3. Statens pensjonsfond utland: videreutvikling av strategi og forvaltning
- 3.1 Innledning
- 3.2 Investeringer i eiendom
- 3.3 Investeringer i infrastruktur
- 3.4 Nye krav til rapportering og styring av risiko
- 3.5 Vurdering av aksjeandelen
- 3.6 Styringsstrukturen i Norges Bank
Investeringsstrategien for SPU er utviklet over tid, basert på grundige vurderinger. Vurderingene har tatt utgangspunkt i hvordan ulike valg forventes å påvirke forholdet mellom avkastning og risiko. Viktige veivalg er forankret i Stortinget.
Et viktig tema i årets melding er investeringer i unotert eiendom og infrastruktur. Gjeldende mandat for SPU legger opp til at inntil fem pst. av fondet skal være investert i en egen eiendomsportefølje. Investeringene i eiendom er i en oppbyggingsfase, og ved utgangen av 2015 var eiendomsporteføljen på 3,1 pst. av fondskapitalen. Dagens mandat åpner ikke for investeringer i unotert infrastruktur. Investeringer i eiendom er omtalt i avsnitt 3.2 i meldingen, herunder hvordan slike investeringer bør reguleres i mandatet for SPU. Investeringer i unotert infrastruktur er omtalt i avsnitt 3.3 i meldingen.
Norges Bank har anledning til å avvike noe fra referanseindeksen fastsatt av Finansdepartementet. Rammen for avvik fra referanseindeksen er økt fra 1. februar 2016, i tråd med Stortingets behandling av fjorårets fondsmelding. Det er samtidig stilt nye krav til innramming av risiko og mer detaljert rapportering. De nye kravene er gjort rede for i avsnitt 3.4 i meldingen.
Regjeringen har satt ned to offentlige utvalg som angår forvaltningen av SPU. Det ene utvalget skal vurdere aksjeandelen i SPU, se avsnitt 3.5. Det andre utvalget vurderer sentralbankloven og styringsstrukturen i Norges Bank, se avsnitt 3.6 i meldingen.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Komiteens medlem fra Venstre viser til merknad og forslag under avsnitt 3.5 om behovet for en helhetlig gjennomgang og en kost/nytte-betraktning av aktiv kontra indeksforvaltning av aksjeporteføljen spesielt.
Finansdepartementet har utredet om andelen av SPU som investeres i eiendom bør økes og reguleringen av slike investeringer, se også fondsmeldingen for 2014. Som ledd i dette arbeidet har departementet bedt om analyser og vurderinger både fra en ekspertgruppe (Stijn Van Nieuwerburgh, Richard Stanton og Leo de Bever) og Norges Bank. De ble også bedt om å vurdere investeringer i unotert infrastruktur, se avsnitt 3.3. I tillegg har analyseselskapet og indeksleverandøren MSCI på oppdrag for departementet utarbeidet en rapport om sammensetningen av det globale investerbare kapitalmarkedet mv.
Ekspertgruppens rapport og Norges Banks råd ble lagt fram i desember 2015, og ble drøftet på et faglig seminar som Finansdepartementet arrangerte 17. desember 2015. Departementet har også holdt et dialogmøte med ulike fagmiljøer 21. januar 2016 der eiendom og infrastruktur var tema.
Bakgrunnsmaterialet om eiendom og infrastruktur er tilgjengelig på Finansdepartementets nettsider. Det vises til nærmere redegjørelse i meldingen.
Komiteen viser til at en ekspertgruppe har utredet om andelen investeringer i eiendom bør økes. Begrunnelsen i 2008 for at det ble åpnet for eiendom var å spre fondets risiko ytterligere. Komiteen viser til at eiendomsinvesteringene fortsatt er i en oppbyggingsfase og at eiendomsporteføljen bare utgjorde 3,1 pst. av fondskapitalen ved utgangen av 2015, mot det tillatte nivå på 5 pst. Av dette er ca. 2,4 prosentenheter investert i unotert eiendom.
