11. Beskatning av finanssektoren
- 11.1 Sammendrag
- 11.2 Komiteens merknader
Det finansielle systemet gjennomfører betalinger og legger til rette for at foretak og husholdninger kan omfordele risiko. Finansmarkedet gjør det mulig å jevne ut forbruk over tid, kjøpe bosted, finansiere næringsvirksomhet, plassere sparepenger, forsikre seg mot uførhet og skader og spare til alderspensjon. Et velfungerende finansmarked medvirker til trygghet og økonomisk vekst.
I perioden fra 1970 til 2013 har den finansielle sektoren vokst som andel av den totale økonomien. Finanssektoren står for en vesentlig andel av inntektene fra selskapsskatten. I 2012 og 2013 utgjorde finansiell sektor henholdsvis om lag 25 pst. og 20 pst. av utlignet skatt utenom skatter fra petroleumsvirksomhet mv. I internasjonal sammenheng er likevel ikke den norske finanssektoren særlig stor målt som andel av brutto nasjonalprodukt.
Skattesystemet er utformet med utgangspunkt i at ressursene skal utnyttes best mulig. De generelle prinsippene for skatt gjelder også for finanssektoren. Samtidig har enkelte virksomheter egne regler som har sammenheng med særlige egenskaper ved virksomheten, slik som for eksempel fradrag for avsetninger i forsikringsselskap. Et særlig unntak fra ordinære skatte- og avgiftsregler er at finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Merverdiavgiftsunntaket er bredt og omfatter kjerneområdene innenfor bank, forsikring og verdipapirhandel.
Reglene om begrensning av rentekostnader i interessefellesskap gjelder heller ikke for finansinstitusjoner. Dette er imidlertid fordi inntektsgrunnlaget i kredittvirksomhet gjør den gjeldende regelen uegnet til å motvirke eventuell overskuddsflytting i denne næringen. Videre er institusjonene underlagt egne krav til kapitalsammensetning i finansmarkedsreguleringen. Departementet understreket likevel i forbindelse med innføringen av rentebegrensningsregelen i Prop. 1 LS (2013–2014) at det kan bli aktuelt å innføre egne fradragsbegrensninger tilpasset finansinstitusjoner.
Skatteutvalget så nærmere på utvalgte problemstillinger knyttet til beskatning av bank- og forsikringsvirksomhet. Utvalget mener Finansdepartementet bør arbeide videre med å løse problemene knyttet til dagens unntak i merverdiavgiften for finansiell sektor. Utvalget mener at merverdiavgiftsgrunnlaget bør utvides til å omfatte finansielle tjenester som ytes mot konkrete vederlag i form av gebyrer, provisjon mv., for eksempel skadeforsikring. Samtidig bør en også beskatte margininntekter i finanssektoren. Utvalget foreslo videre at departementet vurderer et markedsverdiprinsipp for beskatning av finansielle instrumenter i banker mv. Utvalget pekte også på svakheter ved reglene om fradrag for avsetninger mv. i forsikringsselskap. Ulik beskatning av gjeld og egenkapital på selskapets hånd kan tenkes å ha innvirkning på finansiell stabilitet. Utvalget mente imidlertid at forskning på området ikke tydet på at dette har vært en viktig årsak til finansiell stabilitet. Etter utvalgets mening må hensynet til solide finansinstitusjoner og finansiell stabilitet i første rekke ivaretas av finansmarkedsregulering og -tilsyn.
Departementet deler utvalgets syn om at skattesystemet bør fortsette å være realisasjonsbasert, jf. punkt 1.2.1. Innføring av et markedsverdiprinsipp for finansielle instrumenter i banker og andre finansinstitusjoner har vært vurdert ved flere anledninger, senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2014, jf. Prop. 1 LS (2013–2014) kapittel 24. Ønsket fra næringen om å endre tidfestingsreglene har særlig vært knyttet til behandlingen av utsatt skatt i kapitaldekningsreglene. Tidligere kunne utsatt skattefordel ikke tas med ved beregning av bankenes kjernekapital. Dette problemet er mindre etter innføringen av nytt regelverk for kapitaldekning (CRD IV), som innebærer at utsatt skattefordel i en viss grad hensyntas ved beregningen av kjernekapitalen. Under visse kriterier innebærer de nye reglene at kun 20 pst. av den utsatte skattefordelen trekkes fra kjernekapitalen. På denne bakgrunn gikk departementet ikke inn for endringer i reglene om skattemessig tidfesting av finansielle instrumenter i banker mv. i budsjettet for 2014.
