Formålet med Statens pensjonsfond er å støtte opp
under langsiktige hensyn ved bruk av statens petroleumsinntekter
og sparing for å finansiere pensjonsutgiftene i folketrygden. En
langsiktig og god forvaltning legger til rette for at petroleumsformuen
kan komme både dagens og fremtidige generasjoner til gode.
Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond
utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Den operative
forvaltningen av de to delene ivaretas av henholdsvis Norges Bank og
Folketrygdfondet innenfor mandater fastsatt av Finansdepartementet.
Finansdepartementet legger i denne meldingen frem
resultater og vurderinger av forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2015. Meldingen drøfter videreutvikling av strategien for investeringene,
med vekt på unotert eiendom og infrastruktur. Den gjør også rede
for arbeidet med ansvarlig forvaltning.
Målet med investeringene i Statens pensjonsfond
er høyest mulig avkastning innenfor et risikonivå som skal være
moderat. Det er bred politisk enighet om at fondet ikke skal være
et virkemiddel i utenriks- eller miljøpolitikken. Investeringsstrategien
tar utgangspunkt i oppfatninger om hvordan finansmarkedene fungerer
og i fondets formål og særtrekk. Strategien er blitt utviklet over
tid basert på grundige vurderinger. Viktige veivalg er forankret
i Stortinget. Det legger til rette for å holde fast ved en langsiktig strategi,
også i perioder med uro i finansmarkedene.
Investeringsstrategien for SPU og SPN fremgår av
fondenes mandater, og kommer bl.a. til uttrykk gjennom sammensetningen
av referanseindeksene. I begge fond er det lagt opp til en aksjeandel
på 60 pst. Aksjeandelen er valgt etter en avveining mellom langsiktig
forventet avkastning og risiko. Obligasjoner står for den resterende
delen av referanseindeksen for SPN. For SPU er det lagt opp til
at inntil 5 pst. av fondet skal investeres i en egen eiendomsportefølje, mens
andelen obligasjoner reduseres tilsvarende.
Norges Bank og Folketrygdfondet kan avvike noe
fra referanseindeksene fastsatt av Finansdepartementet. Det gir
forvalterne mulighet til å utnytte særtrekk ved fondene, som langsiktighet og
størrelse, for å oppnå en høyere avkastning enn referanseindeksene.
Det gir også mulighet for en kostnadseffektiv tilpasning til referanseindeksene.
Investeringsstrategiene for SPU og SPN er omtalt
i avsnittene 2.1 og 4.1. i meldingen.
2015 var et urolig år i de globale finansmarkedene.
Året var preget av lave renter, fallende oljepris og svakere utsikter
for fremvoksende markeder. Det var store svingninger i valutakurser
og i avkastningen fra kvartal til kvartal. For 2015 sett under ett
oppnådde SPU en avkastning på 2,7 pst., målt i fondets valutakurv.
Det er en markert nedgang fra den høye avkastningen de siste årene.
Eiendom hadde høyest avkastning, mens obligasjoner fikk nesten ingen
avkastning.
Markedsverdien av SPU ved utgangen av året var
7 471 mrd. kroner, etter fradrag for forvaltningskostnader. Målt
i norske kroner økte markedsverdien med drøyt 1 000 mrd. kroner
i løpet av fjoråret. I tillegg til avkastningen i internasjonal
valuta stod tilførsel av nye midler for om lag 50 mrd. kroner. Mer
enn halvparten av økningen i fondsverdien skyldes en svekkelse av kronekursen,
men påvirker ikke fondets internasjonale kjøpekraft.
Realavkastningen av SPU var i fjor 1,8 pst.
etter at forvaltningskostnader er trukket fra. Siden 1998 og frem
til utgangen av fjoråret har SPU hatt en årlig realavkastning på
3,7 pst. Hvert år mottar fondet løpende inntekter i form av aksjeutbytte,
renteutbetalinger og leieinntekter. Denne kontantstrømmen kan ventes
å være forholdsvis stabil over tid og var 193 mrd. kroner i 2015,
tilsvarende 2,8 pst. av fondskapitalen.
Finansmarkedene i Norden hadde i fjor høyere avkastning
enn i verden for øvrig. Avkastningen av SPN var på 7,0 pst. målt
i norske kroner. Aksjer fikk markert høyere avkastning enn obligasjoner.
Markedsverdien av SPN ved utgangen av 2015 var på 198 mrd. kroner.
Netto realavkastning var 4,7 pst.
Norges Bank og Folketrygdfondet har som mål
å skape høyest mulig avkastning etter kostnader, innenfor rammene
satt i mandatene. Avkastningen av SPU var i fjor 0,45 prosentenheter
høyere enn referanseindeksen. Denne meravkastningen er høyere enn
det som kan forventes over tid, gitt at avviket fra referanseindeksen
er begrenset. Meravkastningen var høyest i forvaltningen av aksjer.
Siden 1998 har den årlige meravkastningen vært på 0,26 prosentenheter.
Samlet tilsvarer det om lag 82 mrd. kroner. SPN oppnådde i fjor en
avkastning som var 0,48 prosentenheter høyere enn referanseindeksen,
noe som er på linje med gjennomsnittlig årlig meravkastning siden 1998.
Den oppgitte meravkastningen er ikke fratrukket forvaltningskostnader.
Referanseindeksens avkastning kan ikke oppnås kostnadsfritt. Anslag
tyder på at forvaltningskostnadene i Norges Bank og Folketrygdfondet
om lag er på linje med kostnadene som ville påløpt ved indeksforvaltning.
Finansdepartementet har derfor lagt til grunn at den rapporterte
meravkastningen er et rimelig mål på verdiskapingen i forvaltningen.
Målt som andel av forvaltet kapital var kostnadene i fjor på 0,06
pst. i SPU og 0,09 pst. i SPN. Det er innenfor rammene fastsatt
av Finansdepartementet og lavt sammenliknet med andre fond.
I evaluering av resultater kan en skille mellom meravkastning
som forvalter har oppnådd ved å ta mer systematisk risiko og meravkastning
som skyldes andre forhold. En slik tilnærming kan være nyttig for
å få innsikt i hva som kan forklare meravkastningen sett i ettertid.
Meravkastning som skyldes at forvalter har tatt høyere risiko kunne
i teorien vært oppnådd mer effektivt ved å endre sammensetningen
av referanseindeksen. Ulike modeller brukes til å forklare resultater, men
gir ikke et entydig svar på hvordan risiko har påvirket resultatene
eller hvilke tilpasninger av referanseindeksen som kan gjennomføres.
I denne meldingen presenteres flere mål på risikojustert avkastning.
Disse målene tyder på at Norges Bank og Folketrygdfondet har oppnådd god
meravkastning for risikoen som er tatt i forvaltningen.
Resultatene i SPU og SPN er omtalt i avsnittene 2.2
og 4.2 i meldingen. Prinsippene for å måle resultater og risiko
i forvaltningen er omtalt i en egen temaartikkel, se meldingens
kapittel 7.
Markedsverdien av SPU målt i kroner er nesten doblet
i løpet av treårsperioden 2013–2015. Avkastningen i disse årene
har vært høy sammenliknet med avkastningen som kan forventes over
tid. Det har også vært betydelig tilførsel av olje- og gassinntekter
i denne perioden. Om lag halvparten av økningen i markedsverdien
skyldes likevel svekkelse av kronen, som ikke gir fondet økt internasjonal
kjøpekraft. Utviklingen i disse størrelsene er usikker. Flere forhold
trekker likevel i retning av at en må forvente en svakere vekst
i fondsverdien framover enn det vi har sett de siste årene.
Det internasjonale rentenivået har vært lavt
og fallende i mange år. Det gjenspeiles i lav løpende avkastning
på fondets lån til stater og bedrifter. Fallende renter har gitt
fondet kursgevinster, men rommet for ytterligere gevinster er begrenset
når rentene allerede ligger på et svært lavt nivå. Sentralbanken
i USA startet å heve styringsrenten sent i fjor, mens sentralbankene
i Storbritannia og euroområdet har signalisert at rentehevinger
ligger et stykke frem i tid.
Fondsverdien påvirkes også av innskudd og uttak
fra fondet. SPU er en integrert del av statsbudsjettet og det finanspolitiske
rammeverket. Statens inntekter fra olje og gass overføres i sin helhet
til SPU, mens bruken over statsbudsjettet over tid følger forventet
realavkastning av fondet (handlingsregelen). Bruken av oljeinntektene er
dermed frikoblet fra opptjeningen av dem. Det bidrar til å skjerme
statsbudsjettet fra svingninger i oljeinntektene og til å legge
til rette for en stabil utvikling i den norske fastlandsøkonomien.
De siste ti–femten årene har høy produksjon
og høye priser på olje og gass bidratt til rask oppbygging av kapital
i SPU. Produksjonen på norsk sokkel har trolig passert toppen, og
de siste årene har oljeprisen falt markert. Det trekker ned statens
netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Samtidig er bruken
av oljeinntekter over statsbudsjettet trappet gradvis opp etter
at handlingsregelen ble innført i 2001. I budsjettet for 2016 ble
det oljekorrigerte underskuddet anslått til 209 mrd. kroner. Målt
som andel av fondskapitalen er det godt innenfor handlingsregelens
rammer. Kontantstrømmen fra olje og gass ble anslått til 204 mrd.
kroner. Siden budsjettet ble lagt frem i fjor høst har oljeprisen
falt ytterligere.
Allerede ved etableringen av det finanspolitiske rammeverket
så en for seg en første fase med betydelig netto tilførsel og rask
oppbygging av fondet, etterfulgt av en mye lengre periode med netto
uttak og svakere vekst i fondets verdi. I fasen vi nå går inn i
ligger det an til at det oljekorrigerte underskuddet delvis dekkes
av de løpende inntektene i fondet i form av utbytte, rente- og leieinntekter.
Som følge av fallet i oljeprisen kom omslaget noen år tidligere
enn ventet. Det kan samtidig ikke utelukkes at det fremover kan
komme år med netto innskudd, avhengig av utviklingen i priser, produksjon
og det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.
I mange år har netto tilførsel bidratt til at
kapitalen i SPU har økt år for år, også i perioder med lav avkastning.
Framover må vi regne med at verdiutviklingen i all hovedsak bestemmes
av avkastningen i de internasjonale finansmarkedene.
Investeringer i unotert eiendom og infrastruktur er
et sentralt tema i årets melding. Finansdepartementet har utredet
om andelen av SPU som investeres i eiendom bør økes og om det bør
åpnes for investeringer i unotert infrastruktur. Det er også vurdert
om det bør åpnes for unotert eiendom og infrastruktur i SPN. Departementet
har mottatt råd fra Norges Bank og en ekspertgruppe (Van Nieuwerburgh,
Stanton og de Bever) om omfanget og reguleringen av slike investeringer i
SPU. Folketrygdfondet har gitt råd om SPN.
Investeringene i Statens pensjonsfond består
i all hovedsak av noterte aksjer og obligasjoner. Referanseindeksene
for aksjer og obligasjoner kan følges tett, til lave kostnader,
og legger opp til å spre investeringene bredt for å redusere risiko. Resultatene
og risikoen ved avvik fra referanseindeksen kan måles løpende. I
det unoterte markedet er det ikke på samme måte mulig å spre risikoen
gjennom bredt eierskap og lave eierandeler. Forvaltningen er mer
kompleks. Den krever en annen og mer spesialisert kompetanse. Det
finnes heller ingen gode referanseindekser for unoterte investeringer. Avkastning
og risiko kan ikke måles løpende på samme måte som i det noterte
markedet, ettersom verdiendringer bl.a. anslås ved taksering.
Unoterte investeringer kan i prinsippet bidra
til høyere avkastning eller lavere risiko på to ulike måter. For
det første kan unoterte investeringer over tid ha andre avkastnings-
og risikoegenskaper enn tilsvarende noterte investeringer. Da vil
en gjennomsnittsinvestor kunne forvente å tjene på å ta unoterte
investeringer inn i porteføljen, enten gjennom bedre spredning av risiko
eller høyere forventet avkastning. For det andre kan investorer
med fortrinn i unoterte markeder skape meravkastning sammenliknet med
gjennomsnittsinvestoren. Mulige fortrinn kan være tidshorisont,
størrelse og kompetanse hos forvalter.
I 2008 ble det bestemt at inntil fem pst. av
SPU skulle investeres i en egen eiendomsportefølje. Målet var bl.a.
å spre risiko og høste premier fra mindre omsettelige eiendeler.
Eiendomsporteføljen er fortsatt i en oppbyggingsfase og utgjorde
vel tre pst. av fondet ved utgangen av 2015. Norges Banks faktiske
investeringer i eiendom inngår i fondets referanseindeks. En internasjonal,
takstbasert indeks (IPD) for verdien av unotert eiendom er satt
som avkastningsmål. Det er ikke mulig å investere i eiendom i tråd
med indeksen.
Norges Bank og ekspertgruppen anbefaler å endre
reguleringen av unotert eiendom i SPU. De peker på at dagens avkastningsmål
er lite egnet, og at en heller bør benytte en referanseindeks sammensatt
av noterte aksjer og obligasjoner. Det vil også gjøre det mulig
å styre risikoen i eiendomsinvesteringene bedre enn i dag. Rapporten
fra ekspertgruppen viser at det er usikkert om investeringer i unotert
eiendom har gitt bedre spredning av risiko eller høyere forventet avkastning.
Den peker også på at verdsettelsen av eiendom i dag er høy. Norges
Bank bygger på andre analyser enn ekspertgruppen og mener at investeringer
i eiendom over tid vil bedre forholdet mellom avkastning og risiko.
Finansdepartementet legger opp til å gå bort
fra dagens bestemmelse om at inntil 5 pst. skal investeres i en
egen eiendomsportefølje som inngår i referanseindeksen for SPU.
Fondets referanseindeks vil dermed kun bestå av noterte aksjer og
obligasjoner. Investeringene i eiendom vil da kunne måles mot en
bredt sammensatt indeks som i utgangspunktet kan følges tett, og
til lave kostnader.
Denne endringen innebærer at omfanget og innretningen
av eiendomsinvesteringene vil bli bestemt av Norges Bank innenfor
rammene fastsatt i mandatet fra Finansdepartementet. Det gjenspeiler
at denne typen forvaltning krever spesialkompetanse og nærhet til
markedene. Forventet avkastning vil være usikker og avhenge av forvalters
fortrinn og valg av konkrete investeringer. En slik regulering gir
samtidig en klar arbeidsdeling mellom Finansdepartementet og Norges
Bank, lik den som ligger til grunn for andre strategier som innebærer
avvik fra referanseindeksen.
For bedre å styre risikoen legger Finansdepartementet
opp til at investeringene i unotert eiendom inkluderes i den eksisterende
rammen for forventet relativ volatilitet, i tråd med forslag fra Norges
Bank. Det innebærer at alle avvik fra referanseindeksen styres innenfor
en helhetlig ramme for risiko.
Finansdepartementet legger i tillegg opp til
å sette en øvre ramme for investeringene i unotert eiendom på 7
pst. av SPU. Avkastningen av eiendom kan i perioder utvikle seg
forskjellig fra noterte aksjer og obligasjoner. Norges Bank må derfor
innrette forvaltningen mot en lavere andel unotert eiendom for å
unngå brudd med rammen og salg i en situasjon med store og plutselige
fall i verdien av de noterte investeringene. Finansdepartementet
mener en øvre ramme på 7 pst. vil gjøre det mulig for Norges Bank
å innrette forvaltningen mot en andel unotert eiendom på anslagsvis
5 pst. av SPU over tid. Rammen er etter departementets syn stor
nok til at det blir mulig å dra nytte av ev. stordriftsfordeler
i dette markedet.