Komiteen er enig i forslaget om å gå bort fra dagens strategiske referanseindeks med egen eiendomsportefølje og tilhørende avkastningsmål, slik at fondets strategiske referanseindeks dermed bare består av en referanseindeks for aksjer og obligasjoner. Dette vil være bedre egnet til å vurdere bankens resultater i eiendomsforvaltningen enn den nåværende IPD-indeksen. Det innebærer også at indeksen kan følges tettere, lavere kostnader og at det er en klar ansvarsdeling mellom departementet og banken i forvaltningen av fondet. Komiteen har i den anledning merket seg at heller ikke ekspertgruppen finner at noterte eiendomsaksjer gir et bedre forhold mellom avkastning og risiko enn aksjer i andre sektorer, og at aksjer med lik risiko kan forventes å ha samme avkastning, uansett hvilken sektor av økonomien de tilhører.
Komiteen er enig i at markedsrisikoen i eiendomsinvesteringer bør styres bedre enn i dag, slik også ekspertgruppen og Norges Bank anbefaler, og komiteen slutter seg derfor til den foreslåtte modellen for regulering av risiko som det er operasjonell erfaring med, noe som også tilrås av Norges Bank. Komiteen imøteser at dette implementeres i den nye reguleringen av eiendom i mandatet for SPU.
Komiteen støtter videre at det fastsettes en øvre ramme for andelen av unoterte eiendomsinvesteringer på 7 pst. av SPU. Fordi avkastningen fra unotert eiendom kan være variabel i forhold til avkastning av aksjer og obligasjoner, må imidlertid forvaltningen innrettes mot en lavere andel unotert eiendom for å unngå brudd med rammen i situasjoner med store og plutselige fall i verdien av de noterte investeringene. Komiteen er enig i at en øvre ramme på 7 pst. vil kunne bety at forvaltningen kan ta sikte på en andel unotert eiendom på anslagsvis 5 pst. av SPU over tid. Med utgangspunkt i at andelen i øyeblikket er om lag 2,4 pst. og at man er i en oppbyggingsperiode hvor man går forsiktig frem, bør dette gi muligheter for et tilstrekkelig volum også for å dra nytte av de stordriftsfordeler som finnes i et slikt marked.
Finansdepartementet har utredet om det skal åpnes for investeringer i unotert infrastruktur i SPU. Som ledd i arbeidet ble en ekspertgruppe (Van Nieuwerburgh, Stanton og de Bever) og Norges Bank bedt om råd, se også avsnitt 3.2.
Finansdepartementet mottok i desember 2015 analyser og råd fra ekspertgruppen og Norges Bank, som ble drøftet på et faglig seminar departementet arrangerte 17. desember 2015. Departementet har også holdt et dialogmøte 21. januar 2016 der infrastruktur var tema. Det vises til nærmere redegjørelse i meldingen.
Komiteen viser til at departementet har utredet om det skal åpnes for investeringer i unotert infrastruktur og at det er bedt om råd fra en ekspertgruppe og fra Norges Bank. Komiteen viser til at ekspertgruppen og Norges Bank mener at SPU er godt egnet til å bygge opp og utnytte stordriftsfordeler i unoterte markeder generelt og i enkelte typer infrastruktur.
Komiteens flertall, alle unntatt Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at mange investeringer i infrastruktur er utsatt for stor regulatorisk eller politisk risiko. Det er vanlig med langvarige kontrakter der lønnsomheten påvirkes direkte av andre lands myndigheter, gjennom tariffer og andre rammebetingelser. De siste årene har det vært flere eksempler på at offentlige myndigheter har endret forutsetningene for slike investeringer gjennom reforhandlinger av inngåtte avtaler eller endringer i tilskuddsordninger. Dessuten, ved unoterte investeringer vil eierandelen i hver enkelt investering generelt være stor. Da blir også fondets investeringer mer synlige og lettere gjenstand for kritikk. Konflikter om investeringer som er viktige fellesgoder eller med andre lands myndigheter vil etter flertallets syn være krevende, og innebærer stor omdømmerisiko for SPU. Høye transaksjonskostnader og lavere omsettelighet gjør det vanskeligere å selge seg ut av unoterte investeringer hvis det skulle oppstå problemer.