Realisasjonsprinsippet kan gi opphav til midlertidige forskjeller mellom skattemessige og regnskapsmessige verdier for blant annet finansielle instrumenter generelt. En type næringsvirksomhet bør ikke ha særlige tidfestingsregler, med mindre det foreligger særskilte hensyn som tilsier dette. Departementet finner ikke at det er tilstrekkelig godtgjort at det bør innføres et særskilt tidfestingsprinsipp for finansielle instrumenter i banker mv. Dessuten er markedsverdiprinsippet heller ikke gjennomført fullt ut i regnskapslovgivningen for banker mv. Departementet mener derfor at realisasjonsprinsippet bør videreføres som tidfestingsregel for gevinst og tap på finansielle instrumenter i banker mv.
Departementet ser at det er en del svakheter i skattereglene for forsikringsselskap og at det kan være behov for en helhetlig gjennomgang. Et nytt regelverk for kapitalkrav og verdivurdering av de forsikringstekniske avsetningene i forsikringsvirksomhet (Solvens II) trer i kraft 1. januar 2016. Departementet har hatt på høring et forslag til endringer i den skattemessige behandlingen av forsikringsmessige avsetninger med utgangspunkt i Solvens II. Basert på høringsinnspillene mener departementet at det er behov for en nærmere vurdering av enkelte elementer av forslaget. Departementet foreslår derfor å utsette innføring av nye regler som tidligst kan tre i kraft fra og med inntektsåret 2017. Det vil i forbindelse med denne gjennomgangen også være aktuelt å se på skattemessige fradrag knyttet til kundemidler i datterselskap.
Finansiell sektor beskattes i utgangspunktet som annen næringsvirksomhet. Et viktig unntak er at finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester er bredt og omfatter kjerneområdene innenfor bank, forsikring og verdipapirhandel. Dette innebærer at det ikke ilegges avgift på en hoveddel av finansinstitusjonenes omsetning. Provenytapet av dette unntaket er på usikkert grunnlag anslått til om lag 8 mrd. kroner i 2014.
Finanskriseutvalget (NOU 2011:1) pekte på at unntaket for merverdiavgift for finansielle tjenester har flere uheldige sider. Unntaket bidrar til en uheldig vridning av produksjon og forbruk mot finansielle tjenester. Det bryter med nøytralitetsprinsippet som ligger bak utformingen av merverdiavgiftssystemet, og unntaket påvirker forbruk og næringsstruktur. Blant annet inngår merverdiavgiften som en kostnad på vare- og tjenesteinnsatsen i finansiell tjenesteproduksjon siden det da heller ikke gis fradrag for inngående avgift. Merverdiavgiften kan dermed være et hinder for innkjøp av tjenester eksternt eller for utskilling av virksomhet, selv om dette er billigst. Dette gir ikke samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk. Den manglende fradragsretten innebærer også at næringsdrivendes bruk av finansielle tjenester og eksport av slike tjenester blir overbeskattet. Husholdninger er underbeskattet siden merverdien som skapes i finansinstitusjonene, ikke beskattes fullt ut.
Finansdepartementet presenterte i Prop. 1 LS (2013–2014) Skatter, avgifter og toll 2014 en foreløpig skisse til hvordan problemene knyttet til dagens unntak i merverdiavgiften kan løses.
Merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester og virkninger av unntaket omtales i Skattemeldingen punkt 11.3.2–11.3.5.
