Sammendrag
- Innledning
- Forslag til lov om endring av juridisk kjønn
- Endringer i navneloven
- Økonomiske og administrative konsekvenser
Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen en ny lov som skal gjøre det enklere og mindre inngripende å endre juridisk kjønn. Personer som opplever å tilhøre et annet kjønn enn det de er registrert med i Folkeregisteret, bør ha rett til å endre juridisk kjønn uten krav om bestemt diagnose eller medisinsk behandling. Retten til å endre juridisk kjønn bør baseres på egen opplevelse av kjønnsidentitet.
Helsedirektoratet oppnevnte i desember 2013 en bredt sammensatt ekspertgruppe for å gjennomgå og foreslå endringer i den norske ordningen for endring av juridisk kjønn. Bakgrunnen var blant annet den økende kritikken av gjeldende praksis for endring av juridisk kjønn. I juni 2015 sendte Helse- og omsorgsdepartementet på høring et forslag til ny lov om endring av juridisk kjønn, i hovedsak basert på ekspertgruppens anbefalinger.
Proposisjonen gjør rede for gjeldende rett på området og forholdet til relevante bestemmelser i Grunnloven. I henhold til langvarig og fast praksis, endres kjønn i Folkeregisteret etter at Skattedirektoratet har mottatt bekreftelse fra Nasjonal behandlingstjeneste for transseksualisme ved Oslo universitetssykehus om at «endelig konvertering av kjønn har funnet sted». I praksis har dette betydd at det må ha vært fullført irreversibel sterilisering, og at testikler eller ovarier er fjernet kirurgisk i den hensikt å skifte kjønn.
Proposisjonen omtaler også regler for endring av juridisk kjønn i andre land, med særlig vekt på Sverige og Danmark.
Departementet foreslår å regulere endring av juridisk kjønn i en egen ny lov, og viser til at en særlov vil ha lovtekniske og praktiske fordeler, i tillegg til symbolverdien for menneskene som berøres av den.
Ekspertgruppen nedsatt av Helsedirektoratet i 2013 anbefalte å fjerne kravet om sterilisering og de øvrige medisinske vilkårene. Personer bør få endre juridisk kjønn i Norge uten at det stilles krav om kastrasjon eller annen form for sterilisering.
Ekspertgruppen vurderte tre ulike modeller for hvilke vilkår som bør stilles for å få endre juridisk kjønn: diagnosemodellen, vurderingsmodellen og erklæringsmodellen. Felles for alle de tre modellene er at det ikke stilles krav om medisinske inngrep eller medisinsk behandling. Ekspertgruppen anbefalte å basere de nye reglene på erklæringsmodellen, som innebærer at personen som opplever manglende samsvar mellom egen kjønnsidentitet og sitt registrerte juridiske kjønn, selv kan begjære endring av juridisk kjønn.
I høringsnotatet sluttet departementet seg til anbefalingen fra ekspertgruppen, og høringsinstansene var i all hovedsak svært positive til forslaget. Departementet foreslår derfor i proposisjonen at personer som opplever å tilhøre det andre kjønn enn det de er registrert med i folkeregisteret, skal få rett til å endre sitt juridiske kjønn. I praksis innebærer det at personen får tildelt et nytt fødselsnummer.
Departementet foreslår videre at retten til å endre juridisk kjønn begrenses til personer som er bosatt i Norge. Departementet ser at det kan bli behov for å vurdere om norske statsborgere som er bosatt i utlandet, også skal kunne endre sitt juridiske kjønn, og foreslår derfor en hjemmel til å fastsette dette i forskrift.
Departementet er enig med flertallet i ekspertgruppen, og med flertallet av høringsinstansene, og foreslår ikke en pålagt refleksjonsperiode. Ifølge departementet er det grunn til å tro at de fleste søknader om endring av juridisk kjønn vil være veloverveide og grundig gjennomtenkt. For personer som allerede har brukt tid på å reflektere rundt sitt valg om å endre juridisk kjønn, kan det oppleves som mistillit, formyndersk og en unødvendig hindring å bli pålagt en ytterligere venting etter at søknad er sendt inn.
Departementet foreslår at det skal være en 16-års aldersgrense for endring av juridisk kjønn. Unge på 16 år har oppnådd tilstrekkelig alder og modenhet til å kunne sette seg inn i konsekvensene av å endre juridisk kjønn og selv vurdere og ta stilling til hva som er riktig for dem. Dette er også i tråd med synet til flertallet av høringsinstansene.