Flertallet viser videre til at det unoterte infrastrukturmarkedet er lite for SPU. Unotert infrastruktur utgjør bare om lag 0,5 pst. av det globale investerbare kapitalmarkedet, og den investerbare infrastrukturen er i hovedsak børsnotert. Her skiller infrastruktur seg fra eiendom, der mesteparten av markedet er unotert. I motsetning til unotert eiendom vil en åpning for investeringer i unotert infrastruktur i mindre grad øke fondets investeringsmuligheter. Flertallet viser også til at unoterte investeringer er mer komplekse, ressurskrevende, vanskeligere å evaluere og kostbare å reversere sammenliknet med investeringer i noterte aksjer og obligasjoner.
Flertallet viser til at investeringsstrategien for SPU er utviklet gradvis over tid basert på grundige faglige vurderinger. Flertallet ber på denne bakgrunn om at regjeringen arbeider videre med å vurdere unotert infrastruktur og kommer tilbake til dette i neste års fondsmelding. Som en del av vurderingene bes regjeringen belyse hvordan risikoen og de særskilte utfordringene knyttet til slike investeringer kan rammes inn, herunder omdømmerisiko og hvordan en kan sikre størst mulig åpenhet om forvaltningen av ev. investeringer i unotert infrastruktur, og håndteringen av dette i andre fond.
Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Venstre, vil understreke at ekspertgruppen mener unoterte investeringer i infrastruktur har mange ikke-finansielle risiko både politisk, omdømmemessig og klimamessig, og at infrastrukturinvesteringer har lett for å tiltrekke seg offentlig oppmerksomhet. Dette flertallet merker seg også at ekspertgruppens betraktninger knytter seg til en gjennomsnittsinvestors forventninger og ikke til et åpent og politisk forankret statlig fond. Dette flertallet understreker videre at ekspertgruppen er delt i synet på investeringer i infrastruktur og at et flertall av gruppen (to av tre) mener hoveddelen i så fall bør investeres i noterte instrumenter. Begrunnelsen er at de fleste privateide investeringer i dag er i noterte selskaper og at unoterte investeringer har høy operasjonell kompleksitet og ikke-finansiell risiko. Dette flertallet viser også til at Norges Bank i et brev til departementet 2. desember 2015 selv påpeker at investeringsmulighetene i notert infrastruktur er beløpsmessig store, utfordrende å omsette og har lang varighet. Videre at slike investeringer er ikke-standardiserte, kostnadskrevende og krever en helt annen oppfølging enn noterte investeringer. Det pekes videre på at kostnadene vil være høyere enn for investeringer i aksjer og obligasjoner og at også skatt i en del tilfelle vil øke kostnadene ved investeringer i infrastruktur. Dette flertallet viser til at unoterte investeringer i infrastruktur innebærer en betydelig politisk og regulatorisk risiko. Dette flertallet viser til at særlig delmarkedene for unotert infrastruktur for fornybar energi i fremvoksende markeder historisk har hatt høy finansiell, politisk og regulatorisk risiko.
Dette flertallet viser også til at det er en betydelig mengde privat kapital som ønsker å investere i infrastruktur i fremvoksende markeder slik at det ikke er mangel på privat kapital som ønsker å investere, men at problemet er misforholdet mellom det som etterspørres og tilgjengelige prosjekter med akseptabel risiko. Dette flertallet peker på at det finnes en rekke institusjonelle investorer som f.eks. IMF og Verdensbanken som gjennom sine investeringer kan redusere risiko slik at infrastrukturinvesteringer i slike markeder på sikt kan bli mer interessante for investorer.
