følger Sivilombudsmannen
Under henvisning til sivilombudsmannsloven § 12 annet ledd har ombudsmannen i en særskilt melding orientert Stortinget om to saker der Kommunal- og moderniseringsdepartementet ikke har fulgt ombudsmannens uttalelser. Sakene er av ulik karakter. Ombudsmannen viser til at de på hver sin måte likevel er av så stor betydning for ombudsmannsordningen at han finner grunn til å gjøre Stortinget oppmerksom på dem.
Den ene saken gjelder forholdet mellom byggeforbudet i strandsonen og eldre reguleringsplaner. Saken reiser prinsipielle lovtolkningsspørsmål. Etter ombudsmannens syn innebærer departementets tolkning at strandsonen utbygges i strid med lovgivers intensjon. Saken er dermed av prinsipiell og vesentlig betydning for vernet av strandsonen. Den andre saken gjelder dispensasjon fra krav om reguleringsplan. Denne saken er lite prinsipiell. At saken har liten prinsipiell betydning, innebærer imidlertid at det er spesielt vanskelig å forstå hvorfor departementet ikke følger ombudsmannens uttalelse. Ombudsmannen ønsker derfor også å orientere Stortinget om denne saken. Uttalelsene følger vedlagt den særskilte meldingen.
Saken om byggeforbudet i strandsonen gjelder et vedtak fra Fylkesmannen i Buskerud, der det ble gitt tillatelse til oppføring av et lysthus i strandsonen. Fylkesmannen kom i vedtaket til at byggeforbudet i strandsonen i plan- og bygningsloven § 1-8 annet ledd ikke gjelder for eldre reguleringsplaner som ikke har egen byggegrense mot sjø. Med eldre reguleringsplaner menes planer som ble vedtatt før nåværende plan- og bygningslov trådte i kraft. Fylkesmannen begrunnet standpunktet ved å vise til uttalelse 13. februar 2013 fra det daværende Miljøverndepartementet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet bekreftet i brev til ombudsmannens kontor at Miljøverndepartementets uttalelse er dekkende for Kommunal- og moderniseringsdepartementets lovforståelse også i dag.
Ved avslutning av saken 27. februar 2015 uttalte ombudsmannen at departementets lovforståelse ikke kan være riktig. Etter ombudsmannens syn gjelder byggeforbudet i loven også for eldre reguleringsplaner uten egen byggegrense mot sjøen. På denne bakgrunn ba ombudsmannen Fylkesmannen vurdere saken på nytt. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mottok uttalelsen i kopi.
I brev 15. april 2015 til samtlige fylkesmenn fastholdt Kommunal- og moderniseringsdepartementet lovforståelsen i Miljøverndepartementets uttalelse 13. februar 2013. Avslutningsvis ba departementet fylkesmennene om å videreformidle brevet til alle landets kommuner. Fylkesmannen i Buskerud ga i brev 28. april 2015 til departementet uttrykk for at hun ikke var enig i departementets syn, og ba om en nærmere begrunnelse. Departementet skrev i brev 7. mai 2015 at det ikke fant grunn til ytterligere utdypning. Ombudsmannen mottok samtlige tre brev i kopi. Brevene følger vedlagt.
Fylkesmannen i Buskerud vurderte deretter saken på nytt og stadfestet det opprinnelige vedtaket. I den nye vurderingen skrev Fylkesmannen at hennes kompetanse i klagesaker er delegert fra departementet, og at hun derfor må følge departementets lovforståelse.
Ombudsmannen viser til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sendt forslag til en lovendring av plan- og bygningsloven som skal presisere den rettsoppfatning departementet har lagt til grunn, på høring med frist 15. november 2015.
Den andre saken gjelder dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 fra kravet om reguleringsplan i arealdelen til kommuneplanen i Sandefjord kommune. Bakgrunnen for saken er Kommunal- og moderniseringsdepartementets vedtak 9. april 2014, hvor departementet omgjorde avslag fra Fylkesmannen i Vestfold og ga dispensasjon fra plankravet for oppføring av en dobbelgarasje. Begrunnelsen var særlig at dispensasjon ville medføre at det ble «ryddet opp» ettersom området var «preget av tilfeldig lagring av dekk og annet utstyr».
Ombudsmannen konkluderte i uttalelse 18. september 2014 med at det er «tvilsomt om de fordelene departementet har trukket frem, kan begrunne en dispensasjon i denne saken». Departementet ble derfor bedt om å vurdere saken på nytt.
Departementet har i brev 27. januar 2015 foretatt en ny vurdering, men stadfestet vedtaket fra 9. april 2014. I etterkant av vedtaket 9. april har departementet trukket frem nye grunner for å gi dispensasjon, særlig at «oppføring av garasje på stedet kan dermed bidra til at området får en mer oversiktlig og sikrere trafikksituasjon». Ombudsmannen har gjennomgått departementets fornyede vurdering, og står fast ved vurderingene og konklusjonen som fremgår av uttalelsen av 18. september 2014.
Sivilombudsmannens uttalelser er ikke juridisk bindende, og ombudsmannen kan heller ikke omgjøre avgjørelser truffet av forvaltningen. Stortinget har likevel forutsatt at forvaltningen retter seg etter uttalelser fra ombudsmannen. I praksis skjer dette i de fleste saker. Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å kontrollere forvaltningen. Det er derfor særlig uheldig dersom forvaltningen ikke følger ombudsmannens uttalelser om tolking av lover Stortinget har vedtatt. Dette undergraver ombudsmannens mulighet til å utføre sitt oppdrag og svekker den parlamentariske kontrollen av forvaltningen.
I plan- og arealsaker er Sivilombudsmannen ofte siste mulighet til å få prøvet et forvaltningsvedtak. Dersom forvaltningen åpner for bygging i strandsonen i strid med loven, vil Sivilombudsmannen med stor sannsynlighet være siste instans i disse sakene. Det vil trolig være få private som har så stor interesse i lovtolkningsspørsmålet at de vil ta risikoen ved å ta en sak inn for domstolene.
Saken om dispensasjon fra kravet om reguleringsplan har ikke en liknende prinsipiell betydning. Ombudsmannen viser til at det er vanskelig for ham å forstå hvorfor Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastholder sitt standpunkt også etter en fornyet vurdering.
Det kan nok være tilfeller hvor saker av stor prinsipiell betydning byr på en slik tvil at forvaltningen kan ha grunn til å fastholde sitt standpunkt. Etter ombudsmannens mening er imidlertid ingen av de fremlagte sakene av en slik karakter. Byggeforbudet i strandsonen ble innført ved lov i 1965, og lovgivers intensjon kommer klart frem i forarbeidene til nåværende plan- og bygningslov. At forvaltningen i disse to sakene ikke følger ombudsmannen, er etter ombudsmannens syn egnet til å svekke tilliten til forvaltningen og til ombudsmannsordningen. Ombudsmannen har derfor funnet grunn til å orientere Stortinget om de to sakene.