Ungdom på 16 år anses tilstrekkelig modne til å bestemme over egen helse. De må derfor også kunne ta beslutningen om endring av juridisk kjønn, en beslutning som ikke har større konsekvenser enn å avstå fra helsehjelp. Det vises også til at departementet foreslår at det ikke skal settes noen vilkår for å skifte kjønn, heller ikke skifte tilbake til opprinnelig juridisk kjønn. Ungdom som føler at beslutningen om endring av juridisk kjønn var feil, kan dermed lett rette opp feilen.
For barn og unge mellom 6 og 16 år foreslår departementet at barnet som hovedregel må søke sammen med foreldrene eller andre med foreldreansvar. Departementet ser at det kan være viktig å ha mulighet for å endre juridisk kjønn i tilknytning til skolestart, og dette er bakgrunnen for at den nedre grensen settes til 6 år, slik som foreslått av Barneombudet.
Beslutningen om å endre juridisk kjønn er av en slik personlig art at barn allerede fra de er 6 år må være enig med foreldrene dersom det skal søkes om endret juridisk kjønn. Foreldrene skal ikke kunne gjøre dette alene uten barnets samtykke.
Departementet mener utgangspunktet bør være at begge foreldrene skal søke sammen med barnet. Det vil i de aller fleste tilfeller være foreldrene sammen med barnet som er best skikket til å ta slike avgjørelser. Det kan likevel oppstå situasjoner hvor foreldrene ikke er enige i spørsmål som gjelder barnets personlige forhold. Hovedregelen er at slike konflikter må løses av foreldrene selv gjennom samarbeid og i dialog og samarbeid med barnet. Det er ingen generelle familierettslige regler om fortrinn for den ene av foreldrene eller mulighet for overprøving av domstolen eller en annen tredjepart dersom foreldre er uenige om utøvelsen av det felles foreldreansvaret.
Dersom foreldrene ikke er i stand til å utøve foreldreansvaret på en forsvarlig måte og ivareta barnets beste, skal barneverntjenesten bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter ved råd, veiledning og hjelpetiltak. Hjelpetiltak for barnet og familien skal settes i verk dersom barnet har særlig behov for det på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner.
Dersom det er overveiende sannsynlig at barnets helse eller utvikling kan bli alvorlig skadd fordi foreldrene er ute av stand til å ta tilstrekkelig ansvar for barnet og det er nødvendig ut fra den situasjonen barnet befinner seg i, kan barnevernet også treffe vedtak om omsorgsovertakelse.
Departementet mener det beste vil være om foreldrene og barnet kan løse uenighet om juridisk kjønn gjennom dialog og samtale og uten at det blir behov for en ekstern overprøvning. Barnet og foreldrene kan henvende seg til familievernkontorene for bistand ved denne typen relasjonsproblemer.
Samtidig har departementet merket seg at mange høringsinstanser mener det bør innføres en mulighet for klage eller ekstern overprøving i slike saker for å ivareta barns rett til identitet og medvirkning etter Grunnloven og barnekonvensjonen og av hensyn til prinsippet om barnets beste.
På denne bakgrunnen mener departementet det må være en åpning for å få endret juridisk kjønn i de tilfeller der bare den ene av foreldrene eller andre med foreldreansvar støtter barnets ønske om å endre juridisk kjønn og den andre enten ikke vil søke sammen med barnet eller ikke er tilgjengelig. I slike tilfeller foreslår departementet at Fylkesmannen i Oslo og Akershus kan innvilge endring av juridisk kjønn etter en konkret vurdering av hva som er barnets beste. Departementet foreslår videre at Nasjonal klageinstans for helsetjenesten skal behandle klager på Fylkesmannens vedtak i slike saker.
Etter departementets vurdering er forslaget til regler om endring av juridisk kjønn for barn og unge i overensstemmelse med barns rettigheter etter Grunnloven og barnekonvensjonen. Det legges til grunn at foreldrene sammen med barnet vil ivareta hensynet til barnets beste, medbestemmelse, identitet og integritet fram til fylte 16 år. Videre vil Fylkesmannens overprøving være en ytterligere sikring av disse hensynene når to med foreldreansvar er uenige.