Investeringer i eiendom i SPU er omtalt i avsnitt 3.2
i meldingen.
Det er lite data for unotert infrastruktur,
slik at det er vanskelig å vurdere om slike investeringer for en
gjennomsnittsinvestor gir bedre spredning av risiko eller høyere
forventet avkastning. Et annet spørsmål er om fondet har fortrinn
for slike investeringer sammenliknet med andre investorer.
Ekspertgruppen og Norges Bank mener en åpning
for unotert infrastruktur i utgangspunktet kan gi forvalter bedre
investeringsmuligheter. Samtidig er det flere viktige forhold som
etter Finansdepartementets syn trekker i motsatt retning.
Mange investeringer i infrastruktur er utsatt
for stor regulatorisk eller politisk risiko. Det er vanlig med langvarige
kontrakter der lønnsomheten påvirkes direkte av andre lands myndigheter, gjennom
tariffer og andre rammebetingelser. De siste årene har det vært
flere eksempler på at offentlige myndigheter har endret forutsetningene for
slike investeringer gjennom reforhandlinger av inngåtte avtaler
eller endringer i tilskuddsordninger.
Ved unoterte investeringer vil eierandelen i
hver enkelt investering generelt være stor. Da blir også fondets
investeringer mer synlige og lettere gjenstand for kritikk. Konflikter
med andre lands myndigheter om regulering av transport, energiforsyning
og andre viktige fellesgoder vil generelt være krevende, og innebærer
risiko for fondets omdømme. Et åpent og politisk forankret statlig
fond som SPU er etter departementets vurdering mindre egnet til
å bære denne type risiko enn andre investorer. Høye transaksjonskostnader
og lavere omsettelighet gjør det vanskeligere å selge seg ut av
unoterte investeringer hvis det skulle oppstå problemer.
Markedet for unotert infrastruktur er lite for SPU.
Infrastruktur eies i hovedsak av offentlige myndigheter og er i
liten grad tilgjengelig for investorer. Usikre anslag tyder på at
unotert infrastruktur bare utgjør 0,5 pst. av det investerbare kapitalmarkedet
i verden. Mesteparten av markedet for infrastruktur er notert på
børs. Her skiller infrastruktur seg fra eiendom, der mesteparten
av markedet er unotert. En åpning for investeringer i unotert infrastruktur ville
derfor i mindre grad enn for eiendom økt fondets investeringsmuligheter.
Både ekspertgruppen og Norges Bank drøfter særtrekk
ved fondet og mulige fortrinn hos forvalter. Slike fordeler er vanskelige
å tallfeste. Norges Bank har bare noen års erfaring med unoterte
investeringer og eiendom er fortsatt i en oppbyggingsfase. Finansdepartementet
mener det vil være nyttig å høste mer erfaring fra dette arbeidet
før en eventuelt utvider til flere typer unoterte investeringer.
Etter en samlet vurdering legger Finansdepartementet
ikke opp til at det åpnes for at SPU kan investeres i unotert infrastruktur
nå.
SPU har et finansielt mål og er ikke et instrument for
å fremme statens investeringer i utviklingsland eller fornybar energi.
Det er ingen finansiell begrunnelse for å åpne for investeringer
i infrastruktur i disse delmarkedene alene. Risikoen i disse delmarkedene
er større enn for øvrige investeringer i unotert infrastruktur.
Et ønske om å investere på annet enn finansielt grunnlag bør skje
med andre virkemidler enn SPU. Det er allerede mange offentlige
ordninger for å fremme investeringer i utviklingsland og fornybar
energi. Stortinget har dessuten anmodet regjeringen om å forberede
opprettelsen av Fornybar AS, som sammen med private skal kunne investere
i selskaper som utvikler og benytter grønn teknologi. Regjeringen
vil komme tilbake til Fornybar AS i revidert budsjett for 2016.
Investeringer i unotert infrastruktur i SPU
er omtalt i avsnitt 3.3 i meldingen.
Folketrygdfondet har gitt råd om å åpne for
unotert infrastruktur og eiendom i SPN. De mener flere investeringsmuligheter
vil kunne bidra til å spre risikoen og øke avkastningen etter kostnader.
SPN investerer i hovedsak i Norge og noe i Norden
for øvrig. Til forskjell fra SPU legger ikke investeringsstrategien
for SPN opp til å spre investeringene bredest mulig. Å åpne for
unotert eiendom og infrastruktur vil isolert sett kunne bidra til
å spre risiko. Det kan også oppnås på andre og enklere måter. Staten
er allerede en stor eier av eiendom og infrastruktur i Norge. For staten
er det lite hensiktsmessig å investere deler av SPN i unotert eiendom
og infrastruktur for å oppnå bedre risikospredning.
Det norske markedet for investeringer i infrastruktur
er lite og umodent. Investeringer i infrastruktur gjennom SPN vil
mest sannsynlig være et resultat av at stat eller kommune selger slike
eiendeler. Det påvirker ikke den samlede risikoen for det offentlige,
samtidig som kostnadene ved denne typen transaksjoner normalt er høye.
Unoterte investeringer krever normalt en annen og
mer spesialisert kompetanse enn noterte investeringer. Det er usikkert
om Folketrygdfondet har stordriftsfordeler eller andre fortrinn
for slike investeringer.
Etter en samlet vurdering legger Finansdepartementet
ikke opp til å åpne for unotert eiendom og infrastruktur i SPN.
Unoterte investeringer i SPN er omtalt i kapittel 5
i meldingen.
Regjeringen legger vekt på at det skal være
størst mulig åpenhet om forvaltningen av SPU. Fondet anses i dag
å være blant verdens mest åpne fond. Åpenhet er viktig i seg selv
og for styringen av og kontrollen med fondet.
Rammen for avvik fra referanseindeksen er økt noe
fra 1. februar i 2016, i tråd med Stortingets behandling av fjorårets
melding om Statens pensjonsfond. Samtidig har Finansdepartementet stilt
nye krav til innramming av risiko og til mer detaljert rapportering
om risikoen Norges Bank tar i forvaltningen. Norges Banks hovedstyre skal
nå sette en øvre grense for mindreavkastningen som i ekstreme tilfeller
kan forventes som følge av bankens investeringsstrategier.
Åpenhet legger til rette for en bred diskusjon
og forståelse for forvaltningen av fondet. Det gir grunnlag for
å vurdere resultatene i Norges Banks forvaltning. Åpenhet kan også
styrke evnen til å holde fast ved lønnsomme, langsiktige strategier,
også i perioder med lavere avkastning enn referanseindeksen. Mandatet
stiller nå bl.a. krav om rapportering om investeringsstrategiene,
kildene til mer- og mindreavkastning og resultatene av alle investeringsstrategier
som medfører betydelige kostnader eller stor relativ risiko. Det
er også stilt krav om at hovedstyret offentlig skal vurdere resultatene
i forvaltningen. De nye kravene til rapportering gjelder fra og
med årsrapporteringen for 2015.
Kravene til rapportering og styring av risiko
er omtalt i meldingens avsnitt 3.4.
Statens pensjonsfond har overordnede finansielle
mål, men skal også være en ansvarlig investor. God finansiell avkastning
over tid antas å avhenge av velfungerende markeder og en bærekraftig
utvikling. Det gjelder særlig for en stor, diversifisert og langsiktig
investor som i stor grad vil oppnå en avkastning i tråd med verdiskapingen
i økonomien.
Mandatene for SPN og SPU viser til internasjonalt
anerkjente standarder for ansvarlig forvaltning. Norges Bank og
Folketrygdfondet utøver fondets eierrettigheter. Viktige virkemidler
i den ansvarlige forvaltningen er bl.a. fremme av internasjonale
standarder og forskning, dialog med selskaper, klargjøring av fondets
forventninger, samt å fremme forslag og stemme på generalforsamlinger.
Norges Bank la i februar 2016 frem et forventningsdokument om menneskerettigheter.
Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer
for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Noen kriterier
innebærer utelukkelse av selskaper på grunnlag av produkter, som
tobakk, våpen og kull. Andre kriterier for utelukkelse er basert
på atferd, som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig miljøskade.
Etikkrådet gir råd om et selskap skal utelukkes eller settes til
observasjon. Beslutningen tas av Norges Bank. Frem til 2015 var
det Finansdepartementet som tok slike beslutninger. I løpet av fjoråret
ble fire selskaper utelukket.
I 2016 er det tatt inn to nye kriterier i retningslinjene
for observasjon og utelukkelse, i tråd med Stortingets behandling
av fondsmeldingen for 2014 og Nasjonalbudsjettet 2016. Det ene kriteriet
retter seg mot atferd som på selskapsnivå i uakseptabel grad fører
til utslipp av klimagasser. Det andre kriteriet er produktbasert
og retter seg mot gruveselskaper og kraftprodusenter som har 30
pst. eller mer av sine inntekter fra termisk kull, eller baserer
30 pst. eller mer av sin virksomhet på termisk kull.
Som ledd i den ansvarlige forvaltningen er det innført
egne mandater for miljørelaterte investeringer i SPU. Om lag 54
mrd. kroner var investert gjennom disse mandatene ved utgangen av 2015.
Avkastningen av miljømandatene har de siste årene vært lavere enn
for fondet samlet.
Ansvarlig forvaltning er omtalt i kapittel 6, herunder
en vurdering av den nye ansvarsdelingen for observasjon og utelukkelse
av selskaper fra SPU.
Regjeringen oppnevnte i januar 2016 et utvalg som
skal vurdere andelen av SPU som investeres i aksjer. Valget av aksjeandel
er den beslutningen som har størst betydning for fondets samlede avkastning
og risiko på lang sikt. Utvalget ledes av Knut Anton Mork og skal
levere sin rapport innen 15. oktober 2016. Det legges opp til å sende
utvalgets rapport på høring. Det vil også bli innhentet vurderinger
fra Norges Bank. Finansdepartementet tar sikte på å behandle spørsmålet
om aksjeandelen i SPU i fondsmeldingen som legges frem våren 2017.
Norges Bank har bygd opp en kompetent organisasjon
og over tid levert gode resultater i forvaltningen av SPU. Samtidig
stiller utviklingen i investeringsstrategien og veksten i fondskapitalen
nye krav til styringen av fondet. Regjeringen tok i fjor initiativ
til å opprette en ny stilling som visesentralbanksjef som har fått
særlig ansvar for kapitalforvaltningen. Det er også oppnevnt et utvalg
ledet av Svein Gjedrem som vurderer sentralbankloven og styringsstrukturen
i Norges Bank. Styringen av SPU er del av utvalgets mandat. Utvalget
vil levere sin innstilling våren 2017.
Utvalgene er nærmere omtalt i avsnittene 3.5
og 3.6 i meldingen.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Lisbeth Berg-Hansen, Tore Hagebakken, Irene Johansen, Marianne Marthinsen,
Torstein Tvedt Solberg og Truls Wickholm, fra Høyre, Solveig Sundbø
Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby Lunde og Siri A.
Meling, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi, Roy Steffensen
og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, lederen Hans Olav
Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra Venstre,
Terje Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad
Valen, tar omtalen til orientering, og viser til de respektive
merknader nedenfor.
Komiteen viser til at det ble
avholdt åpen høring 29. april 2016 i forbindelse med behandlingen
av meldingen. Finansminister Siv Jensen, sentralbanksjef Øystein
Olsen, representantskapets leder Reidar Sandal, direktør for NBIM
Yngve Slyngstad, styreleder i Folketrygdfondet Erik Keiserud og
direktør i Folketrygdfondet Olaug Svarva var spesielt invitert til
høringen.
Komiteen viser til at dagens
investeringsstrategi for Statens pensjonsfond er utviklet gjennom praktiske
erfaringer og ervervet kunnskap gjennom flere tiår med forvaltning
av våre felles sparemidler. Det har vært utvist en bred politisk oppslutning
fra stortingsflertallet om en bruk av inntekter fra petroleumsindustrien
og fra avkastning av fondet som er tilpasset skiftende økonomiske
tider. Fra de første pengeoverføringer til fondet ble gjort i 1996
har fondet på 20 år vokst til rundt 7 000 mrd. kroner ved utgangen
av mars i år. Handlingsregelen fra 2001, vedtatt gjennom behandlingen
av St.meld. nr. 29 (2000–2001), har vært styrende for en langsiktig
og planmessig bruk av vår oljeformue over de årlige statsbudsjetter.
Statens pensjonsfond skal støtte opp under de langsiktige hensyn
ved bruk av våre petroleumsinntekter og skal understøtte sparing
for å finansiere pensjonsutgiftene i folketrygden. En langsiktig
og god forvaltning med sikte på en høyest mulig avkastning over
tid innenfor moderat risiko slik fondets målsetting er, vil bidra
til rettferdighet ved at etterfølgende generasjoner også tar del
i bruken og nytten av petroleumsinntektene.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti peker på at det norske
folks felles formue har blitt en internasjonal maktfaktor. De valgene
fondet tar kan ha stor betydning, både i enkelttilfeller og fordi
andre aktører følger med på investeringsstrategi som følges av fondet.
SPU kan derfor ikke betraktes som en form for «nøytral sparebøsse»,
men krever tett oppfølging og demokratisk kontroll.
Disse medlemmer understreker
at fondet tilhører det norske folk og skal forvaltes på en måte
som det brede lag av befolkningen kan slutte opp om. Målet om å
oppnå høyest mulig avkastning til moderat risiko ligger fast, samtidig
som det er bred enighet om at det også skal ligge et etisk rammeverk
til grunn. Gjennom etableringen av Etikkrådet og de etiske retningslinjene
har Stortinget etablert visse demokratiske strukturer for forvaltningen
av SPU. Dette er en styrke for fondets legitimitet både i inn- og utland.
SPU må forvaltes på en måte som tar langsiktige hensyn.
Disse medlemmer mener at hensynet
til miljø, menneskerettigheter og internasjonal lovgivning må settes
først i forvaltningen av SPU for å nå de langsiktige målene det
er bred enighet om. For framtidas pensjoner er det særlig viktig at
fondets investeringsstrategi gjenspeiler den globale klimakrisen
og konsekvensene som følger av denne. På alle samfunnets områder
haster det med å iverksette tiltak som bidrar til å snu de farlige
klimaendringene. SPU er en mektig global aktør, og vi har derfor
både et ansvar og en langsiktig interesse for at fondets investeringsstrategi
gjenspeiler arbeidet mot de menneskeskapte klimaendringene. Gjennom
å videreutvikle de demokratiske strukturene og den ansvarlige investeringspraksisen
kan og bør Norge lede an i den internasjonale utviklingen for ansvarlig
investeringspraksis i bred forstand. Fondets egenart, med en nær
uendelig tidshorisont og stor evne til å fastholde investeringsstrategi
over tid, kan dermed brukes for å fremme viktige felles mål for
bærekraft og ansvarlighet.
Det vises til meldingen for nærmere redegjørelse for
Komiteen viser til
Meld. St. 23 (2015–2016) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i
2015 med tilhørende omtaler av resultater og vurderinger av forvaltning
og investeringsstrategien.
Komiteen viser til at målet med
investeringene i SPU er høyest mulig finansiell avkastning innenfor
et moderat risikonivå og innenfor det vedtatte etiske rammeverk.
Strategiene og rammeverket for investeringene er utviklet over tid,
basert på grundige kunnskaps- og forskningsbaserte vurderinger,
praktiske erfaringer fra forvaltningen, og viktige veivalg er forankret
i Stortinget. Det legger til rette for at det kan holdes fast ved
investeringsstrategien også i perioder med urolige finansmarkeder.