Dette flertallet viser til at det generelt er uheldig å legge føringer på hvor stor del av kapitalen i SPU som skal investeres i enkeltsektorer og i enkeltland utover det som fremgår av referanseindeksen. Dette gjelder særlig for unoterte markeder hvor investeringer kjennetegnes av store forskjeller i avkastning og risiko, høye transaksjonskostnader, sparsom offentlig tilgjengelig informasjon og kapasitetsbegrensninger. Dette flertallet peker også på at Norges Bank i dag har full adgang til å investere i notert infrastruktur og understreker at SPU har finansielle hovedmål og ikke målsettinger om å støtte statens investeringer i særskilte land innenfor særskilte investeringsområder. Dette flertallet støtter derfor at det hentes mer erfaring med unoterte investeringer i eiendom, som er i en oppbyggingsfase, før det eventuelt åpnes for investeringer i unotert infrastruktur.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at muligheten for investeringer i unotert infrastruktur åpner også for investeringer i unotert infrastruktur for fornybar energi og unotert infrastruktur i fattige land, slik disse medlemmer har ønsket.
Disse medlemmer tar samtidig ikke lett på regjeringens argumentasjon om usikkerhet og politisk og regulatorisk risiko, ikke minst i fattige land. Norges Bank tar imidlertid langt på vei høyde for dette. Banken foreslår å gå skrittvis frem med små investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet i starten, for å høste erfaringer og bygge opp kompetanse. Dette medlem mener dette er riktig vei å gå, for på sikt å kunne bevege seg over i fremvoksende økonomier – gjerne sammen med institusjoner som IMF og Verdensbanken, for å redusere risikoen.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen åpne for at SPU kan investere i unotert infrastruktur på den måten Norges Bank foreslår, med små investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet i starten, for å høste erfaringer og bygge kompetanse.»
Disse medlemmer viser til at Norges Bank allerede i 2006 ga råd om at fondet skulle kunne investeres i unotert infrastruktur. Banken gjentok dette rådet i to brev den 6. juli 2010. I disse brevene understreket banken at «fondet var godt egnet til å foreta slike investeringer», og at økt innslag av real-aktiva som eiendom og infrastruktur kunne bidra til å redusere usikkerheten om utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft.
Dette medlem mener at en utvidelse i fondets investeringsstrategi til å inkludere infrastruktur for fornybar energi er viktig og i tråd med det langsiktige målet om å bidra til en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand, noe som er grunnleggende for å sikre god avkastning på lang sikt.
Dette medlem mener at SPU er godt egnet til gradvis å bygge opp den spesialiserte kompetansen som trengs for å kunne håndtere investeringer i infrastruktur, i tråd med erfaringen fra unoterte eiendomsinvesteringer.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ser behovet for langsiktige kapitalinvesteringer i grønn teknologi og fornybar energi. Disse medlemmer vil påpeke at deler av dette markedet er i unoterte aksjer. Her finner vi deler av den fornybare infrastrukturen verden trenger å bygge ut om vi skal nå målene satt i Paris-avtalen. Utover de finansielle risikoer ved slike investeringer vil disse medlemmer trekke frem flere politiske risikoer ved denne typen investeringer. Disse medlemmer viser til risikoen for innblanding i korrupsjon, som må vektlegges ved slike investeringer. Videre er den politiske risikoen ved bruk av hemmeligholdsjurisdiksjoner betydelig. Disse medlemmer vil trekke frem risikoen for at infrastrukturutbygging i utviklingsland kan få betydelige negative konsekvenser for lokal- og urbefolkning, samt miljøet i nærområdet. Disse medlemmer mener det er avgjørende at SPU er bevisst på utfordringene ved investering i infrastruktur og næringer med grunnrente der land mangler et sterkt sivilsamfunn, demokratiske rettigheter, tilstrekkelige demokratiske mekanismer for å sikre at merverdien fra naturressurser blir fordelt rettferdig, og mekanismer for kompensasjon av skadelidende parter ved inngrepene.