Regjeringen støtter utvalgets forslag om å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å inkludere finansielle tjenester som ytes mot konkrete vederlag. Regjeringen tar sikte på å fremme forslag om dette sammen med forslag om avgift på marginbaserte tjenester i kommende statsbudsjetter, og tidligst i forbindelse med 2017-budsjettet.
Regjeringen støtter utvalgets forslag om å innføre skatt på margininntekter. Departementet vil komme tilbake med et konkret forslag som i størst mulig grad ivaretar merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper. I den grad utredningen viser at en slik nøytral avgift blir for komplisert eller ikke kan gjennomføres, vil det eventuelt bli foreslått en enklere variant. Forslaget vil legges fram sammen med forslag til å utvide merverdiavgiften til å omfatte gebyrbelagte finansielle tjenester. Dette vil tidligst skje i forbindelse med 2017-budsjettet.
Utvidelse av merverdiavgiften til finansielle tjenester og en avgift på margininntekter kan rette opp flere skjevheter ved dagens merverdiavgiftsunntak. Endringene vil føre til at finansielle tjenester til husholdningene blir skattlagt mer på linje med øvrige varer og tjenester. Innføring av avgiftsplikt vil gi fradragsrett for vare og tjenesteinnsats i finansiell tjenesteproduksjon som kan bidra til å redusere næringslivets kostnader ved slike tjenester. Når insentivene til egenproduksjon i finansforetakene faller bort, vil det kunne bidra til bedre utnyttelse av ressursene samtidig som avgiftsplikt gir økte inntekter til staten.
Departementet redegjorde i Prop. 1 LS (2013–2014) for økonomiske virkninger av å innføre merverdiavgift på finansielle tjenester som tilbys mot konkrete vederlag, og innføre en egen avgift på margininntekter. Det ble her lagt til grunn innføring av en avgift på inntekter fra rentemargin på 25 pst. med mange av merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper.
Såfremt finanssektoren gis fradrag for inngående merverdiavgift, kan omleggingen medføre en kostnadsbesparelse for bedriftskunder. Årsaken er at dagens avgiftskumulasjon bortfaller, noe som for denne kundegruppen kan gi noe lavere utlånsrenter og skadeforsikringspremier, og høyere innskuddsrenter. For privatkunder som ikke er merverdiavgiftspliktige, kan endringene innebære en prisøkning i form av noe høyere utlånsrenter og lavere innskuddsrenter. Det må imidlertid legges til grunn at deler av avgiften ikke veltes over på kundene, men isteden påvirker blant annet overskudd og lønninger i bransjen.
I Prop 1 LS (2013–2014) er det også gitt en fremstilling av mulige provenyvirkninger ved innføring av merverdiavgift på finansielle tjenester og avgift på margininntekter ved å ilegge av avgift på 25 pst. Lavere satser og innhenting av mindre proveny, for eksempel i tråd med utvalgets forslag på 3,5 mrd. kroner, vil isolert sett innebære reduserte virkninger sammenlignet med virkningene beskrevet i Prop. 1 LS (2013–2014). De nærmere konsekvenser for de enkelte gruppene vil imidlertid også avhenge av avgiftens nøytralitetsegenskaper, for eksempel om det lar seg gjøre å skille mellom privatkunder og bedriftskunder. Departementet vil komme tilbake med nærmere vurdering av de økonomiske konsekvensene når konkrete forslag presenteres for Stortinget. Som nevnt vil nivået på en avgiftssats avhenge av i hvilken grad nøytralitetsegenskapene kan ivaretas ved utforming av avgiften på margininntekter.
Utvalget viser til at finansielle transaksjoner også har vært foreslått som skattegrunnlag. I motsetning til merverdiavgiften betales transaksjonsskatter i hvert ledd, som gjør at avgiften kumuleres i hvert ledd, og den betales av næringslivet. Skattebyrden avhenger derfor av hvor ofte et verdipapir skifter eier, og ikke av verdiøkningen på tjenesten. Utvalget mener transaksjonsskatter vil føre til at verdipapirmarkedene fungerer dårligere. Dette kan igjen bidra til at det blir vanskeligere for bedriftene å skaffe til veie egenkapital til å finansiere investeringer. Utvalget påpeker derfor at virkningene av en transaksjonsskatt er lite forutsigbar, og at en slik skattereform kan påvirke kapitaltilgangen negativt. Utvalgets vurdering er at transaksjonsskatter er dårlig begrunnet og har uheldige egenskaper. Utvalget mener derfor det ikke bør innføres transaksjonskatter i finanssektoren.
Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og vil ikke foreslå å innføre transaksjonsskatter i finanssektoren.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Venstre, viser til at finansiell sektor i utgangspunktet beskattes som annen næringsvirksomhet, men at et unntak er at finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Dette unntaket gjelder for kjerneområdene innenfor bank, forsikring og verdipapirhandel. Flertallet støtter regjeringens syn på at unntaket fra merverdiavgift bryter med nøytralitetsprinsippet som ligger bak utformingen av merverdiavgiftssystemet, og at unntaket kan bidra til en uheldig vridning av produksjon og forbruk mot finansielle tjenester.
Flertalletviser til at regjeringen i Skattemeldingen varsler at den tar sikte på å fremme forslag om å skattlegge merverdien i finansiell tjenesteyting i kommende statsbudsjetter, og tidligst i forbindelse med 2017-budsjettet. Flertallet merker seg videre at det er påpekt at dersom det viser seg at en avgift med merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper blir for komplisert eller ikke kan gjennomføres, vil det eventuelt bli foreslått en enklere variant. Flertallet mener en skatt på merverdien i finansiell tjenesteyting må komme på plass. Flertallet mener det bør innføres en finansskatt allerede fra 2017 som kan gi inntekter som blant annet kan bidra til å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at staten i dag har et skattetap på mer enn 8 mrd. kroner årlig som følge av at finansnæringa ikke betaler moms. Dette er etter disse medlemmers mening en helt urimelig forskjellsbehandling. Disse medlemmer mener skattetapet må hentes inn, hovedsakelig gjennom økt beskatning av næringas overskudd som i 2014 var på mer enn 80 mrd. kroner.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil vise til at Senterpartiet over lengre tid har tatt til orde for en finansskatt, og at partiet hadde dette inne i sine alternative budsjetter både for 2015 og 2016. Det er etter dette medlems mening svært gledelig at et bredt flertall på Stortinget nå slår tydelig fast at finansskatten skal innføres fra 2017, og dette medlem vil jobbe aktivt for at Senterpartiets modell for utforming av den nye skatten blir lagt til grunn.
Komiteens medlem fra Venstre viser til at den inngåtte avtalen inneholder et punkt om økt beskatning av finanssektoren. Dette medlem har hele tiden tatt forbehold om at Venstres tilslutning til dette punktet avhenger helt av hvilken modell regjeringen og flertallet til slutt vil ende opp med. For dette medlem er det uaktuelt at store deler av skattereformen finansieres ved at tjenester som vanlige skatteytere benytter seg av, som boliglån og forsikring, blir dyrere. Innføring av en ren momsordning for finansielle tjenester som lån og forsikring vil derfor ikke få Venstres støtte. Det samme gjelder for eventuelt andre løsninger som kun medfører at økt skattebyrde for finanssektoren fører til økte kostnader for kundene generelt og familier i etableringsfasen spesielt.
Dette medlem viser til at spørsmål om innføring av en finansskatt har vært oppe ved en rekke anledninger, uten at man har lyktes med å finne en god nok modell. Dersom det lar seg gjøre å innføre en skatt på finanssektoren uten å gi folk en stor tilleggsregning på bank- og forsikringstjenester, kan Venstre stille seg bak en slik løsning.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti ønsker en økt beskatning av finanssektoren velkommen. Dette medlem mener en slik skatt bør ha et bredt grunnlag og gjelde både for finansielle tjenester produsert innenlands og importerte finanstjenester. Dette medlem understreker viktigheten av at en slik merverdiavgift på finansielle tjenester må være vanskelig å vri seg unna.