Komiteen viser videre til at
det bør være en størst mulig grad av åpenhet i forvaltningen av fondet,
at det følges en ansvarlig investeringspraksis som fremmer god selskapsstyring
i de selskaper det er investert i og at de fastsatte etiske retningslinjer
følges opp i forvaltningen av selskapene.
Komiteen viser til at fondet
ved utgangen av 2015 hadde en markedsverdi på 7 471 kroner etter
fradrag av kostnader ved forvaltningen. I løpet av 2015 økte fondets
markedsverdi med 1 044 kroner, mer enn halvparten skyldes en svekkelse
av kursen på norske kroner. Tilførselen til fondet var i 2015 på
46 mrd. kroner, den laveste årlige tilførsel siden 1999. Årsaken
er særlig prisutviklingen på olje som har falt sterkt gjennom 2015.
Avkastningen på fondet i 2015 var 2,7 pst. før forvaltningskostnader. Komiteen merker
seg at gjennomsnittlig nominell avkastning fra 1998 har vært 5,6
pst. Komiteen merker seg videre at avkastningen i
fremvoksende markeder i 2015 var vesentlig lavere enn i utviklede
markeder.
Komiteen viser til at tilførselen
til fondet i 2015 var på 46 mrd. kroner og at det er betydelig usikkerhet
om både tilførselen fra petroleumsvirksomheten og avkastningen fra
investeringer i de kommende år. Bruken av avkastningen for å finansiere
det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet ligger likevel
betydelig under handlingsregelen.
Komiteen viser til at fondet
kan fravike referanseindeksen innenfor visse rammer og at avkastningen
av SPUs aksjer og obligasjoner i 2015 var 0,45 prosentpoeng høyere
enn referanseindeksens avkastning. Noe som tilsvarte en meravkastning
på om lag 30 mrd. kroner. Siden 1998 har Norges Banks forvaltning
i snitt bidratt til årlig meravkastning på 0,26 prosentpoeng i forhold
til referanseindeksen, noe som utgjør om lag 82 mrd. kroner. Komiteen er
enig i at brutto meravkastning er et rimelig mål på netto verdiskaping
i forvaltningen og viser til drøftingen av dette i meldingens kapittel
7.
Komiteen viser til at avkastningen
i SPU for aksjer i 2015 var høyere enn avkastningen for referanseindeksen,
mens den for obligasjoner var noe lavere enn indeksen. Avkastningen
på unotert eiendom måles med et tidsetterslep, men tallene fra 2014
viser en noe høyere avkastning, når avkastningstallene er omregnet
til kroner, enn avkastningen på IPD-indeksen. For de miljørelaterte
investeringsmandatene har avkastningen for 2015 vært betydelig lavere
enn fondets totalavkastning på 2,7 pst.
Komiteen viser til at fondets
forvaltningskostnader målt i kroner har økt over tid og at de målt i
kroner er betydelige. Det er derfor viktig med løpende vurderinger
av hvordan forvaltningen kan gjøres mer kostnadseffektiv, og komiteen har
en klar forventning om at stordriftsfordeler som følge av fondets
stadig økte verdi og virksomhet vil kunne utnyttes.
Investeringsstrategien for SPU er utviklet over tid,
basert på grundige vurderinger. Vurderingene har tatt utgangspunkt
i hvordan ulike valg forventes å påvirke forholdet mellom avkastning og
risiko. Viktige veivalg er forankret i Stortinget.
Et viktig tema i årets melding er investeringer
i unotert eiendom og infrastruktur. Gjeldende mandat for SPU legger
opp til at inntil fem pst. av fondet skal være investert i en egen
eiendomsportefølje. Investeringene i eiendom er i en oppbyggingsfase,
og ved utgangen av 2015 var eiendomsporteføljen på 3,1 pst. av fondskapitalen.
Dagens mandat åpner ikke for investeringer i unotert infrastruktur.
Investeringer i eiendom er omtalt i avsnitt 3.2 i meldingen, herunder
hvordan slike investeringer bør reguleres i mandatet for SPU. Investeringer
i unotert infrastruktur er omtalt i avsnitt 3.3 i meldingen.
Norges Bank har anledning til å avvike noe fra referanseindeksen
fastsatt av Finansdepartementet. Rammen for avvik fra referanseindeksen
er økt fra 1. februar 2016, i tråd med Stortingets behandling av
fjorårets fondsmelding. Det er samtidig stilt nye krav til innramming
av risiko og mer detaljert rapportering. De nye kravene er gjort
rede for i avsnitt 3.4 i meldingen.
Regjeringen har satt ned to offentlige utvalg
som angår forvaltningen av SPU. Det ene utvalget skal vurdere aksjeandelen
i SPU, se avsnitt 3.5. Det andre utvalget vurderer sentralbankloven
og styringsstrukturen i Norges Bank, se avsnitt 3.6 i meldingen.
Komiteen tar omtalen
til orientering.
Komiteens medlem fra Venstre viser
til merknad og forslag under avsnitt 3.5 om behovet for en helhetlig
gjennomgang og en kost/nytte-betraktning av aktiv kontra indeksforvaltning
av aksjeporteføljen spesielt.
Finansdepartementet har utredet om andelen av SPU
som investeres i eiendom bør økes og reguleringen av slike investeringer,
se også fondsmeldingen for 2014. Som ledd i dette arbeidet har departementet
bedt om analyser og vurderinger både fra en ekspertgruppe (Stijn
Van Nieuwerburgh, Richard Stanton og Leo de Bever) og Norges Bank.
De ble også bedt om å vurdere investeringer i unotert infrastruktur,
se avsnitt 3.3. I tillegg har analyseselskapet og indeksleverandøren
MSCI på oppdrag for departementet utarbeidet en rapport om sammensetningen
av det globale investerbare kapitalmarkedet mv.
Ekspertgruppens rapport og Norges Banks råd ble
lagt fram i desember 2015, og ble drøftet på et faglig seminar som
Finansdepartementet arrangerte 17. desember 2015. Departementet
har også holdt et dialogmøte med ulike fagmiljøer 21. januar 2016
der eiendom og infrastruktur var tema.
Bakgrunnsmaterialet om eiendom og infrastruktur
er tilgjengelig på Finansdepartementets nettsider. Det vises til
nærmere redegjørelse i meldingen.
Komiteen viser til
at en ekspertgruppe har utredet om andelen investeringer i eiendom
bør økes. Begrunnelsen i 2008 for at det ble åpnet for eiendom var
å spre fondets risiko ytterligere. Komiteen viser
til at eiendomsinvesteringene fortsatt er i en oppbyggingsfase og
at eiendomsporteføljen bare utgjorde 3,1 pst. av fondskapitalen
ved utgangen av 2015, mot det tillatte nivå på 5 pst. Av dette er
ca. 2,4 prosentenheter investert i unotert eiendom.
Komiteen er enig i forslaget
om å gå bort fra dagens strategiske referanseindeks med egen eiendomsportefølje
og tilhørende avkastningsmål, slik at fondets strategiske referanseindeks
dermed bare består av en referanseindeks for aksjer og obligasjoner.
Dette vil være bedre egnet til å vurdere bankens resultater i eiendomsforvaltningen
enn den nåværende IPD-indeksen. Det innebærer også at indeksen kan
følges tettere, lavere kostnader og at det er en klar ansvarsdeling
mellom departementet og banken i forvaltningen av fondet. Komiteen har
i den anledning merket seg at heller ikke ekspertgruppen finner
at noterte eiendomsaksjer gir et bedre forhold mellom avkastning og
risiko enn aksjer i andre sektorer, og at aksjer med lik risiko
kan forventes å ha samme avkastning, uansett hvilken sektor av økonomien
de tilhører.
Komiteen er enig i at markedsrisikoen
i eiendomsinvesteringer bør styres bedre enn i dag, slik også ekspertgruppen
og Norges Bank anbefaler, og komiteen slutter seg
derfor til den foreslåtte modellen for regulering av risiko som det
er operasjonell erfaring med, noe som også tilrås av Norges Bank. Komiteen imøteser
at dette implementeres i den nye reguleringen av eiendom i mandatet
for SPU.
Komiteen støtter videre at det
fastsettes en øvre ramme for andelen av unoterte eiendomsinvesteringer
på 7 pst. av SPU. Fordi avkastningen fra unotert eiendom kan være
variabel i forhold til avkastning av aksjer og obligasjoner, må
imidlertid forvaltningen innrettes mot en lavere andel unotert eiendom
for å unngå brudd med rammen i situasjoner med store og plutselige
fall i verdien av de noterte investeringene. Komiteen er
enig i at en øvre ramme på 7 pst. vil kunne bety at forvaltningen
kan ta sikte på en andel unotert eiendom på anslagsvis 5 pst. av
SPU over tid. Med utgangspunkt i at andelen i øyeblikket er om lag
2,4 pst. og at man er i en oppbyggingsperiode hvor man går forsiktig
frem, bør dette gi muligheter for et tilstrekkelig volum også for å
dra nytte av de stordriftsfordeler som finnes i et slikt marked.
Finansdepartementet har utredet om det skal åpnes
for investeringer i unotert infrastruktur i SPU. Som ledd i arbeidet
ble en ekspertgruppe (Van Nieuwerburgh, Stanton og de Bever) og Norges
Bank bedt om råd, se også avsnitt 3.2.
Finansdepartementet mottok i desember 2015 analyser
og råd fra ekspertgruppen og Norges Bank, som ble drøftet på et
faglig seminar departementet arrangerte 17. desember 2015. Departementet
har også holdt et dialogmøte 21. januar 2016 der infrastruktur var
tema. Det vises til nærmere redegjørelse i meldingen.
Komiteen viser til
at departementet har utredet om det skal åpnes for investeringer
i unotert infrastruktur og at det er bedt om råd fra en ekspertgruppe
og fra Norges Bank. Komiteen viser til at ekspertgruppen
og Norges Bank mener at SPU er godt egnet til å bygge opp og utnytte stordriftsfordeler
i unoterte markeder generelt og i enkelte typer infrastruktur.
Komiteens flertall,
alle unntatt Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til
at mange investeringer i infrastruktur er utsatt for stor regulatorisk
eller politisk risiko. Det er vanlig med langvarige kontrakter der
lønnsomheten påvirkes direkte av andre lands myndigheter, gjennom
tariffer og andre rammebetingelser. De siste årene har det vært
flere eksempler på at offentlige myndigheter har endret forutsetningene
for slike investeringer gjennom reforhandlinger av inngåtte avtaler
eller endringer i tilskuddsordninger. Dessuten, ved unoterte investeringer
vil eierandelen i hver enkelt investering generelt være stor. Da
blir også fondets investeringer mer synlige og lettere gjenstand
for kritikk. Konflikter om investeringer som er viktige fellesgoder eller
med andre lands myndigheter vil etter flertallets syn
være krevende, og innebærer stor omdømmerisiko for SPU. Høye transaksjonskostnader
og lavere omsettelighet gjør det vanskeligere å selge seg ut av
unoterte investeringer hvis det skulle oppstå problemer.
Flertallet viser videre til at
det unoterte infrastrukturmarkedet er lite for SPU. Unotert infrastruktur
utgjør bare om lag 0,5 pst. av det globale investerbare kapitalmarkedet,
og den investerbare infrastrukturen er i hovedsak børsnotert. Her
skiller infrastruktur seg fra eiendom, der mesteparten av markedet
er unotert. I motsetning til unotert eiendom vil en åpning for investeringer
i unotert infrastruktur i mindre grad øke fondets investeringsmuligheter. Flertallet viser
også til at unoterte investeringer er mer komplekse, ressurskrevende,
vanskeligere å evaluere og kostbare å reversere sammenliknet med
investeringer i noterte aksjer og obligasjoner.
Flertallet viser til at investeringsstrategien
for SPU er utviklet gradvis over tid basert på grundige faglige
vurderinger. Flertallet ber på denne bakgrunn om
at regjeringen arbeider videre med å vurdere unotert infrastruktur
og kommer tilbake til dette i neste års fondsmelding. Som en del
av vurderingene bes regjeringen belyse hvordan risikoen og de særskilte
utfordringene knyttet til slike investeringer kan rammes inn, herunder
omdømmerisiko og hvordan en kan sikre størst mulig åpenhet om forvaltningen av
ev. investeringer i unotert infrastruktur, og håndteringen av dette
i andre fond.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Venstre, vil
understreke at ekspertgruppen mener unoterte investeringer i infrastruktur
har mange ikke-finansielle risiko både politisk, omdømmemessig og
klimamessig, og at infrastrukturinvesteringer har lett for å tiltrekke
seg offentlig oppmerksomhet. Dette flertallet merker
seg også at ekspertgruppens betraktninger knytter seg til en gjennomsnittsinvestors
forventninger og ikke til et åpent og politisk forankret statlig fond. Dette
flertallet understreker videre at ekspertgruppen er delt
i synet på investeringer i infrastruktur og at et flertall av gruppen
(to av tre) mener hoveddelen i så fall bør investeres i noterte
instrumenter. Begrunnelsen er at de fleste privateide investeringer
i dag er i noterte selskaper og at unoterte investeringer har høy operasjonell
kompleksitet og ikke-finansiell risiko. Dette flertallet viser
også til at Norges Bank i et brev til departementet 2. desember 2015
selv påpeker at investeringsmulighetene i notert infrastruktur er
beløpsmessig store, utfordrende å omsette og har lang varighet.
Videre at slike investeringer er ikke-standardiserte, kostnadskrevende
og krever en helt annen oppfølging enn noterte investeringer. Det
pekes videre på at kostnadene vil være høyere enn for investeringer
i aksjer og obligasjoner og at også skatt i en del tilfelle vil
øke kostnadene ved investeringer i infrastruktur. Dette flertallet viser
til at unoterte investeringer i infrastruktur innebærer en betydelig
politisk og regulatorisk risiko. Dette flertallet viser
til at særlig delmarkedene for unotert infrastruktur for fornybar energi
i fremvoksende markeder historisk har hatt høy finansiell, politisk
og regulatorisk risiko.
Dette flertallet viser også til
at det er en betydelig mengde privat kapital som ønsker å investere
i infrastruktur i fremvoksende markeder slik at det ikke er mangel
på privat kapital som ønsker å investere, men at problemet er misforholdet
mellom det som etterspørres og tilgjengelige prosjekter med akseptabel
risiko. Dette flertallet peker på at det finnes en
rekke institusjonelle investorer som f.eks. IMF og Verdensbanken
som gjennom sine investeringer kan redusere risiko slik at infrastrukturinvesteringer i
slike markeder på sikt kan bli mer interessante for investorer.
Dette flertallet viser til at
det generelt er uheldig å legge føringer på hvor stor del av kapitalen
i SPU som skal investeres i enkeltsektorer og i enkeltland utover
det som fremgår av referanseindeksen. Dette gjelder særlig for unoterte markeder
hvor investeringer kjennetegnes av store forskjeller i avkastning
og risiko, høye transaksjonskostnader, sparsom offentlig tilgjengelig
informasjon og kapasitetsbegrensninger. Dette flertallet peker
også på at Norges Bank i dag har full adgang til å investere i notert
infrastruktur og understreker at SPU har finansielle hovedmål og
ikke målsettinger om å støtte statens investeringer i særskilte
land innenfor særskilte investeringsområder. Dette flertallet støtter
derfor at det hentes mer erfaring med unoterte investeringer i eiendom,
som er i en oppbyggingsfase, før det eventuelt åpnes for investeringer
i unotert infrastruktur.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at muligheten
for investeringer i unotert infrastruktur åpner også for investeringer
i unotert infrastruktur for fornybar energi og unotert infrastruktur
i fattige land, slik disse medlemmer har ønsket.