Samtidig mener disse medlemmer at det er en betydelig risiko for verden som helhet om de nødvendige investeringene i grønn teknologi og grønn infrastruktur uteblir. Dette er viktige avveininger vi trenger grundige evalueringer av, både forventningsdokumenter og en god tilnærming.
Det er avgjørende for komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti at det ikke åpnes opp for investeringer i fossil infrastruktur.
Norges Bank forvalter SPU med utgangspunkt i et mandat fastsatt av Finansdepartementet. Mandatet uttrykker investeringsstrategien for fondet, og inneholder bl.a. bestemmelser om fondets referanseindeks og rammer for risikotakingen. Banken kan avvike fra referanseindeksen innenfor en fastsatt ramme. Rammen for avvik angis ved forventet relativ volatilitet, som sier noe om hvor mye avkastningen av SPU normalt vil forventes å kunne avvike fra referanseindeksen. I fondsmeldingen for 2014 ble det lagt opp til å øke rammen for avvik fra 1 til 1,25 prosentenheter. Formålet er å gi Norges Bank bedre muligheter til å utnytte særtrekk ved fondet og fortrinn i forvaltningen til å bedre forholdet mellom avkastning og risiko.
I mandatet for forvaltningen av SPU stiller Finansdepartementet krav om at Norges Bank selv skal fastsette flere risikorammer som supplerer rammen for forventet relativ volatilitet. I fondsmeldingen for 2014 ble det lagt opp til å stille krav i mandatet om en ny, supplerende risikoramme for store tap som forventes å inntreffe sjelden, såkalt halerisiko. Det ble også lagt opp til å stille nye krav til mer detaljert rapportering om risikoen banken tar i forvaltningen.
Endringene som Finansdepartementet la opp til er basert på anbefalinger fra en ekspertgruppe bestående av Andrew Ang, Michael Brandt og David Denison som i 2013–2014 evaluerte Norges Banks forvaltning av SPU. Stortinget sluttet seg til endringene.
Som del av Finansdepartementets arbeid med å stille nye krav i mandatet for SPU ble Norges Bank i brev 26. juni 2015 bedt om å gi råd om hvordan en supplerende ramme for slik risiko kan utformes, hvordan den offentlige rapporteringen om avvikene mellom avkastningen av SPU og referanseindeksen fastsatt av departementet kan utvides og hvordan rapporteringskravene i mandatet kan endres. Brevet ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2016. Banken oversendte sine råd og vurderinger til departementet i brev 29. september 2015.
Finansdepartementet fastsatte 1. februar 2016 nye krav i mandatet for SPU om innramming av risiko og rapportering. Endringene i mandatet er basert på forslag sendt Norges Bank i brev 10. desember 2015 og bankens svarbrev 28. januar 2016. De nye kravene om en supplerende risikoramme og til mer detaljert rapportering er nærmere omtalt nedenfor. Samtidig som de nye kravene ble tatt inn i mandatet ble også rammen for avvik fra referanseindeksen økt, i tråd med det som ble varslet i fondsmeldingen 2014. Det vises til meldingen for nærmere redegjørelse.
Komiteen viser til at mandatet for SPU med virkning fra 1. februar 2016 er endret med mer detaljerte krav til rapportering om den risiko banken tar i sin forvaltning. Formålet er å understøtte lønnsomme, langsiktige strategier i tråd med anbefalinger fra en ekspertgruppe. Komiteen merker seg at det nå skal rapporteres også om valg av investeringsstrategier minst hvert tredje år i tillegg til ordinære kvartals- og årsrapporteringer. Komiteen viser til at hensikten med endringene er mer åpenhet i forvaltningen av fondet.