Hovedregelen bør være at foreldre eller andre med foreldreansvar ikke kan endre barnets juridiske kjønn uten at barnet samtykker. Spørsmålet om juridisk kjønn er av en så personlig karakter at den det gjelder må samtykke. Departementet anser ikke barn under 6 år som tilstrekkelig modent til å forstå konsekvensene av å endre juridisk kjønn og til å vurdere og ta stilling til dette spørsmålet.
Departementet foreslår derfor at foreldre ikke uten videre skal kunne endre juridisk kjønn for de yngste barna. Foreldrene skal bare kunne søke om endring i de tilfeller helsepersonell dokumenterer at barnet har en medfødt usikker somatisk kjønnsutvikling. Som Barneombudet påpeker, vil en slik begrensning gi et nødvendig vern for de minste barna.
Hvis det er behov for det, kan den som har fylt 18 år, og som på grunn av sinnslidelse, psykisk utviklingshemming, rusmiddelmisbruk, alvorlig spillavhengighet eller alvorlig svekket helbred ikke er i stand til å ivareta sine interesser, settes under vergemål. Uten særskilt hjemmel i lov, kan et vergemål ikke omfatte spørsmål som gjelder «å stemme ved valg, inngå ekteskap, erkjenne farskap, samtykke til donasjon av organer, opprette eller tilbakekalle testament, eller samtykke til tvang» og spørsmål som gjelder «andre særlig personlige forhold».
Departementet mener spørsmålet om kjønnsidentitet og skifte av juridisk kjønn må anses som et særlig personlig forhold. Departementet mener derfor at vergen ikke skal ha kompetanse til å søke om endring av juridisk kjønn på vegne av den som er under vergemål. Den som er satt under vergemål bør ha full myndighet til selv å søke om endring av juridisk kjønn.
Departementet foreslår at søknad om endring av juridisk kjønn skal sendes registermyndigheten, som foretar en formalkontroll av at skjemaet er i orden (alderskrav er oppfylt, skjemaet er underskrevet, etc.). Vedtaket vil være et enkeltvedtak som kan påklages i henhold til forvaltningslovens alminnelige regler.
Departementet foreslår også at klagemyndigheten i disse sakene samles hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus som felles nasjonal klageinstans. Dersom Fylkesmannen har behandlet spørsmål om godkjenning av endring av juridisk kjønn for barn eller unge mellom 6 og 16 år der en av foreldrene eller andre med foreldreansvar ikke søker sammen med barnet, skal klagen behandles av Nasjonal klageinstans for helsetjenesten.
Departementet foreslår at søknad om endring av juridisk kjønn skal behandles etter en svarslipp-ordning. For å sikre at endringen skjer som en informert beslutning, skal den som søker endring få tilsendt informasjon om virkningene av å endre juridisk kjønn og en svarslipp som skal returneres som bekreftelse på at søknaden opprettholdes. Ved at informasjonen og svarslippen sendes til søkers registrerte bostedsadresse, vil en også sikre at det er rett vedkommende som har sendt inn søknaden. Prosessen vil ta noe tid. Dermed vil en bedre fange opp eventuelle søknader som sendes på impuls.
Departementet finner ikke grunn til å begrense antall ganger en person kan endre juridisk kjønn, slik enkelte høringsinstanser tar opp. Begrensning i antall eller obligatorisk ventetid før ny endring av juridisk kjønn, kan falle urimelig ut for enkeltpersoner. Slike begrensninger bør derfor ikke vurderes før gjentatte skifter av juridisk kjønn fremstår som et vesentlig problem.
I første omgang etableres ordningen som en papirbasert løsning med innsending av skjema per ordinær post. Departementet vil vurdere om det på et senere tidspunkt bør innføres en elektronisk søknadsprosess.
I samsvar med høringsforslaget foreslår departementet en bestemmelse som fastsetter at det juridiske kjønnet skal legges til grunn dersom kjønn er av betydning ved anvendelse av andre lover og forskrifter. Det vil blant annet være tilfelle for regler om kjønnskvotering.
Fødselskjønnet skal likevel legges til grunn dersom det er nødvendig for å kunne etablere foreldreskap og foreldreansvar etter reglene i barneloven. Når en person føder et barn, skal foreldreskapet fastsettes etter reglene om morskap, selv om vedkommende har endret juridisk kjønn. Farskap eller medmorskap vil etableres etter vanlige regler, eventuelt med hjelp fra det offentlige etter barneloven § 5. Formålet med unntaket er å unngå tvil om hvordan foreldreskap skal fastsettes og sikre at det er mulig å fastsette foreldreskap.