Disse medlemmer tar samtidig
ikke lett på regjeringens argumentasjon om usikkerhet og politisk
og regulatorisk risiko, ikke minst i fattige land. Norges Bank tar
imidlertid langt på vei høyde for dette. Banken foreslår å gå skrittvis frem
med små investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet
i starten, for å høste erfaringer og bygge opp kompetanse. Dette
medlem mener dette er riktig vei å gå, for på sikt å kunne
bevege seg over i fremvoksende økonomier – gjerne sammen med institusjoner
som IMF og Verdensbanken, for å redusere risikoen.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen åpne for at SPU
kan investere i unotert infrastruktur på den måten Norges Bank foreslår,
med små investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet
i starten, for å høste erfaringer og bygge kompetanse.»
Disse medlemmer viser til at
Norges Bank allerede i 2006 ga råd om at fondet skulle kunne investeres
i unotert infrastruktur. Banken gjentok dette rådet i to brev den
6. juli 2010. I disse brevene understreket banken at «fondet var
godt egnet til å foreta slike investeringer», og at økt innslag
av real-aktiva som eiendom og infrastruktur kunne bidra til å redusere
usikkerheten om utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft.
Dette medlem mener at en utvidelse
i fondets investeringsstrategi til å inkludere infrastruktur for
fornybar energi er viktig og i tråd med det langsiktige målet om
å bidra til en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og
samfunnsmessig forstand, noe som er grunnleggende for å sikre god
avkastning på lang sikt.
Dette medlem mener at SPU er
godt egnet til gradvis å bygge opp den spesialiserte kompetansen
som trengs for å kunne håndtere investeringer i infrastruktur, i
tråd med erfaringen fra unoterte eiendomsinvesteringer.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti ser behovet for langsiktige
kapitalinvesteringer i grønn teknologi og fornybar energi. Disse
medlemmer vil påpeke at deler av dette markedet er i unoterte
aksjer. Her finner vi deler av den fornybare infrastrukturen verden
trenger å bygge ut om vi skal nå målene satt i Paris-avtalen. Utover de
finansielle risikoer ved slike investeringer vil disse medlemmer trekke
frem flere politiske risikoer ved denne typen investeringer. Disse medlemmer viser
til risikoen for innblanding i korrupsjon, som må vektlegges ved
slike investeringer. Videre er den politiske risikoen ved bruk av
hemmeligholdsjurisdiksjoner betydelig. Disse medlemmer vil
trekke frem risikoen for at infrastrukturutbygging i utviklingsland kan
få betydelige negative konsekvenser for lokal- og urbefolkning,
samt miljøet i nærområdet. Disse medlemmer mener
det er avgjørende at SPU er bevisst på utfordringene ved investering
i infrastruktur og næringer med grunnrente der land mangler et sterkt
sivilsamfunn, demokratiske rettigheter, tilstrekkelige demokratiske
mekanismer for å sikre at merverdien fra naturressurser blir fordelt
rettferdig, og mekanismer for kompensasjon av skadelidende parter
ved inngrepene.
Samtidig mener disse medlemmer at
det er en betydelig risiko for verden som helhet om de nødvendige
investeringene i grønn teknologi og grønn infrastruktur uteblir.
Dette er viktige avveininger vi trenger grundige evalueringer av, både
forventningsdokumenter og en god tilnærming.
Det er avgjørende for komiteens
medlem fra Sosialistisk Venstreparti at det ikke åpnes opp
for investeringer i fossil infrastruktur.
Norges Bank forvalter SPU med utgangspunkt i et
mandat fastsatt av Finansdepartementet. Mandatet uttrykker investeringsstrategien
for fondet, og inneholder bl.a. bestemmelser om fondets referanseindeks
og rammer for risikotakingen. Banken kan avvike fra referanseindeksen
innenfor en fastsatt ramme. Rammen for avvik angis ved forventet
relativ volatilitet, som sier noe om hvor mye avkastningen av SPU
normalt vil forventes å kunne avvike fra referanseindeksen. I fondsmeldingen
for 2014 ble det lagt opp til å øke rammen for avvik fra 1 til 1,25
prosentenheter. Formålet er å gi Norges Bank bedre muligheter til
å utnytte særtrekk ved fondet og fortrinn i forvaltningen til å
bedre forholdet mellom avkastning og risiko.
I mandatet for forvaltningen av SPU stiller
Finansdepartementet krav om at Norges Bank selv skal fastsette flere
risikorammer som supplerer rammen for forventet relativ volatilitet.
I fondsmeldingen for 2014 ble det lagt opp til å stille krav i mandatet
om en ny, supplerende risikoramme for store tap som forventes å inntreffe
sjelden, såkalt halerisiko. Det ble også lagt opp til å stille nye
krav til mer detaljert rapportering om risikoen banken tar i forvaltningen.
Endringene som Finansdepartementet la opp til er
basert på anbefalinger fra en ekspertgruppe bestående av Andrew
Ang, Michael Brandt og David Denison som i 2013–2014 evaluerte Norges
Banks forvaltning av SPU. Stortinget sluttet seg til endringene.
Som del av Finansdepartementets arbeid med å stille
nye krav i mandatet for SPU ble Norges Bank i brev 26. juni 2015
bedt om å gi råd om hvordan en supplerende ramme for slik risiko kan
utformes, hvordan den offentlige rapporteringen om avvikene mellom
avkastningen av SPU og referanseindeksen fastsatt av departementet
kan utvides og hvordan rapporteringskravene i mandatet kan endres.
Brevet ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2016. Banken oversendte sine
råd og vurderinger til departementet i brev 29. september 2015.
Finansdepartementet fastsatte 1. februar 2016 nye
krav i mandatet for SPU om innramming av risiko og rapportering.
Endringene i mandatet er basert på forslag sendt Norges Bank i brev 10. desember
2015 og bankens svarbrev 28. januar 2016. De nye kravene om en supplerende
risikoramme og til mer detaljert rapportering er nærmere omtalt
nedenfor. Samtidig som de nye kravene ble tatt inn i mandatet ble
også rammen for avvik fra referanseindeksen økt, i tråd med det
som ble varslet i fondsmeldingen 2014. Det vises til meldingen for
nærmere redegjørelse.
Komiteen viser til
at mandatet for SPU med virkning fra 1. februar 2016 er endret med
mer detaljerte krav til rapportering om den risiko banken tar i
sin forvaltning. Formålet er å understøtte lønnsomme, langsiktige
strategier i tråd med anbefalinger fra en ekspertgruppe. Komiteen merker
seg at det nå skal rapporteres også om valg av investeringsstrategier
minst hvert tredje år i tillegg til ordinære kvartals- og årsrapporteringer. Komiteen viser
til at hensikten med endringene er mer åpenhet i forvaltningen av
fondet.
Komiteen har merket seg utvidelsene
av kvartals- og årsrapporteringen med krav om redegjørelser for
kilder til mer- og mindreavkastning i aksje- og obligasjonsporteføljen,
og at utvidelsene er gjort etter råd fra to ekspertgrupper om hvordan
en slik nedbrytning av resultater kan gjøres. Komiteen merker
seg videre at det i de nye rapporteringsbestemmelsene stilles krav om
redegjørelser for resultatene av alle investeringsstrategier som
medfører betydelige kostnader eller stor relativ risiko, noe som
utvilsomt vil bidra til større åpenhet og offentlighet om enkeltstrategier
som har betydning for fondets relative resultater. Komiteen har
særskilt merket seg at departementet har understreket at bestemmelsene
skal tolkes slik at resultatene fra ulike strategier innenfor verdipapirvalg
skal synliggjøres, og at hovedstyret skal vurdere resultatene i
forvaltningen. Komiteen viser også til at som følge
av de nye bestemmelsene skal Norges Bank redegjøre særskilt for
forholdet mellom avkastning og risiko i SPU og at det skal benyttes
flere metoder og flere måltall for å rapportere den risikojusterte
avkastning. Videre er det stilt krav om årlig redegjørelse for inntekter
og kostnader i forvaltningen med hensyn til inntekter fra verdipapirutlån,
skattekostnader, eksterne forvaltningskostnader og anslåtte transaksjonskostnader.
Komiteen understreker at det
er stor offentlig interesse for resultatene av SPUs investeringer og
at det er sentralt at rapporteringen kan etterprøves og gir en størst
mulig åpenhet om forvaltningen. Komiteen mener derfor
det er svært nyttig at Norges Bank vil bestrebe seg på å finne gode
metoder for dekomponering av avkastning og risiko som er åpne og
kan etterprøves også av kontrollmiljøer utenfor Norges Banks egen
forvaltningsorganisasjon.
Andelen av SPU som investeres i aksjer er den beslutningen
som har størst betydning for fondets samlede avkastning og risiko
på lang sikt. Det ble åpnet for aksjer i 1998. Andelen ble da fastsatt
til 40 pst. I 2007 ble den besluttet økt videre til 60 pst. Den
øvrige kapitalen i fondet er investert i obligasjoner og eiendom.
Siden det første kapitalinnskuddet i 1996 har SPU
vokst betydelig. Fondets størrelse svarer nå til mer enn to og en
halv ganger størrelsen på BNP for fastlandsøkonomien. En høyere
aksjeandel øker isolert sett forventet langsiktig avkastning av
SPU, men øker også risikoen og svingningene i fondets verdi.
Finansdepartementet varslet i Nasjonalbudsjettet 2016
at det ville bli satt i gang et arbeid for å vurdere aksjeandelen
i SPU. I januar oppnevnte regjeringen et utvalg som skal se på aksjeandelen
i fondet. Utvalget skal analysere forventet avkastning og risiko
med ulike aksjeandeler, og kan tilrå endringer i aksjeandelen. I
vurderingen skal utvalget bl.a. se hen til SPUs målsetting, tidshorisont,
størrelse og forventede uttak. Utvalget skal videre vurdere om en
eventuell endring av aksjeandelen bør ha betydning for andre hovedvalg
i investeringsstrategien, slik som sammensetningen av referanseindeksene
for aksjer og obligasjoner.
Utvalget har følgende sammensetning:
Seniorøkonom og professor
II Knut Anton Mork (utvalgsleder), Oslo
Sjeføkonom Harald Magnus Andreassen, Oslo
Professor Hilde C. Bjørnland, Bærum
Investor Harald Espedal, Stavanger
Direktør Kristin Halvorsen, Oslo
Førsteamanuensis Espen Henriksen, Oslo
Fylkesmann Sigbjørn Johnsen, Ringsaker
Konserndirektør Kari Olrud Moen, Oslo
Professor Karin Thorburn, Bergen
Utvalget skal levere sin rapport innen 15. oktober
2016. Finansdepartementet legger opp til at utvalgets rapport sendes
på høring. Det vil også bli innhentet analyser og vurderinger fra Norges
Bank. Finansdepartementet tar sikte på å behandle spørsmålet om
aksjeandelen i SPU i fondsmeldingen som legges fram for Stortinget våren
2017.
Komiteen viser til
viktigheten av fondets aksjeandel for samlet avkastning og risiko
på lang sikt og imøteser derfor behandlingen av spørsmålet om størrelsen
av aksjeandelen i fondsmeldingen våren 2017, etter at et utvalg
har analysert avkastning og risiko med ulike aksjeandeler i fondet.
Komiteenviser
til at det normalt har vært gjennomført en større gjennomgang av
forvaltningen foretatt av eksterne eksperter hvert fjerde år, og at
det nå er tre år siden den forrige store forvaltningsgjennomgangen.
Komiteen fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber om at neste års gjennomgang
også vurderer resultatene fra, og kost/nytte-verdiene av de ulike
investeringsstrategiene, både på kort og lang sikt, og fremme eventuelle
endringer i lys av disse vurderingene i forbindelse med fondsmeldingen
for 2017.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti mener
at det er grunn til å vurdere kost/nytte-verdien av en såkalt «aktiv
forvaltning» kontra en ren indeksforvaltning. Spesielt når kostnadene
fra den aktive forvaltningsstrategien de siste tre år er drøyt 5
mrd. kroner, godt over halvparten av totalkostnadene i perioden,
for å forvalte ca. 15 pst. av fondet.
Disse medlemmer viser også til
at det er reist faglig tvil om aktiv forvaltning av SPU er lønnsomt
og at den betydelige størrelsen av SPU taler for at NBIM ikke lenger
bør drive med aktive strategier, spesielt såkalt «aksjeplukking»
knyttet til forvaltningen, men heller videreutvikle og styrke indeksforvaltningen.
Disse medlemmer mener at dette
er en så stor, omfattende og alvorlig problemstilling at den bør
drøftes i hele sin bredde i forbindelse med den neste store forvaltningsgjennomgangen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til de lave rentenivåene globalt i obligasjonsmarkedet. Dette
medlem mener regjeringen i forbindelse med forvaltningsmeldingen
for 2016 bør utrede mulighetene for å inkludere andre typer verdipapirer,
som klimakvoter, i tillegg til vanlige obligasjoner.
Norges Bank har bygd opp en kompetent organisasjon
og over tid levert gode resultater i forvaltningen av SPU. Samtidig
har kompleksiteten i forvaltningen økt de senere årene ved at fondet har
økt betydelig i verdi og investeringene er spredt på flere typer
aktiva og verdipapirer. Kapitalforvaltningen utgjør en økende del
av bankens samlede virksomhet. Arbeidet med å videreutvikle strategien
for forvaltningen av fondet fortsetter.
En slik utvikling stiller nye krav til styringen
av fondet. Det var bakgrunnen for regjeringens forslag om å øke
antall visesentralbanksjefer fra én til to fra og med 2016. Den
nye visesentralbanksjefen har fått et særlig ansvar for kapitalforvaltningen.
Regjeringen oppnevnte i april 2015 et utvalg som
skal vurdere sentralbankloven og styringen i Norges Bank. Utvalget
skal bl.a. se på styringsstrukturen for forvaltningen av SPU. Utvalget
ledes av Svein Gjedrem og skal legge fram sin rapport våren 2017.
Komiteen viser til
at kompleksiteten i forvaltningen i SPU stadig øker ved at fondet
går inn i flere typer aktiva og verdipapirer og at kapitalforvaltningen
dermed utgjør en stadig større del av bankens totale virksomhet.
Komiteen har merket seg at NBIM
har presentert en egen rapport «Performance and Risk» om avkastningen
av ulike investeringsstrategier som utnyttelse av enkeltrammer,
bl.a. rammen for forventet relativ volatilitet, ekstremavviksrisiko og
forvaltningsrisiko. Komiteen ønsker velkommen at
hovedstyret skal avgi en egen vurdering av resultatene. Komiteen viser
også til at det er nedsatt et eget utvalg (Gjedrem-utvalget) for
å vurdere sentralbankloven, herunder organiseringen av forvaltningen
av SPU, og vil understreke at vurderingen av om det bør være et eget
styre for NBIM/SPU ligger innenfor utvalgets mandat. Komiteen legger
også til grunn at dette utvalget i sitt videre arbeid tar med seg
representantskapets vurderinger i årets rapport om hovedstyrets
roller og oppgaver.
Komiteen viser til at rammeverket
for forvaltningen av SPU bygger på en klar ansvars- og rolledeling
både mellom eier og forvalter, og mellom de ulike organene som fører
tilsyn og kontroll med fondet.
Komiteen viser til at SPU nå
er av en slik størrelse og samtidig eksponert i nye aktivaklasser som
gjør det naturlig å vurdere dagens styrings- og tilsynsstrukturer,
og den kompetansen de innehar.