Komiteen har merket seg utvidelsene av kvartals- og årsrapporteringen med krav om redegjørelser for kilder til mer- og mindreavkastning i aksje- og obligasjonsporteføljen, og at utvidelsene er gjort etter råd fra to ekspertgrupper om hvordan en slik nedbrytning av resultater kan gjøres. Komiteen merker seg videre at det i de nye rapporteringsbestemmelsene stilles krav om redegjørelser for resultatene av alle investeringsstrategier som medfører betydelige kostnader eller stor relativ risiko, noe som utvilsomt vil bidra til større åpenhet og offentlighet om enkeltstrategier som har betydning for fondets relative resultater. Komiteen har særskilt merket seg at departementet har understreket at bestemmelsene skal tolkes slik at resultatene fra ulike strategier innenfor verdipapirvalg skal synliggjøres, og at hovedstyret skal vurdere resultatene i forvaltningen. Komiteen viser også til at som følge av de nye bestemmelsene skal Norges Bank redegjøre særskilt for forholdet mellom avkastning og risiko i SPU og at det skal benyttes flere metoder og flere måltall for å rapportere den risikojusterte avkastning. Videre er det stilt krav om årlig redegjørelse for inntekter og kostnader i forvaltningen med hensyn til inntekter fra verdipapirutlån, skattekostnader, eksterne forvaltningskostnader og anslåtte transaksjonskostnader.
Komiteen understreker at det er stor offentlig interesse for resultatene av SPUs investeringer og at det er sentralt at rapporteringen kan etterprøves og gir en størst mulig åpenhet om forvaltningen. Komiteen mener derfor det er svært nyttig at Norges Bank vil bestrebe seg på å finne gode metoder for dekomponering av avkastning og risiko som er åpne og kan etterprøves også av kontrollmiljøer utenfor Norges Banks egen forvaltningsorganisasjon.
Andelen av SPU som investeres i aksjer er den beslutningen som har størst betydning for fondets samlede avkastning og risiko på lang sikt. Det ble åpnet for aksjer i 1998. Andelen ble da fastsatt til 40 pst. I 2007 ble den besluttet økt videre til 60 pst. Den øvrige kapitalen i fondet er investert i obligasjoner og eiendom.
Siden det første kapitalinnskuddet i 1996 har SPU vokst betydelig. Fondets størrelse svarer nå til mer enn to og en halv ganger størrelsen på BNP for fastlandsøkonomien. En høyere aksjeandel øker isolert sett forventet langsiktig avkastning av SPU, men øker også risikoen og svingningene i fondets verdi.
Finansdepartementet varslet i Nasjonalbudsjettet 2016 at det ville bli satt i gang et arbeid for å vurdere aksjeandelen i SPU. I januar oppnevnte regjeringen et utvalg som skal se på aksjeandelen i fondet. Utvalget skal analysere forventet avkastning og risiko med ulike aksjeandeler, og kan tilrå endringer i aksjeandelen. I vurderingen skal utvalget bl.a. se hen til SPUs målsetting, tidshorisont, størrelse og forventede uttak. Utvalget skal videre vurdere om en eventuell endring av aksjeandelen bør ha betydning for andre hovedvalg i investeringsstrategien, slik som sammensetningen av referanseindeksene for aksjer og obligasjoner.
Utvalget har følgende sammensetning:
Seniorøkonom og professor II Knut Anton Mork (utvalgsleder), Oslo
Sjeføkonom Harald Magnus Andreassen, Oslo
Professor Hilde C. Bjørnland, Bærum
Investor Harald Espedal, Stavanger
Direktør Kristin Halvorsen, Oslo
Førsteamanuensis Espen Henriksen, Oslo
Fylkesmann Sigbjørn Johnsen, Ringsaker
Konserndirektør Kari Olrud Moen, Oslo
Professor Karin Thorburn, Bergen
Utvalget skal levere sin rapport innen 15. oktober 2016. Finansdepartementet legger opp til at utvalgets rapport sendes på høring. Det vil også bli innhentet analyser og vurderinger fra Norges Bank. Finansdepartementet tar sikte på å behandle spørsmålet om aksjeandelen i SPU i fondsmeldingen som legges fram for Stortinget våren 2017.