Videre foreslår departementet at regler som gjelder kvinner som føder barn, skal gjelde tilsvarende for menn som føder barn. Dette gjelder blant annet rettigheter etter folketrygdloven kapittel 14 om ytelser ved svangerskap, fødsel og adopsjon.
Bestemmelsen i lovutkastets § 6 regulerer ikke hvordan foreldreskap skal registreres, men er en presisering av hvilket regelverk som skal brukes for å etablere foreldreskapet i disse tilfellene. Bestemmelsen er heller ikke til hinder for at en mann som er fastsatt som forelder etter reglene i barneloven om morskap, kan betegne seg som barnets far. Tilsvarende kan en kvinne som har fått foreldreskapet fastsatt etter reglene om farskap velge å betegne seg selv som mor.
I Folkeregisteret registreres det om en person har barn. Dette fremkommer uten bruk av begrepene «mor» eller «far». For barn vil det fremgå navn på personens foreldre, men også her uten bruk av begrepene «mor» eller «far».
Departementet vil undersøke mulighetene for å gjøre justeringer slik at en unngår uheldig begrepsbruk i andre registre og offentlige dokumenter.
Inntil videre skal juridisk kjønn også legges til grunn ved anvendelse av bioteknologilovens regler om assistert befruktning. Departementet vil imidlertid komme tilbake til spørsmålet om assistert befruktning til personer som har skiftet juridisk kjønn i egen sak om evaluering av bioteknologiloven.
Med den nye ordningen vil det være lettere å endre juridisk kjønn og mange vil også ønske å endre navn og juridisk kjønn, samtidig. Fra en person er 16 år skal vedkommende kunne endre juridisk kjønn uten samtykke fra foreldrene. Departementet foreslår derfor å senke aldersgrensen for å endre navn fra 18 til 16 år. En 16-åring vil etter departementets vurdering være tilstrekkelig moden til selv å kunne ta en beslutning om navnendring uten samtykke fra sine foreldre eller andre med foreldreansvar.
Departementet har vurdert Helsedirektoratets forslag i høringsrunden om å senke aldersgrensen bare for personer som har endret juridisk kjønn, men ønsker ikke å foreslå en slik særregel. Det er mest hensiktsmessig med en felles aldersgrense for endring av navn. Vurderingen av 16-åringers kompetanse i navnespørsmålet gjelder uavhengig av om vedkommende har endret juridisk kjønn.
Departementet foreslår ikke endringer i navnelovens regler om at navn ikke kan endres mer enn én gang hvert tiende år. Dette begrunnes med at navneloven åpner for at en person i alle tilfeller kan endre tilbake til det fornavnet vedkommende hadde før endringen, og videre at det åpnes for unntak fra tiårsregelen når det foreligger særlige grunner.
Dersom en person under 16 år har fått innvilget endring av juridisk kjønn av Fylkesmannen i Oslo og Akershus etter søknad sammen med en av sine foreldre eller andre med foreldreansvar, foreslår departementet at det skal være tilstrekkelig med samtykke fra en av foreldrene eller andre med foreldreansvar for å endre navn.
Departementet antar at forslaget ikke vil ha større økonomiske og administrative konsekvenser for folkeregistermyndigheten enn at det kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.
Når en åpner for å endre juridisk kjønn uten å stille krav om at søker har gjennomgått fullstendig kjønnsbekreftende behandling, med blant annet kastraksjon, kan det stilles spørsmål om noen færre vil velge å få slik behandling. I den grad dette er sannsynlig kan det være en mulighet for en liten reduksjon i behandlingsutgiftene i spesialisthelsetjenesten. På den annen side er det sannsynlig at veksten de siste årene i antall personer med kjønnsdysfori, og dermed brukere av helsetjenester, vil fortsette også i nærmeste fremtid, noe som i så fall kan bety at ressursbruken i helsesektoren likevel vil øke, samlet sett.
Forslagene vil innebære noe økt ressursbruk hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Det legges imidlertid til grunn at antallet klagesaker vil bli lite, siden retten til å få endret kjønn baseres på egen vurdering av kjønnsidentitet. Videre vil foreldrene som oftest være enige om barnet bør endre juridisk kjønn eller ikke. Antallet saker der det fremmes søknader uten samtykke fra en av foreldrene, antas derfor også å bli lavt.