Komiteen mener at styrings- og
kontrollstrukturen for Norges Bank skal utvikles i takt med endringene
i oppgavene til Norges Bank. Komiteen viser bl.a.
til at forvaltningsmandatet har vært endret seks ganger siden 2010,
og tendensen er at Norges Bank gis større frihet i forvaltningen.
Samtidig har fondet de siste fem årene mer enn doblet seg i verdi.
Det er derfor naturlig å spørre om dagens kontrollregime er hensiktsmessig
organisert og dimensjonert.
Komiteen viser i så måte til
Dokument 9 (2015–2016) Rapport til Stortinget fra Norges Banks representantskap
for 2015 hvor representantskapet i sin hovedkonklusjon på side 7
bl.a. påpeker at «En gjennomgående problemstilling har vært at hovedstyret
bør vurdere om det i større grad kan tydeliggjøre overordnede prinsipper
og rammer på ulike områder i forvaltningen av SPU og videreutvikle
den overordnede styringsrapporteringen».
Komiteen viser videre til at
det er nedsatt et eget utvalg som skal vurdere sentralbankloven og
styringen i Norges Bank, ledet av tidligere finansråd og sentralbanksjef
Svein Gjedrem. Utvalget skal etter planen avgi sin rapport 10. april 2017.
Dette utvalget er imidlertid ikke bedt om å vurdere alternative
organiseringer av SPU.
Komiteen mener at det vil være
naturlig, parallelt med vurderingen av sentralbankloven og styringen
av Norges Bank, å få vurdert en mer fristilt organisering av SPU,
slik at alle modeller blir grundig belyst. Komiteen mener
derfor at Gjedrem-utvalget, som allerede er i arbeid, bør få et
tilleggsmandat om å vurdere ulike alternative modeller for styringen
av Norges Bank. En slik vurdering bør spesielt omfatte en vurdering av
alternative organisasjons- og selskapsmodeller med et helt eget
styre uavhengig av Norges Bank. Komiteen har ikke
konkludert med at dagens styremodell skal eller bør endres, men mener
at det er behov for en grundig vurdering og diskusjon om dagens
modell er hensiktsmessig.
Komiteen fremmer på den bakgrunn
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utvide mandatet
for Gjedrem-utvalget, som vurderer sentralbankloven og styringen
i Norges Bank, til også å omfatte en vurdering av alternative styrings-
og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland».
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Fremskrittspartiet viser til at Norges Bank har
bygd opp en kompetent organisasjon og over tid levert gode resultater
i forvaltningen av SPU. Samtidig har kompleksiteten i forvaltningen
økt de senere årene ved at fondet har økt betydelig i verdi og investeringene
er spredt på flere typer aktiva og verdipapirer. Kapitalforvaltningen
utgjør en økende del av bankens samlede virksomhet. Arbeidet med
å videreutvikle strategien for forvaltningen av fondet fortsetter. Disse
medlemmer viser til at en slik utvikling stiller økte krav
til styringen av fondet, og at dette var bakgrunnen for regjeringens
forslag om å øke antall visesentralbanksjefer fra én til to fra
og med 2016. Den nye visesentralbanksjefen har fått et særlig ansvar
for kapitalforvaltningen. Disse medlemmer viser til
at regjeringen i april 2015 oppnevnte et utvalg som skal vurdere
sentralbankloven og styringen i Norges Bank.
Det vises til meldingen for nærmere redegjørelse for
Komiteen viser til
at SPN i et utfordrende år oppnådde en avkastning på linje med gjennomsnittet
siden 1998 og at fondet har en kostnadseffektiv forvaltning sammenlignet
med andre fond. Komiteen tar for øvrig omtalen av
virksomheten i 2015 til orientering.
Finansdepartementet har utredet investeringer
i unotert eiendom og infrastruktur i Statens pensjonsfond. Fondsmeldingen
for 2014 omtalte råd og vurderinger fra Folketrygdfondet.
Folketrygdfondet anbefalte i brev til Finansdepartementet
13. november 2014 å åpne opp for investeringer i unotert eiendom
og infrastruktur i Statens pensjonsfond Norge (SPN) innenfor en øvre
ramme på ti pst. av fondskapitalen. Det ble gitt råd om at unotert
eiendom og infrastruktur ikke skulle inkluderes i referanseindeksen
for SPN, men måles mot dagens referanseindeks sammensatt av noterte
aksjer og obligasjoner. Folketrygdfondet så for seg å starte med
investeringer i Norge for senere å utvide til Norden, og argumenterte
for at en slik utvidelse av investeringsuniverset kunne bidra til
å spre fondets risiko og øke avkastningen etter kostnader.
Finansdepartementet la i fondsmeldingen for 2014
opp til å komme tilbake med vurderinger av investeringer i unotert
eiendom og infrastruktur i SPN, samtidig med at dette skulle vurderes for
SPU.
For å vurdere investeringer i unotert eiendom
og infrastruktur er det naturlig å ta utgangspunkt i hensynet til
spredning av risiko og mulige fortrinn. På disse områdene er det
etter departementets syn vesentlige forskjeller mellom SPN og SPU.
Samtidig er det relevant å se hen til analysene og rådene Finansdepartementet
har mottatt om unoterte investeringer i SPU, se avsnitt 3.2.
Til forskjell fra SPU er investeringsstrategien
for SPN ikke basert på bredest mulig spredning av risiko. Dagens
referanseindeks for SPN består i hovedsak av noterte aksjer og obligasjoner
i Norge. Sammensetningen av referanseindeksen for aksjer er dermed
et resultat av hvilke selskaper som til enhver tid er notert på
Oslo Børs og disse selskapenes markedsverdi. En stor del av selskapene
på Oslo Børs har en inntjening som i stor grad påvirkes av endringer
i råvarepriser og internasjonale økonomiske forhold.
Investeringer i unotert eiendom og infrastruktur kan
isolert sett gi bedre spredning av risiko i SPN enn det som følger
av dagens referanseindeks, men dette kunne også vært oppnådd på andre
og enklere måter. Bred risikospredning er som nevnt ikke utgangspunktet
for investeringsstrategien for SPN, ettersom den norske stat allerede
ivaretar dette hensynet gjennom investeringene i SPU.
Staten er allerede en stor eier av eiendom og
infrastruktur i Norge. Etter Finansdepartementets vurdering må det
tas hensyn til dette når en skal vurdere om statens samlede risiko
reduseres ved at SPN gis mulighet til å investere mer i unotert eiendom
og infrastruktur. Finansdepartementet anser infrastrukturmarkedet
i Norge som et umodent og lite marked. Investeringer i unotert infrastruktur
gjennom SPN vil mest sannsynlig være et resultat av at staten eller
andre offentlige myndigheter selger eiendeler. Slike overføringer av
eiendeler har ingen innvirkning på den samlede risikoen for det
offentlige, samtidig som kostnadene ved slike transaksjoner normalt
er høye. Finansielle investorer i dette markedet må dessuten forholde
seg til omfattende offentlig regulering, siden infrastruktur typisk
er et viktig fellesgode.
Unoterte investeringer er generelt mer krevende enn
noterte investeringer. Ved unoterte investeringer kan forvalter
ikke investere i tråd med en markedsindeks til lave kostnader, slik
en kan i de noterte markedene. Det er dessuten vanskeligere å måle
resultater og styre risiko for slike investeringer, og unoterte
investeringer er dyrere å skalere ned dersom erfaringene skulle
bli negative.
Ekspertrapporten om eiendom og infrastruktur
i SPU (Van Nieuwerburgh, Stanton og de Bever, 2015) går gjennom
finanslitteraturen. Den viser at brede investeringer i unotert og
notert eiendom over tid har hatt tilsvarende avkastning og risiko.
Det er dermed usikkert om brede investeringer i unoterte markeder
vil bidra til en risikoreduksjon gjennom diversifisering eller gi
høyere forventet avkastning som følge av lavere omsettelighet. Det
er også større spredning mellom forvalternes resultater i unoterte
enn i noterte markeder, noe som tilsier at unoterte investeringer
bør gjøres kun dersom forvalter har eller kan opparbeide fortrinn.
Det er etter departementets syn usikkert om Folketrygdfondet
har naturlige fortrinn eller vil kunne opparbeide seg fortrinn i
markedene for unotert eiendom og infrastruktur. Ekspertrapporten
om eiendom og infrastruktur i SPU viser til studier som finner at
store investorer som bygger opp intern kompetanse, kan oppnå både
lavere kostnader og høyere avkastning enn mindre investorer. SPNs
eventuelle investeringer i unotert eiendom og infrastruktur vil
være små sammenliknet med mange andre forvaltere. I tillegg er fondskapitalen
i SPN for liten til å gjøre Folketrygdfondet til en stor aktør i
det nordiske markedet sammenliknet med andre internasjonale investorer.
Etter en samlet vurdering legger Finansdepartementet
opp til ikke å åpne for unotert eiendom og infrastruktur i SPN.
Komiteen viser til
at investeringsstrategien for SPN ikke er basert på en bredest spredning
av risiko og at referanseindeksen består hovedsakelig av noterte
aksjer og obligasjoner i Norge. Staten ivaretar allerede bred risikospredning gjennom
sine investeringer i SPU. Komiteen viser videre til
at staten allerede er en stor eier av eiendom og infrastruktur i
Norge og at dette er et viktig hensyn ved en vurdering av om statens samlede
risiko reduseres ved at SPN eventuelt går inn i investeringer er
i unotert eiendom og unotert infrastruktur. Særlig infrastrukturmarkedet
er lite i Norge, og SPNs muligheter vil antagelig primært ligge
i å overta strukturer som staten allerede eier eller bruker, slik
at risikoen ikke påvirkes og at kostnadene ved slike transaksjoner
normalt er relativt høye.
Komiteen viser til at ekspertrapporten
om eiendom og infrastruktur i SPU synliggjør at brede investeringer
i unoterte markeder neppe bidrar til risikoreduksjoner, dessuten
at det er større spredning mellom forvalteres resultater i unoterte
enn i noterte markeder, noe som tilsier at slike investeringer fortrinnsvis
bør gjøres dersom forvalter har naturlige fortrinn eller kan oppnå
fortrinn. Ekspertrapporten viser videre at det først og fremst er
svært store investorer som kan bygge opp slike fortrinn, og komiteen
mener at SPNs eventuelle investeringer ville være relativt sett
for små til å oppnå dette. Komiteen støtter derfor
at det ikke åpnes for investering i unotert infrastruktur og eiendom
i SPN.
Målet med investeringene i Statens pensjonsfond
er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor rammen av moderat risiko.
Fondet skal også være en ansvarlig investor. Finansdepartementet fastsetter
rammer for Norges Banks og Folketrygdfondets arbeid med den ansvarlige
forvaltningen i henholdsvis SPU og SPN.
Finansdepartementet legger til grunn at god
finansiell avkastning over tid vil avhenge av velfungerende markeder
og en bærekraftig utvikling. Det gjelder særlig for en stor, diversifisert
og langsiktig investor som i stor grad vil oppnå en avkastning i
tråd med verdiskapingen i økonomien. Enkeltselskaper kan isolert
sett oppnå en gevinst ved ikke å ta hensyn til alvorlig skade som
påføres andre, såkalte negative eksterne virkninger. For en universell
og langsiktig eier vil derimot en slik gevinst kunne motsvares av
lavere avkastning i andre deler av porteføljen, eller frem i tid.
Mandatene for forvaltningen av SPU og SPN viser
til internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder for ansvarlig
forvaltning, som FNs Global Compact, OECDs prinsipper for eierstyring
og selskapsledelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.
Disse internasjonale standardene angir normer for god selskapsstyring,
og stiller forventninger til selskapers håndtering av bl.a. miljømessige
og samfunnsmessige forhold, se boks 6.1.
Videre har Finansdepartementet, Norges Bank og
Folketrygdfondet sluttet seg til PRI-initiativet («Principles for
Responsible Investment»). Initiativet retter seg mot kapitaleiere,
kapitalforvaltere og profesjonelle samarbeidspartnere, og støttes
av to FN-partnere: Global Compact og finansinitiativet under FNs
miljøprogram (UNEP FI). PRI angir seks prinsipper for ansvarlige
investeringer, og går bl.a. ut på å ta hensyn til miljø, samfunn
og selskapsstyring i forvaltningen og eierskapsutøvelsen.
Viktige virkemidler i den ansvarlige forvaltningen
av fondet er bl.a. å fremme standarder, prinsipper og forskning
på området. Det er også å uttrykke forventninger som eier, utøve
eierskap gjennom kontakt med selskaper og stemme på generalforsamlinger.
Hensyn til styring av selskaper, miljø og samfunnsforhold er integrert
i forvaltningen.
Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer
for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU, se boks 6.2.
Noen kriterier innebærer å utelukke selskaper på grunnlag av produkter,
som tobakk, våpen og kull. Andre kriterier for utelukkelse legger
til grunn atferd, som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig
miljøskade. Etikkrådet gir råd om et selskap skal utelukkes eller
settes til observasjon. Beslutningen tas av Norges Bank.
I tråd med Stortingets behandling av fondsmeldingen
for 2014 og Nasjonalbudsjettet 2016 er bruken av virkemidler i kull-
og petroleumsselskaper endret. Finansdepartementet har bl.a. fastsatt
et atferdsbasert klimakriterium og et produktbasert kriterium rettet
mot kullselskaper i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra
SPU. Kriteriene trådte i kraft henholdsvis 1. januar og 1. februar
2016. De gjennomførte endringene er omtalt i avsnitt 6.3.
Norges Bank og Folketrygdfondet tar investeringsbeslutninger
og utøver eierrettigheter uavhengig av Finansdepartementet, innenfor rammene
gitt i mandat og retningslinjer. Figur 6.1 viser rolle- og ansvarsfordelingen
for ansvarlig forvaltningsvirksomhet i Statens pensjonsfond.
Rammeverket for og bruken av virkemidler i den ansvarlige
forvaltningen av SPU og SPN bygger langt på vei på en felles plattform.
Komiteen tar omtalen
til orientering.
I avsnitt 6.2 i meldingen gjøres rede for Etikkrådets,
Folketrygdfondets og Norges Banks arbeid med ansvarlig forvaltning.
Arbeidet med de etisk motiverte retningslinjene for observasjon
og utelukkelse er omtalt i meldingens avsnitt 6.2.3.
Komiteen tar omtalen
til orientering. Komiteen viser til at hovedstyret
i Norges Bank i 2015 opprettet eierskapsutvalg som skal forberede
saker og gi råd til hovedstyret bl.a. om observasjon og utelukkelse
av selskaper. Komiteen viser videre til at Norges
Banks egne prinsipper og forventninger for ansvarlig forvaltningsvirksomhet
ble revidert i januar 2016, bl.a. med en direkte referanse til FNs veiledende
prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, og at Norges Bank
videre la frem en egen rapport 4. februar 2016 om arbeidet med ansvarlig
forvaltning, et arbeid som er inndelt i 3 områder, standardsetting,
eierskap og risikohåndtering. Komiteen peker også
på at Norges Bank som ledd i den ansvarlige gjennomføring av forvaltningen
ved utgangen av 2015 har investert 53,8 mrd. kroner i verdipapirer
i selskaper som bidrar til å redusere miljøproblemer gjennom de
såkalte miljørelaterte investeringsmandatene, som opprinnelig ble
innført i 2009.