Komiteen viser til viktigheten av fondets aksjeandel for samlet avkastning og risiko på lang sikt og imøteser derfor behandlingen av spørsmålet om størrelsen av aksjeandelen i fondsmeldingen våren 2017, etter at et utvalg har analysert avkastning og risiko med ulike aksjeandeler i fondet.
Komiteenviser til at det normalt har vært gjennomført en større gjennomgang av forvaltningen foretatt av eksterne eksperter hvert fjerde år, og at det nå er tre år siden den forrige store forvaltningsgjennomgangen.
Komiteen fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber om at neste års gjennomgang også vurderer resultatene fra, og kost/nytte-verdiene av de ulike investeringsstrategiene, både på kort og lang sikt, og fremme eventuelle endringer i lys av disse vurderingene i forbindelse med fondsmeldingen for 2017.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti mener at det er grunn til å vurdere kost/nytte-verdien av en såkalt «aktiv forvaltning» kontra en ren indeksforvaltning. Spesielt når kostnadene fra den aktive forvaltningsstrategien de siste tre år er drøyt 5 mrd. kroner, godt over halvparten av totalkostnadene i perioden, for å forvalte ca. 15 pst. av fondet.
Disse medlemmer viser også til at det er reist faglig tvil om aktiv forvaltning av SPU er lønnsomt og at den betydelige størrelsen av SPU taler for at NBIM ikke lenger bør drive med aktive strategier, spesielt såkalt «aksjeplukking» knyttet til forvaltningen, men heller videreutvikle og styrke indeksforvaltningen.
Disse medlemmer mener at dette er en så stor, omfattende og alvorlig problemstilling at den bør drøftes i hele sin bredde i forbindelse med den neste store forvaltningsgjennomgangen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til de lave rentenivåene globalt i obligasjonsmarkedet. Dette medlem mener regjeringen i forbindelse med forvaltningsmeldingen for 2016 bør utrede mulighetene for å inkludere andre typer verdipapirer, som klimakvoter, i tillegg til vanlige obligasjoner.
Norges Bank har bygd opp en kompetent organisasjon og over tid levert gode resultater i forvaltningen av SPU. Samtidig har kompleksiteten i forvaltningen økt de senere årene ved at fondet har økt betydelig i verdi og investeringene er spredt på flere typer aktiva og verdipapirer. Kapitalforvaltningen utgjør en økende del av bankens samlede virksomhet. Arbeidet med å videreutvikle strategien for forvaltningen av fondet fortsetter.
En slik utvikling stiller nye krav til styringen av fondet. Det var bakgrunnen for regjeringens forslag om å øke antall visesentralbanksjefer fra én til to fra og med 2016. Den nye visesentralbanksjefen har fått et særlig ansvar for kapitalforvaltningen.
Regjeringen oppnevnte i april 2015 et utvalg som skal vurdere sentralbankloven og styringen i Norges Bank. Utvalget skal bl.a. se på styringsstrukturen for forvaltningen av SPU. Utvalget ledes av Svein Gjedrem og skal legge fram sin rapport våren 2017.
Komiteen viser til at kompleksiteten i forvaltningen i SPU stadig øker ved at fondet går inn i flere typer aktiva og verdipapirer og at kapitalforvaltningen dermed utgjør en stadig større del av bankens totale virksomhet.
Komiteen har merket seg at NBIM har presentert en egen rapport «Performance and Risk» om avkastningen av ulike investeringsstrategier som utnyttelse av enkeltrammer, bl.a. rammen for forventet relativ volatilitet, ekstremavviksrisiko og forvaltningsrisiko. Komiteen ønsker velkommen at hovedstyret skal avgi en egen vurdering av resultatene. Komiteen viser også til at det er nedsatt et eget utvalg (Gjedrem-utvalget) for å vurdere sentralbankloven, herunder organiseringen av forvaltningen av SPU, og vil understreke at vurderingen av om det bør være et eget styre for NBIM/SPU ligger innenfor utvalgets mandat. Komiteen legger også til grunn at dette utvalget i sitt videre arbeid tar med seg representantskapets vurderinger i årets rapport om hovedstyrets roller og oppgaver.
Komiteen viser til at rammeverket for forvaltningen av SPU bygger på en klar ansvars- og rolledeling både mellom eier og forvalter, og mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll med fondet.
Komiteen viser til at SPU nå er av en slik størrelse og samtidig eksponert i nye aktivaklasser som gjør det naturlig å vurdere dagens styrings- og tilsynsstrukturer, og den kompetansen de innehar.
Komiteen mener at styrings- og kontrollstrukturen for Norges Bank skal utvikles i takt med endringene i oppgavene til Norges Bank. Komiteen viser bl.a. til at forvaltningsmandatet har vært endret seks ganger siden 2010, og tendensen er at Norges Bank gis større frihet i forvaltningen. Samtidig har fondet de siste fem årene mer enn doblet seg i verdi. Det er derfor naturlig å spørre om dagens kontrollregime er hensiktsmessig organisert og dimensjonert.
Komiteen viser i så måte til Dokument 9 (2015–2016) Rapport til Stortinget fra Norges Banks representantskap for 2015 hvor representantskapet i sin hovedkonklusjon på side 7 bl.a. påpeker at «En gjennomgående problemstilling har vært at hovedstyret bør vurdere om det i større grad kan tydeliggjøre overordnede prinsipper og rammer på ulike områder i forvaltningen av SPU og videreutvikle den overordnede styringsrapporteringen».
Komiteen viser videre til at det er nedsatt et eget utvalg som skal vurdere sentralbankloven og styringen i Norges Bank, ledet av tidligere finansråd og sentralbanksjef Svein Gjedrem. Utvalget skal etter planen avgi sin rapport 10. april 2017. Dette utvalget er imidlertid ikke bedt om å vurdere alternative organiseringer av SPU.
Komiteen mener at det vil være naturlig, parallelt med vurderingen av sentralbankloven og styringen av Norges Bank, å få vurdert en mer fristilt organisering av SPU, slik at alle modeller blir grundig belyst. Komiteen mener derfor at Gjedrem-utvalget, som allerede er i arbeid, bør få et tilleggsmandat om å vurdere ulike alternative modeller for styringen av Norges Bank. En slik vurdering bør spesielt omfatte en vurdering av alternative organisasjons- og selskapsmodeller med et helt eget styre uavhengig av Norges Bank. Komiteen har ikke konkludert med at dagens styremodell skal eller bør endres, men mener at det er behov for en grundig vurdering og diskusjon om dagens modell er hensiktsmessig.
Komiteen fremmer på den bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utvide mandatet for Gjedrem-utvalget, som vurderer sentralbankloven og styringen i Norges Bank, til også å omfatte en vurdering av alternative styrings- og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland».
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet viser til at Norges Bank har bygd opp en kompetent organisasjon og over tid levert gode resultater i forvaltningen av SPU. Samtidig har kompleksiteten i forvaltningen økt de senere årene ved at fondet har økt betydelig i verdi og investeringene er spredt på flere typer aktiva og verdipapirer. Kapitalforvaltningen utgjør en økende del av bankens samlede virksomhet. Arbeidet med å videreutvikle strategien for forvaltningen av fondet fortsetter. Disse medlemmer viser til at en slik utvikling stiller økte krav til styringen av fondet, og at dette var bakgrunnen for regjeringens forslag om å øke antall visesentralbanksjefer fra én til to fra og med 2016. Den nye visesentralbanksjefen har fått et særlig ansvar for kapitalforvaltningen. Disse medlemmer viser til at regjeringen i april 2015 oppnevnte et utvalg som skal vurdere sentralbankloven og styringen i Norges Bank.