Komiteen viser til at Etikkrådet
gir råd om utelukkelse eller observasjon av selskaper basert på de
fastsatte etiske retningslinjer og at det er Norges Bank som tar
beslutningene om dette. Rådene gis på bakgrunn av gjeldende vedtatte produktkriterier
og adferdskriterier. Ved utgangen av 2015 var totalt 64 selskaper
utelukket og ett var satt til observasjon. Komiteen tar
for øvrig meldingens redegjørelse om gjennomføringen av den ansvarlige
forvaltning til orientering.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
det fremdeles finnes selskaper i SPUs portefølje som over tid har
alvorlige brudd på SPUs forventninger. Dette medlem viser
til FIVAS-rapporten «Dead in the water». Dette medlem viser
til at det ikke er lett tilgjengelig informasjon om hvilke selskaper
SPU har dialog med og hvilke tema som tas opp. Dette medlem mener
SPU bør synliggjøre hvordan deres eierskapsforventninger tas opp
i selskapsdialogen, hvilke forventninger som diskuteres med hvilke
selskaper, hvordan SPU oppfatter effekten av denne dialogen å være,
og om det er en økning eller reduksjon i risiko for brudd på forventningene.
Dette medlem fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen be SPU loggføre tema
knyttet til de ulike forventningsdokumentene som tas opp i møter
med selskaper. Loggføringen av tema tatt opp i selskapsdialog må brukes
for å vurdere selskapers utvikling over tid, slik at bruk av virkemiddelapparatet
kan tilpasses. Hvilke forventninger som er tatt opp i møter med
hvilke selskaper, må gjøres tilgjengelig for offentligheten gjennom
den årlige rapporten fra SPU om ansvarlig investeringsvirksomhet.»
SPUs investeringer og bruk av virkemidler i kullselskaper
ble omtalt i fondsmeldingen for 2014 og Nasjonalbudsjettet 2016.
I tråd med Stortingets behandling av disse meldingene har Finansdepartementet
endret retningslinjer om observasjon og utelukkelse fra SPU (retningslinjene),
se Innst. 290 S (2014–2015) og Innst. 2 S (2015–2016).
Med virkning fra 1. januar 2016 har Finansdepartementet
fastsatt et atferdsbasert klimakriterium for observasjon og utelukkelse
av selskaper. Kriteriet retter seg mot selskaper der det er uakseptabel
risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for
«handlinger eller unnlatelser som på et aggregert selskapsnivå i
uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser». Den overordnede
forståelsen av kriteriet er drøftet i fondsmeldingen for 2014, der
det også er pekt på at den nærmere forståelsen vil utvikles over
tid. Kriteriet er tatt inn i retningslinjene § 3, ny bokstav d.
Videre har Finansdepartementet med virkning fra
1. februar 2016 fastsatt et nytt produktbasert kriterium for kull
i retningslinjene. Det er også foretatt enkelte andre endringer
i retningslinjene og i mandatet for forvaltningen av SPU som følge
av det nye kriteriet, se avsnittene 6.3.2–6.3.4.
Det er også satt i gang andre prosesser som berører
disse temaene. Norges Bank går nå gjennom risikoen ved selskaper
i porteføljen der aktiviteter som utvinning av kull, kraftproduksjon basert
på kull eller kullbasert energiforedling er en vesentlig del av
virksomheten, se avsnitt 6.3.5. Det er lagt opp til å omtale finansiell
risiko som følge av klimaendringer i fondsmeldingen som legges fram
våren 2017. Videre følger Finansdepartementet opp spørsmålet om
investeringsstrategien for SPU bør ses i et nasjonalformuesperspektiv,
slik at oljeprisrisikoen for norsk økonomi kan belyses i et bredere perspektiv,
se fondsmeldingen for 2014. Det er lagt opp til å omtale dette spørsmålet
i den kommende perspektivmeldingen. Det vises til meldingen for
nærmere omtale.
Komiteen viser til
at retningslinjene om observasjon og utelukkelse fra SPU er endret
som følge av Stortingets behandling av fondsmeldingen for 2014 og
Nasjonalbudsjettet 2016, jf. Innst. 290 S (2014–2015) og Innst.
2 S (2015–2016). Komiteen viser til at det nye atferdsbaserte
klimakriteriet som følge av dette har vært virksomt fra 1. januar
2016 og det nye produktbaserte kriteriet for kull fra 1. februar
2016.
Komiteen merker seg at Norges
Bank i henhold til de nye kriterier nå gjennomgår risikoen ved selskaper
i porteføljen der aktiviteter som utvinning av kull, kraftproduksjon
basert på kull eller kullbasert energiforedling er en vesentlig del
av virksomheten. Komiteen viser i den sammenheng
til rapporten fra Smith School of Enterprise and the Environment
publisert i januar 2016 og omtalt i meldingens kap. 6.3.5.
Komiteen viser til gjennomføringen
av endringene i rammeverket for ansvarlig forvaltningsvirksomhet
i meldingens kap. 6.3.2. og tar den til orientering. Komiteen merker
seg ellers at arbeidsdelingen mellom Etikkrådet og Norges Bank etter
Stortingets vedtak i Innst. 2 S (2015–2016) er at Norges Bank har
et formelt ansvar for å identifisere og utelukke selskaper under kullkriteriet,
også uten tilråding fra Etikkrådet, og at tilsvarende gjelder for
gjeninkluderinger, men at også Etikkrådet på selvstendig grunnlag kan
tilrå observasjon og utelukkelse av selskaper under kullkriteriet. Komiteen merker
seg at de samme åpenhetsprosedyrer som gjelder for Etikkrådet også
gjelder for beslutningsgrunnlaget for bankens beslutninger om utelukkelse
eller observasjon.
Komiteen viser videre til at
verdipapirer som ville vært omfattet av det nye produktkriteriet om
de hadde vært i bankens portefølje også kan besluttes utelukket
og trekkes ut av referanseindeksen.
Komiteen viser til at både det
atferdsbaserte klimakriteriet og det produktbaserte uttrekkskriteriet
for kull kun har fått virke i kort tid, og komiteen imøteser
derfor en nærmere vurdering av operasjonaliseringen og hensiktsmessigheten i
forvaltningen av de nye kriteriene i forbindelse med fondsmeldingen
for 2016.
Komiteens medlemmer fra Venstre
og Sosialistisk Venstreparti ønsker et produktkriterium
for kull velkommen. Det er avgjørende at det nye regelverket videreutvikles slik
at den treffer hele verdikjeden samt at selskaper ikke kan organisere
seg rundt uttrekkskriteriene. Disse medlemmer vil
understreke at andre former for fossile brensler også slipper ut CO2 ved bruk.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for
utfasing av investeringer i fossil energi i Statens pensjonsfond
utland.»
«Stortinget ber regjeringen sørge for at det
utarbeides retningslinjer for Statens pensjonsfond utland som pålegger
fondet å trekke seg ut av olje- og gasselskaper med 25 pst. høyere
karbonutslipp per produsert enhet enn bransjegjennomsnittet.»
OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper er
frivillige anbefalinger som skal legge til rette for ansvarlig atferd
i alle deler av næringslivet. Retningslinjene ble lansert i 1976
og sist oppdatert i 2011. De er ikke juridisk bindende, og den enkelte
virksomhet må selv vurdere hvordan retningslinjene best kan tas
i bruk. Retningslinjene er på enkelte områder også i tråd med andre
standarder, slik som FNs veiledende prinsipper for næringsliv og
menneskerettigheter (UNGP).
Land som har sluttet seg til OECDs retningslinjer
er forpliktet til å opprette nasjonale kontaktpunkt for ansvarlig
næringsliv. Kontaktpunktene skal spre kunnskap om retningslinjene
og tilby dialog og mekling i enkeltsaker. Det norske kontaktpunktet
er organisert som et uavhengig faglig organ, og er administrativt
underlagt Utenriksdepartementet.
I mandatet for SPU er det stilt krav om at Norges Bank
skal fastsette et bredt sett av prinsipper for ansvarlig forvaltningsvirksomhet.
Prinsippene skal bygge på hensynene til god selskapsstyring, miljø
og samfunnsmessige forhold i tråd med internasjonalt anerkjente
prinsipper og standarder som bl.a. OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.
Norges Bank utøver fondets eierrettigheter og har som del av dette
uttrykt at selskapene fondet er investert i, forventes å følge anbefalingene
i OECDs retningslinjer.
En forskningsrapport utarbeidet i 2013 viste
at mange finansinstitusjoner opplever OECDs retningslinjer for flernasjonale
selskaper som uklare og at de i liten grad brukes i finanssektoren.
Gjennom 2014 drøftet OECD hvordan enkelte prinsipper og begreper
i retningslinjene skal forstås, bl.a. på bakgrunn av en henvendelse fra
Norge. Arbeidet er forankret i OECDs investeringskomité og en arbeidsgruppe
for ansvarlig næringslivsatferd. Det ble enighet om at retningslinjene
gjelder for finanssektoren, herunder i prinsippet for minoritetsaksjonærer.
Hvilket ansvar som følger av finansielle investeringer er imidlertid
ikke eksplisitt omtalt i retningslinjene, i motsetning til for eksempel
innkjøperes ansvar for leverandører.
OECD har gjennom flere år arbeidet med å utforme
veiledere som konkretiserer hvordan retningslinjene kan tas i bruk
i praksis innenfor ulike sektorer. Høsten 2015 startet et arbeid
med å lage veiledere om hvordan retningslinjene kan praktiseres
for finanssektoren. Arbeidet er forankret i arbeidsgruppen for ansvarlig
næringslivsatferd og en referansegruppe som består av representanter
for myndigheter, bransje, internasjonale organisasjoner, fagforeninger
og akademikere. Finansdepartementet og Norges Bank deltar i referansegruppen.
Det er et mål å ferdigstille veilederne i løpet av 2016.
Komiteen tar omtalen
i meldingen til orientering.
I forbindelse med behandlingen av fondsmeldingen
fattet Stortinget den 5. juni 2015 følgende anmodningsvedtak:
«Stortinget ber regjeringen be Norges Bank vurdere
om det kan igangsettes en utarbeidelse av forventningsdokument for
menneskerettigheter, og hvilke områder innen menneskerettigheter det
er mulig å inkludere i et slikt dokument.»
I tråd med dette vedtaket ba Finansdepartementet,
i brev 23. juni 2015, Norges Bank om å vurdere muligheten for å
utarbeide et slikt dokument. Banken har i svarbrev 1. februar 2016
vist til hvordan menneskerettigheter inngår i den ansvarlige forvaltningen
av SPU og drøftet spørsmålet om et nytt forventningsdokument. I februar
2016 la Norges Bank fram et forventningsdokument om menneskerettigheter.
Norges Bank bruker forventningsdokumenter innenfor
utvalgte områder i sitt eierskapsarbeid. Forventningsdokumentene
er overordnede, og uttrykker forventninger til selskapenes styrer
om strategi, risikostyring, rapportering og åpenhet. De er også
et utgangspunkt for forvalters dialog med selskapene.
Forventningsdokumentet om menneskerettigheter
som ble lagt fram i februar angir hvordan Norges Bank som en finansiell
investor forventer at selskapene respekterer menneskerettigheter
i tråd med de internasjonale retningslinjene fra UNGP. Banken viser
til at selskapene har et eget ansvar for å vurdere hvordan og i
hvilket omfang UNGP er relevant for deres virksomhet. Selskaper
skal vise aktsomhet og arbeide for å redusere risikoen for å krenke menneskerettighetene.
Norges Bank anser respekt for menneskerettighetene som en del av
god forretningspraksis og håndtering av risiko. Styret i et selskap
forventes også å ta tilbørlig hensyn til andre berørte parter og
behandle deres interesser på en ryddig måte.
Norges Bank viser til at det i 2015 ble utarbeidet et
første rammeverk for selskapers rapportering om UNGP. God rapportering
er viktig for myndigheters, aksjonærers, selskapers og andre interessenters
arbeid med menneskerettigheter.
Videre vises det til at fordelingen av roller
og ansvar mellom aksjonærer og styret i et selskap bør praktiseres
i tråd med anerkjente, internasjonale prinsipper for selskapsstyring.
Dette legger premisser for hva en kan forvente å oppnå gjennom eierskapsutøvelse.
Investorer har særskilte eierrettigheter. Blant disse er stemmerett ved
generalforsamling og rett til informasjon. Investorer kan også søke
dialog med selskaper, men minoritetsaksjonærer bør samtidig ikke søke
å detaljstyre. Forventningsdokumentene fra banken er derfor overordnede
og rettet mot selskapenes styrer.
For at eierskapsutøvelsen skal være effektiv,
bør den etter bankens syn være basert på prinsipper og standarder
som har bred tilslutning blant aksjonærene. Forventninger til selskaper
om menneskerettigheter bør, gjennom utgangspunktet i UNGP og OECDs
retningslinjer og prinsipper, sikte mot å speile og fremme slike
aksepterte standarder.
Dokumentet fremhever ikke enkelte menneskerettigheter
særskilt, men legger til grunn den samme bredden av rettigheter
som danner grunnlaget for UNGP og OECDs retningslinjer. Sentrale
i denne sammenhengen er verdenserklæringen om menneskerettigheter,
FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter
(ØSK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP),
samt ILOs kjernekonvensjoner om grunnleggende rettigheter og prinsipper
i arbeidslivet. Norges Bank oppfatter at det er bred støtte for
et slikt utgangspunkt.
Forventningsdokumentet om menneskerettigheter
kommer i tillegg til eksisterende dokumenter om klimaendringer,
vannforvaltning og barns rettigheter. Disse ble oppdatert i 2015.
Det oppdaterte dokumentet om barns rettigheter reflekterer det normative
grunnlaget som UNGP danner for menneskerettigheter generelt, og barns
rettigheter spesielt.
Komiteen viser til
at Stortinget i sitt anmodningsvedtak av 5. juni 2015 ba regjeringen
vurdere en utarbeidelse av et forventningsdokument om menneskerettigheter. Komiteen viser
til at slikt dokument ble fremlagt i februar 2016 og tar dette til
orientering.
Komiteens medlem fra Venstre
og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at arbeidstakeres
og urfolks rettigheter må høyere opp på dagsordenen i SPUs forventningsdokument
om menneskerettigheter. Disse medlemmer viser til
tidligere merknader tilknyttet vann og brudd på SPUs etiske retningslinjer
i selskaper som er del av porteføljen.
Disse medlemmer fremmer derfor
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sørge for at urfolks rettigheter,
forankret i FNs erklæring om urfolks rettigheter og ILO-konvensjon
nr. 169, og arbeidstakerrettighetene hjemlet i ILOs kjernekonvensjoner,
får en større plass i SPUs forventningsdokument om menneskerettigheter.»
Både SPU og SPN er investert i noterte aksjer
og obligasjoner i Danmark, Finland og Sverige. Etikkrådet har ansvar
for å vurdere om investeringene i SPU er i strid med de etisk motiverte
retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU. Etikkrådet
gir råd til Norges Bank om observasjon og utelukkelse, men har ingen
tilsvarende rolle for SPN. Det er imidlertid lagt til grunn at et
nordisk selskap som eies gjennom både SPU og SPN vil bli tatt ut
av begge fondenes investeringsunivers dersom det fattes en beslutning
om utelukkelse fra SPU. Mandatet for forvaltningen av SPN gjenspeiler
dette.
Beslutningskompetansen for observasjon og utelukkelse
av selskaper fra SPU ble lagt til Norges Bank med virkning fra 1. januar
2015. Ettersom de etiske motiverte kriteriene for observasjon og utelukkelse
av selskaper også med den nye ordningen bestemmes av politiske myndigheter,
og beslutningene baseres på et råd som gjelder SPU, legger departementet
til grunn at selskaper som utelukkes fra SPU fortsatt skal utelukkes
fra investeringsuniverset for SPN. Tilsvarende antas å gjelde for
gjeninkluderinger.
Departementet inntok på denne bakgrunn 14. mars
2016 en generell begrensning i § 3-1 tredje ledd og § 3-6 åttende
ledd i mandatet for forvaltningen av SPN om at fondet ikke skal være
investert i verdipapirer som er utelukket i henhold til retningslinjene
for observasjon og utelukkelse fra SPU. Dette innebærer at disse verdipapirene
ikke vil være del av investeringsuniverset til SPN, og at det ikke
kreves en konkret beslutning om utelukkelse fra investeringsuniverset
til SPN i den enkelte sak. Departementet har lagt til grunn at det
ikke lenger er naturlig at beslutninger i enkeltsaker om utelukkelser
fra SPN skal ligge i departementet, se omtale i fondsmeldingen for
2013.
Verdipapirer som er utelukket etter retningslinjene
skal heller ikke inngå i referanseindeksen for SPN. Finansdepartementet
fastsetter tidspunkt for utelukkelse og gjeninkludering av slike
verdipapirer i referanseindeksen, se § 3-1 tredje ledd i mandatet.
Dette er også ordningen for SPU, se avsnitt 6.7.
Det er lagt opp til en prosedyre hvor departementet
orienterer Folketrygdfondet etter at Norges Banks beslutning om
utelukkelse eller gjeninkludering er offentlig kjent. Folketrygdfondet skal
gjøre rede for utelukkelser og gjeninkluderinger i sine kvartals-
og årsrapporter.
Det er forutsatt bl.a. i forarbeidene til lov
om Statens pensjonsfond at Finansdepartementet ikke vil instruere
Folketrygdfondet i spørsmål om eierskapsutøvelse i enkeltselskaper.
Det er fra 14. mars 2016 presisert i SPN-mandatet § 1-2 tredje ledd
at Folketrygdfondet skal utøve eierrettighetene uavhengig av departementet.
14. mars 2016 ble det inntatt en ny målformulering
(§ 1-3) i mandatet for SPN. Samtidig ble det inntatt en samlebestemmelse
(§ 2-1) om prinsipper for den ansvarlige forvaltningsvirksomheten. Endringene
følger opp tilsvarende endringer i mandatet for SPU som ble gjennomført
fra 1. januar 2015. Endringen for SPU er omtalt i fondsmeldingen
for 2013 hvor departementet uttaler at sammenhengen mellom bærekraftig
utvikling og god avkastning på sikt, må forstås som en presisering
innenfor den overordnede målsettingen om høyest mulig avkastning.
Det er også foretatt noen språklige og mindre redaksjonelle
endringer i tråd med begrepsbruk og innretning av mandatet for SPU.
Det gjelder for eksempel begrepet «ansvarlig investeringsvirksomhet»
som er endret til «ansvarlig forvaltningsvirksomhet».
Komiteen tar omtalen
i meldingen til orientering.
Retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra
SPU innebærer at selskaper kan utelukkes på grunnlag av atferd,
som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig miljøskade,
eller på grunnlag av produksjon, som tobakk, våpen og kull. Aksjer
og obligasjoner utstedt av utelukkede selskaper skal ikke inngå
i referanseindeksen for SPU, se § 3-2 niende ledd og § 3-3 femte
ledd i mandatet for SPU. I henhold til § 3-1 tredje ledd skal Norges
Bank ha retningslinjer for utelukkelse og gjeninkludering av selskaper
i fondets investeringsunivers og referanseindeks.
I brev 4. desember 2015 anbefalte Norges Bank at
Finansdepartementet bør fastsette tidspunkt for utelukkelse og gjeninkludering
fra referanseindeksen. Finansdepartementet deler denne vurderingen
og har med virkning fra 1. februar 2016 tatt inn en bestemmelse
om dette i mandatet, se § 3-1 tredje ledd nytt annet punktum. Videre
er det i § 2-5, som legger beslutningskompetansen etter retningslinjene
for observasjon og utelukkelse til Norges Bank, tilføyd et nytt
annet punktum om at Norges Bank skal orientere departementet om
beslutninger om utelukkelse og gjeninkludering.
Komiteen viser til
sine merknader under kap. 6.3.2. og tar for øvrig omtalen til orientering.
Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer
for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Etikkrådet
har ansvar for å gi råd om et selskap skal utelukkes eller settes
til observasjon, mens det er Norges Bank som treffer beslutninger
i slike saker. Fram til 2015 var det Finansdepartementet som besluttet
om et selskap skulle utelukkes eller settes til observasjon. Den
nye arbeidsdelingen innebærer samtidig at Etikkrådets medlemmer
fortsatt oppnevnes av departementet, men nå etter innstilling fra
Norges Bank.
Forslag om ny arbeidsdeling er drøftet i fondsmeldingen
for 2012, som ble lagt fram våren 2013. Formålet med endringen var
bl.a. å legge til rette for et godt samarbeid mellom Etikkrådet og
Norges Bank, slik at de ulike virkemidlene lettere kan vurderes
i sammenheng og brukes på en hensiktsmessig måte i hvert enkelt
tilfelle. Dette ble fulgt opp av Stortingets behandling av meldingen,
der et flertall i finanskomiteen skrev bl.a. at
«… når uttrekksmekanismen flyttes til Norges Bank,
så vil det være viktig at Strategirådets anbefalinger om tydeligere
ansvarslinjer og bedre kommunikasjon og integrering av arbeidet
mellom Norges Bank og Etikkrådet følges opp og forbedres, slik at
man får til en mest mulig sammenhengende kjede av virkemidler og
oppfattes utad som entydig» (Innst. 200 S (2013–2014)).
Komiteens flertall forutsatte at den nye organiseringen
skulle evalueres i de årlige meldingene til Stortinget. I fondsmeldingen
for 2014 ble det varslet at departementet ville komme tilbake til dette
i denne meldingen.
Det nye rammeverket har fått virke i forholdsvis kort
tid. Finansdepartementet legger i denne første evalueringen derfor
vekt på hvilke prosedyrer og arbeidsmåter Norges Bank og Etikkrådet
har etablert, hver for seg og sammen, for å følge opp rammeverket.
Departementet har i den forbindelse bedt om vurderinger fra både Norges
Bank og Etikkrådet. Bankens og Etikkrådets svarbrev av 29. januar
2016 er tilgjengelige på Finansdepartementets nettsider.
Norges Banks hovedstyre har fastsatt prinsipper for
arbeidet med ansvarlig forvaltning. Hovedstyret har også opprettet
et eierskapsutvalg som forbereder og gir råd til hovedstyret i saker
om ansvarlig forvaltning og observasjon eller utelukkelse av selskaper
fra fondet, som omtalt i bankens rapport «Ansvarlig forvaltning
2015». Utvalget består av en visesentralbanksjef og to eksterne
styremedlemmer. Vedtak fattes av hovedstyret.
Ved siden av råd fra Etikkrådet innhenter hovedstyret
innspill fra kapitalforvaltningsenheten NBIM om selskaper som vurderes
utelukket eller satt til observasjon. Det vurderes da også om eierskapsutøvelse
kan være et mer hensiktsmessig virkemiddel. Disse vurderingene bygger bl.a.
på investert beløp, om det er etablert en relasjon til selskapet,
fondets eierandel i selskapet og hvilke forhold som er tatt opp
i tilrådingen fra Etikkrådet.
Departementet forstår målet om «en mest mulig sammenhengende
kjede av virkemidler» som at alle virkemidlene ses i sammenheng
og samlet brukes mest mulig hensiktsmessig. Det vil bare være mulig
hvis det er gode rutiner for utveksling av informasjon mellom banken
og Etikkrådet.
Norges Bank og Etikkrådet har etablert rutiner for
utveksling av informasjon og koordinering. Norges Bank holder Etikkrådet
oppdatert om hvilke selskaper fondet er investert i og om den kontakten
banken har med selskapene. Etikkrådet informerer Norges Bank om
hvilke selskaper rådet undersøker. Det avholdes møter mellom Norges
Bank og Etikkrådet hvert kvartal om arbeidet med enkeltselskaper
og planer for arbeidet framover.
Ifølge retningslinjene skal «kommunikasjonen med
selskapene være koordinert og med mål om å oppfattes som entydig».
Etikkrådet informerer Norges Bank ved NBIM når det ønsker å kontakte
et selskap. Hvis det anses hensiktsmessig, informerer NBIM selskapet
om at det vil bli kontaktet. Etikkrådet legger vekt på å forklare selskapene
sin rolle i rammeverket for ansvarlig forvaltning.
Norges Bank og Etikkrådet legger vekt på åpenhet.
Samtidig kan det som regel ikke opplyses om selskaper som er under
vurdering før det er gitt en tilråding og beslutning er fattet.
Alle beslutninger om utelukkelse av selskaper i 2015 ble offentliggjort
etter at eventuelle nedsalg var gjennomført. Etikkrådet offentliggjorde
sine råd samtidig med at Norges Bank offentliggjorde beslutningene.
Både Etikkrådet og Norges Bank omtaler råd og beslutninger i sine
årsrapporter og på sine nettsider.
Endringene i arbeidsdelingen innebærer at Etikkrådet
og Norges Bank har direkte kontakt i spørsmål om ansvarlig forvaltning.
Samtidig har de fortsatt ulike roller i arbeidet. Etikkrådet gir råd
til Norges Bank om selskaper skal settes til observasjon eller utelukkes
fra fondet, og Norges Bank fatter beslutninger etter retningslinjene. Etikkrådet
er et uavhengig organ, og det er klare ansvarslinjer.
De ulike virkemidlene på dette området, som
observasjon, utelukkelse og eierskapsutøvelse, bør ikke vurderes
isolert. En tettere kontakt mellom Etikkrådet og Norges Bank legger
grunnlag for at virkemidlene bedre kan ses i sammenheng og brukes
på en best mulig måte i hvert enkelt tilfelle. Dette krever at det
er gode rutiner for utveksling av informasjon mellom Etikkrådet
og Norges Bank. Etikkrådet og Norges Bank har etablert slike rutiner.
Retningslinjene har fått virke i forholdsvis
kort tid. Finansdepartementet oppfatter at Etikkrådet og Norges
Bank er kommet godt i gang med å følge dem opp. Departementet legger
til grunn at arbeidet fortsetter. Når det er gått mer tid, vil en gjennomgang
også kunne vurdere om den nye organiseringen har bidratt til en
god og enhetlig ansvarlig forvaltning av SPU. Evalueringer vil skje
regelmessig og omtales i de aktuelle fondsmeldingene.
Komiteen tar omtalen
til orientering.
Komiteen viser til at den nye
arbeidsdelingen for utelukkelse og observasjon av selskaper innebærer
en tettere kontakt mellom Etikkrådet og Norges Bank, og at virkemidlene
på den måten kan sees bedre i sammenheng og brukes på en hensiktsmessig
måte i hvert enkelt tilfelle. Komiteen merker seg
at gode rutiner for informasjonsutveksling og samarbeid er etablert
og at man mener å være godt i gang med å følge opp de nye retningslinjene
og arbeidsdelingen. Komiteen imøteser regelmessige
evalueringer og vurderinger av den nye organiseringen i de årlige fondsmeldingene.
Komiteen viser til
finansminister Siv Jensens presentasjon på Stortingets høring om
fondsmeldingen 2015 den 29. april 2016, hvor hun omtalte SPUs rolle
i spørsmålet om lukkede jurisdiksjoner. Komiteen viser
til foreliggende melding hvor det i flere sammenhenger omtales og
vektlegges størst mulig åpenhet som et sentralt element i forvaltningen
av våre felles sparepenger, og at åpenhet er en forutsetning for å
sikre tillit til den forvaltning som utøves. Komiteen viser
til at det er lovverket i det enkelte land som avgjør hvorvidt man
har med en lukket jurisdiksjon å gjøre å gjøre og at bekjempelsen av
slike jurisdiksjoner, også kalt skatteparadiser, må rettes inn på
myndighetsnivå gjennom internasjonale organisasjoner, slik det allerede
gjøres i stor utstrekning også fra norsk side. Det vil være det
mest effektive virkemiddel for å påvirke skattepolitikk og lukkede
jurisdiksjoner. Komiteen viser til at Norge er en
pådriver i OECD-sammenheng for dette arbeidet, at det er en tett
informasjonsutveksling gjennom nordiske avtaler, at Norge har tilgang
til automatisk utveksling av kontoopplysninger med svært mange land
og at land-for-land rapporteringen er stadig utvidet og forbedret.
Komiteen viser til at representantskapet
over flere år har gjennomgått styringsrammeverket for fondets eiendomsinvesteringer
og ikke har avdekket forhold som gir grunnlag for særskilte merknader
etter sentralbankloven.
Komiteen viser til sentralbanksjefens
redegjørelse i den åpne høringen hvor han omtalte Norges Banks brev
til Finansdepartementet fra november 2015 med bankens erfaringer
med unoterte eiendomsinvesteringer, investeringer i partnerskap
og bruk av datterselskaper. Komiteen har merket seg
at Norges Bank i dette brevet har uttalt at banken utreder muligheten
for å gruppere datterselskapene i regionale holdingsstrukturer for
hhv. Europa, USA og Asia, og at den vurderer om det kan være hensiktsmessig med
norske i stedet for utenlandske holdingselskaper. Komiteen mener
det er positivt at fordeler og ulemper ved ulike måter å organisere virksomheten
på, herunder skattespørsmålene, blir nærmere belyst, og ber derfor
at om at Norges Banks og Finansdepartementets vurderinger av disse
spørsmålene omtales i neste års forvaltningsmelding.
Komiteen mener at økte krav til
åpenhet og rapportering fra selskapene SPU er investert i om inntektsstrømmer
og skatteforhold kan motvirke effekten av hemmeligholdet som jurisdiksjonene
tilbyr. Tydelige forventninger fra finansielle investorer som SPU
kan på dette området motvirke bruk av lukkede jurisdiksjoner til å
skjule ulovlige handlinger som blant annet korrupsjon, hvitvasking
og skatteunndragelser og slik bidra til mer velfungerende og legitime markeder. Komiteen mener
det vil være viktig med mer kunnskap om de forskjellige sider av skattespørsmål
i og ved de selskaper Norges Bank investerer i, og fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget anmoder regjeringen om å be Norges Bank
vurdere å utarbeide et forventningsdokument om skatt for de selskaper
de investerer i.»
Komiteen viser til eventuell
utelukkelse av børsnoterte selskaper i SPU/SPN basert på tilknytning
til såkalte lukkede jurisdiksjoner og viser til at dette tidligere
har vært vurdert bl.a. i forbindelse med meldingen om fondet som
ble lagt frem for Stortinget våren 2009. En generell utelukkelse
ble vurdert som lite gjennomførbar og ikke å ha særlig selvstendig
effekt, da det er det internasjonale samarbeid og selskapspåvirkning
som antas å gi de beste resultater. Komiteen peker
imidlertid på at ulovlig eller uetisk selskapsaktivitet i skjul
av hemmelighold i lukkede jurisdiskusjoner uansett vil kunne medføre
uttrekk av enkeltselskaper basert på råd fra Etikkrådet.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, understreker
at det er viktig å skille mellom det som er manglende åpenhet og
hemmelighold og det som er skattekonkurranse mellom land. Flertallet viser
til at SPU har sine investeringer i unotert eiendom organisert i
datterselskaper i Luxembourg og delstaten Delaware i USA, og at
begrunnelsen for dette er at det begrenser og klargjør det økonomiske
ansvaret slik at SPU ikke løper unødig risiko økonomisk og at selskapene
er organisert i steder med et godt internasjonalt anerkjent rettsregelverk
for eventuelle konfliktsituasjoner. Videre medfører dette korrekt
skattlegging, men ikke større enn nødvendig, og det avverger problemer
for dobbeltbeskatning på grunn av skatteavtaler og et godt regelverk. Flertallet viser i
den forbindelse til at fondets mandat medfører at det ikke kan investeres
i unoterte selskaper og fondskonstruksjoner i land Norge ikke har
skatteavtale med eller andre land enn de som Norge i medhold av
annen folkerettslig overenskomst kan kreve skatteopplysninger fra. Flertallet understreker
at alle Norges Banks kontroll- og tilsynsorganer har nødvendig tilgang
til opplysninger og nødvendig innsyn i datterselskapene som er del
av eiendomsforvaltningen i SPU. Representantskapet har nødvendig
innsyn i alle avtaler og selskapsdokumenter, også de som ikke er
offentlig tilgjengelig, og representantskapets leder bekreftet under
høringen 29. april 2016 at representantskapet fullt ut hadde utført de
nødvendige kontroller, noe som også fremgår av representantskapets
årsrapport til Stortinget for 2015.
Komiteen mener det
bør vurderes retningslinjer for fondets investeringer i statsobligasjoner som
et verktøy for Norges Bank i vurderingen av finansiell risiko. Komiteen anmoder
regjeringen om å be Norges Bank gjøre nærmere rede for sitt arbeid
med godkjenning av investeringer i statsobligasjoner, herunder vurderinger
av landrisiko og oppfølgingen av mandatbestemmelsen om å ta hensyn
til statsfinansiell styrke. Som en del av dette bes Norges Bank
utdype hvordan det tas hensyn til åpenhet og ansvarlighet i offentlige
budsjettprosesser hos utstederlandene og risiko knyttet til illegitim
gjeld, herunder hvorvidt rammeverk utviklet i IMF og OECD vil kunne
være egnet i den forbindelse. Regjeringen bes om å komme tilbake
med sine vurderinger i forbindelse med neste års fondsmelding. Komiteen viser
videre til de siste års utvikling av denne type retningslinjer som
et resultat av finanskrisen og den påfølgende gjeldskrisen i Europa. Komiteen påpeker
samtidig at en ikke ønsker at slike retningslinjer skal føre til
at fondet oppfattes som et utenrikspolitisk virkemiddel, og at objektive
kriterier derfor legges til grunn.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser
til at en betydelig andel av fondets midler er investert i statsobligasjoner. Disse
medlemmer understreker behovet for en grundigere gjennomgang
av muligheten for å utvikle etiske retningslinjer for statsobligasjoner,
der åpenhetskriterier hos utstederlandene ligger til grunn.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen foreta en ny og
mer grundig gjennomgang av muligheten for å utvikle etiske retningslinjer
for statsobligasjoner, hvor åpenhetskriterier hos utstederlandene
ligger til grunn.»
Disse medlemmer vil i den sammenheng minne
om at finansielt hemmelighold er en helt sentral driver i utviklingen
av økonomiske og sosiale forskjeller globalt. Hemmeligholdsjurisdiksjoner,
lovverk som hindrer skatteinnkrevere relevant innsyn og selskapskonstruksjoner
som anonymiserer det reelle eierskapet, er helt sentrale utfordringer
som må bekjempes for å opprettholde samfunnskontrakten og skattegrunnlaget
i både rike og fattige land.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
med en vurdering av Statens pensjonsfond utlands virksomhet i skatteparadis
og hvordan denne kan begrenses.»
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen påse at uetisk skattepraksis
og skatteunndragelse aktivt følges opp i eierdialogen til NBIM.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
internasjonale spillselskapers markedsføring og produkter skaper
store utfordringer med spilleavhengighet. Disse medlemmer viser
dessuten til at vi her i landet har et spillmonopol hvor Norsk Tipping har
enerett. Overskuddet går til idrett og kultur i Norge. Samtidig
retter en rekke utenlandske spillselskaper sin markedsføring mot
norske kunder og utfordrer den norske enerettsmodellen.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede grunnlaget
for å trekke SPU ut av spillselskaper.»
Disse medlemmer viser til at
det på samme måte som for tobakk er store helseproblemer knyttet
til alkohol. Det er også en økende forståelse av alkohol som utfordring
når det gjelder utvikling i fattige land. Ikke minst rammes mange
sårbare barn av foreldres alkoholmisbruk. Mange internasjonale alkoholprodusenter
driver aggressiv markedsføring, særlig rettet mot unge og mot nye
markeder i fattige land.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede grunnlaget
for å trekke SPU ut av alkoholselskaper.»
Disse medlemmer vil vise til
at Statens pensjonsfond utland har store deler av sine investeringer
i unotert eiendom organisert gjennom datterselskaper i stater som
Delaware i USA og Luxembourg i Europa, begge stater som faller innenfor
betegnelsen skatteparadis.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at lukkede
jurisdiksjoner brukes til å finansiere illegal virksomhet som narkotikahandel,
våpensmugling, menneskehandel og omgåelse av FN-godkjente økonomiske
sanksjoner.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre viser til at fremvoksende markeder ble inkludert
i Statens pensjonsfond utlands referanseindeks for aksjer første gang
i 2000, og at man de siste år har investert mye mer i fremvoksende
markeder. Investeringer i disse markeder bidrar til å spre risikoen
mellom ulike land.
Disse medlemmer viser videre
til at fondet har signalisert at investeringene i fattigere land, såkalte
«Frontier markets», vil øke betraktelig i årene som kommer. Årsaken
er behovet for risikospredning og utsiktene til lav vekst og svakere
avkastningsmuligheter i rike land, blant annet på grunn av aldringen
av befolkningen.
Disse medlemmer minner likevel
om at man i flere år har vurdert å opprette eget fond eller investeringsprogram
for investeringer i fremvoksende og mindre utviklede markeder, noe
som er i tråd med anbefalingene til Utviklingsutvalget og Norfund. Disse
medlemmer ønsker at det opprettes et program for investeringer
i fremvoksende markeder i fattige land.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsprogram innen Statens pensjonsfond utland
(SPU), med samme krav til forvaltningen som andre investeringer
i SPU, med formål å investere i bærekraftige bedrifter og prosjekter
i fattige land, med en målsetting om samlet investeringsramme på
minst 20 mrd. kroner.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til prinsippet om at skattlegging og skatteinngang skal skje der
verdiskapning finner sted. Dette prinsippet ligger til grunn for
alt internasjonalt arbeid mot aggressiv skatteplanlegging og internasjonal
skatteunndragelse. Dette medlem mener dette prinsippet også
skal gjelde for og følges opp av SPU. Offentlige aktører som deltar
i eller legger til rette for aggressiv skatteplanlegging, stjeler
skatteinntekter fra andre. Slik oppførsel har betydelige negative
eksterne virkninger og er uetisk. Dette medlem mener
SPU bør internalisere disse eksterne virkningene i sin investeringsstrategi. Dette
medlem viser til at SPU har sine investeringer i unotert
eiendom organisert i datterselskaper i skatteparadiset Luxembourg
og delstaten Delaware i USA.
Dette medlem viser til de senere
avsløringer rundt lukkede jurisdiksjoner, omtalt som Luxleaks og
Panama Papers. Rettssaken mot varsleren bak Luxleaks, altså ikke
selskapene eller myndighetene som konspirerte med dem, pågår i disse
dager i Luxembourg. Selv om endringene i skattebetaling ofte er
liten på grunn av SPUs juridiske status, er SPUs tilstedeværelse
med på å legitimere bruken av lukkede jurisdiksjoner samt å gjøre
det økonomisk fristende for land å oppføre seg deretter.
Derfor fremmer dette medlem følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen påse at NBIM flytter sine
datterselskap vekk fra lukkede jurisdiksjoner.»
Dette medlem fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen be NBIM varsle relevante
skattemyndigheter dersom NBIM oppdager uetisk skattepraksis blant
selskapene i porteføljen.»
«Stortinget ber regjeringen sørge for at uetisk skattepraksis
og skatteunndragelse innlemmes blant uttrekkskriteriene i de etiske
retningslinjene for SPU.»
Dette medlem mener utarbeidelsen
av retningslinjer for fondets investeringer i statsobligasjoner
kan være et viktig bidrag til systemisk stabilitet i den internasjonale
finansøkonomien og være et godt verktøy for NBIM i vurderingen av
finansiell risiko.
Dette medlem ber regjeringen
foreta en grundig vurdering av om det bør utvikles egne etiske retningslinjer
for fondets investeringer i statsobligasjoner i forbindelse med
neste års stortingsmelding, hvor kriterier om åpenhet og ansvarlighet
i offentlige budsjettprosesser hos utstederlandene ligger til grunn,
samt vurdere risiko knyttet til illegitim gjeld. Vurderingen bør diskutere
hvorvidt det er mulig å innføre et slikt sett med retningslinjer,
herunder mulige avgrensninger og omfang. Dette medlem viser
til de siste års utvikling av denne type retningslinjer, som et
resultat av finanskrisen og den påfølgende gjeldskrisen i Europa,
og ber regjeringen spesielt vurdere positiv filtrering gjennom eksisterende
indekser eksempelvis fra IMF eller OECD. Dette medlem påpeker
samtidig at en ikke ønsker at investeringspraksisen skal oppfattes
som et utenrikspolitisk virkemiddel, og at objektive kriterier derfor
er en sentral forutsetning for vurderingen av nye retningslinjer.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil
vise til SPUs etiske retningslinjer, der det heter at «Fondet skal
ikke være investert i selskaper som selv eller gjennom enheter de
kontrollerer: produserer våpen som ved normal anvendelse bryter
med grunnleggende humanitære prinsipper». Disse medlemmer viser
til rapporten «Don’t bank on the bomb», utgitt av den nederlandske
organisasjonen Pax, International Campaign to Abolish Nuclear Weapons
(ICAN) og analyseselskapet Profundo, som viser at Statens pensjonsfond
utland fortsatt er investert i selskaper som er involvert i kjernevåpenvirksomhet,
og mener på denne bakgrunn at en ytterligere presisering av det
etiske regelverket rundt kjernevåpen er nødvendig. Disse
medlemmer mener at produksjon av hydrogen til kjernevåpen, utskytingssystemer
for kjernevåpen, utvikling av ubåter til utskyting av kjernevåpen
og bygging av missiler designet for kjernevåpen alle er eksempler
på virksomhet som åpenbart bør sier å være brudd på de etiske retningslinjene. Disse medlemmer mener
innsatsen for å hindre at SPU investerer i selskaper som produserer
kjernevåpen eller sentralt tilleggsutstyr til kjernevåpen, må styrkes,
og at investeringer av den typen som nevnt her, bidrar til å legitimere
og muliggjøre lands kjernevåpenkapasitet.
Disse medlemmer mener det ikke
er et tilstrekkelig argument mot uttrekk at utstyr og plattformer
for kjernevåpen også kan brukes til konvensjonelle våpen.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen på egnet måte sørge for
at utelukkelsen fra Statens pensjonsfond utland av våpen som ved
normal bruk strider med grunnleggende humanitære prinsipper, også
omfatter selskaper som produserer kjernevåpen, infrastruktur til
kjernevåpen, tilleggsutstyr til kjernevåpen eller tjenester knyttet
til produksjon, vedlikehold og bruk av kjernevåpen.»
Forslag fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen foreta en ny og mer grundig
gjennomgang av muligheten for å utvikle etiske retningslinjer for
statsobligasjoner, hvor åpenhetskriterier hos utstederlandene ligger
til grunn.
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
med en vurdering av Statens pensjonsfond utlands virksomhet i skatteparadis
og hvordan denne kan begrenses.
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen påse at uetisk skattepraksis
og skatteunndragelse aktivt følges opp i eierdialogen til NBIM.
Forslag 4
Stortinget ber regjeringen på egnet måte sørge for
at utelukkelsen fra Statens pensjonsfond utland av våpen som ved
normal bruk strider med grunnleggende humanitære prinsipper også
omfatter selskaper som produserer kjernevåpen, infrastruktur til
kjernevåpen, tilleggsutstyr til kjernevåpen eller tjenester knyttet
til produksjon, vedlikehold og bruk av kjernevåpen.
Forslag fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti:
Forslag 5
Stortinget ber regjeringen utrede grunnlaget
for å trekke SPU ut av spillselskaper.
Forslag 6
Stortinget ber regjeringen utrede grunnlaget
for å trekke SPU ut av alkoholselskaper.
Forslag fra Kristelig Folkeparti, Venstre og
Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 7
Stortinget ber regjeringen åpne for at SPU kan investere
i unotert infrastruktur på den måten Norges Bank foreslår, med små
investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet i starten,
for å høste erfaringer og bygge kompetanse.
Forslag fra Kristelig Folkeparti og Venstre:
Forslag 8
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsprogram innen Statens pensjonsfond utland
(SPU), med samme krav til forvaltningen som andre investeringer
i SPU, med formål å investere i bærekraftige bedrifter og prosjekter
i fattige land, med en målsetting om samlet investeringsramme på
minst 20 mrd. kroner.
Forslag fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 9
Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for
utfasing av investeringer i fossil energi i Statens pensjonsfond
utland.
Forslag 10
Stortinget ber regjeringen sørge for at det
utarbeides retningslinjer for Statens pensjonsfond utland som pålegger
fondet å trekke seg ut av olje- og gasselskaper med 25 pst. høyere
karbonutslipp per produsert enhet enn bransjegjennomsnittet.
Forslag 11
Stortinget ber regjeringen sørge for at urfolks rettigheter,
forankret i FNs erklæring om urfolks rettigheter og ILO-konvensjon
nr. 169, og arbeidstakerrettighetene hjemlet i ILOs kjernekonvensjoner,
får en større plass i SPUs forventningsdokument om menneskerettigheter.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 12
Stortinget ber regjeringen be SPU loggføre tema knyttet
til de ulike forventningsdokumentene som tas opp i møter med selskaper.
Loggføringen av tema tatt opp i selskapsdialog må brukes for å vurdere
selskapers utvikling over tid, slik at bruk av virkemiddelapparatet
kan tilpasses. Hvilke forventninger som er tatt opp i møter med hvilke
selskaper, må gjøres tilgjengelig for offentligheten gjennom den
årlige rapporten fra SPU om ansvarlig investeringsvirksomhet.
Forslag 13
Stortinget ber regjeringen påse at NBIM flytter sine
datterselskap vekk fra lukkede jurisdiksjoner.
Forslag 14
Stortinget ber regjeringen be NBIM varsle relevante
skattemyndigheter dersom NBIM oppdager uetisk skattepraksis blant
selskapene i porteføljen.
Forslag 15
Stortinget ber regjeringen sørge for at uetisk skattepraksis
og skatteunndragelse innlemmes blant uttrekkskriteriene i de etiske
retningslinjene for SPU.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
I
Stortinget ber om at neste års gjennomgang også vurderer
resultatene fra, og kost/nytte-verdiene av de ulike investeringsstrategiene,
både på kort og lang sikt, og fremme eventuelle endringer i lys
av disse vurderingene i forbindelse med fondsmeldingen for 2017.
II
Stortinget ber regjeringen utvide mandatet for Gjedrem-utvalget,
som vurderer sentralbankloven og styringen i Norges Bank, til også
å omfatte en vurdering av alternative styrings- og selskapsmodeller
for Statens pensjonsfond utland.
III
Stortinget anmoder regjeringen om å be Norges Bank
vurdere å utarbeide et forventningsdokument om skatt for de selskaper
de investerer i.
IV
Meld. St. 23 (2015–2016) – om Forvaltningen av Statens
pensjonsfond i 2015 – vedlegges protokollen.
Oslo, i finanskomiteen, den 30. mai 2016
Hans Olav Syversen | Svein Flåtten |
leder | ordfører |