Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

1. Samandrag

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere såkornfondenes resultater og Nærings- og fiskeridepartementets og Innovasjon Norges oppfølging av såkornordningene opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger.

Såkornfondene er et av virkemidlene i næringspolitikken som skal stimulere til flere levedyktige vekstbedrifter. Fondene skal kjøpe seg inn i og aktivt bidra til å utvikle teknologibaserte bedrifter i en tidlig fase, for eksempel innen kreftmedisin, fornybar energi eller IKT. Såkornfasen i en bedrifts liv er kjennetegnet av høyere kostnader enn inntekter og forbundet med høy risiko for å mislykkes. Såkornfondene er kommersielle aksjeselskaper drevet av private forvaltere, men kapitalen kommer fra både staten og private investorer. Hensikten med statlig kapitaltilførsel til fondene er å utløse privat kapital til investering i bedrifter i såkornfasen. Innovasjon Norge er ansvarlig for å forvalte statens interesser i såkornfondene.

Per 2015 har staten stilt til rådighet til sammen 2,5 mrd. kroner til fondene. Det er etablert 17 såkornfond i perioden 1998–2014. I saldert budsjett 2015 er det bevilget midler til ytterligere to fond, jf. Innst. 360 S (2014–2015), jf. Prop. 119 S (2014–2015) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2015. Fondene har en varighet på opp til 15 år. Fondene er etablert under fire ulike ordninger med hvert sitt regelverk fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet. Det varierer mellom ordningene hvor mye kapital staten bidrar med, om staten gir lån eller egenkapital og hvor fondene kan gjøre sine investeringer:

  • 1998 Landsdekkende og regionale såkornfond («bølge 1»). Staten bidro med totalt 388 mill. kroner i ansvarlig lån til fondene. Seks fond ble etablert i Oslo, Kristiansand, Bodø, Trondheim, Elverum og Stavanger. Fondene ble avviklet senest i 2013.

  • 2006 Landsdekkende såkornfond («bølge 2»). Staten har forpliktet seg til å gi 681 mill. kroner i ansvarlig lån til fondene. Fire fond er etablert i Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim. Fondene har en varighet til 2018–2021.

  • 2006 Distriktsrettede såkornfond («bølge 2»). Staten har forpliktet seg til å gi 624 mill. kroner i ansvarlig lån til fondene. Fem fond er etablert i Førde, Bodø, Tromsø, Namsos og Molde. Fondene har en varighet til 2018–2023. Fondene har mandat til å investere i små og mellomstore bedrifter i tillegg til bedrifter i såkornfasen. De må investere innenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

  • 2013 Egenkapitalfinansiert landsdekkende såkornkapitalordning («bølge 3»). To fond er etablert i Oslo og Trondheim og ytterligere to fond er under etablering i Tromsø og Bergen. Staten har bidratt med egenkapital på 800 mill. kroner. Fondene har en varighet til 2029–2031.

Undersøkelsen omfatter resultater for fondene i bølge 1 og bølge 2. Departementets og Innovasjon Norges oppfølging av ordningene er i hovedsak vurdert for årene 2011–2015.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

  • Lov om Innovasjon Norge

  • Budsjett-innst. S. nr. 8 (1997−1998), jf. St.prp. 1 (1997–1998) fra Nærings- og handelsdepartementet

  • Budsjett-innst. S. nr. 8 (2004–2005), jf. St.prp. 1 (2004–2005) fra Nærings- og handelsdepartementet

  • Budsjett-innst. S. nr. 8 (2005–2006), jf. St.prp. 1 (2005–2006) fra Nærings- og handelsdepartementet

  • Innst. 8 S (2012–2013), jf. Prop. 1 S (2012–2013) fra Nærings- og handelsdepartementet

  • Innst. 375 S (2011–2012), jf. Prp 111 S (2011–2012) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2012

  • Innst. 392 S (2010–2011), jf. Meld. St. 13 (2010–2011) Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global økonomi

Rapporten ble forelagt Nærings- og fiskeridepartementet ved brev av 2. november 2015. Departementet har i brev av 2. desember 2015 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

  • I perioden 1998–2014 har ingen store vekstbedrifter vokst fram fra såkornfasen

  • Høy risiko for at flere av såkornfondene ikke kan betale tilbake lån og renter til staten

  • Innovasjon Norge følger opp såkornfondene for lite systematisk

  • Nærings- og fiskeridepartementet har ikke lagt godt nok til rette for læring og oppfølging av langsiktige resultater av såkornordningene

Såkornfondene skal bidra til å realisere levedyktige vekstbedrifter. Så langt har ingen av fondenes investeringer i såkornfasen utviklet seg til store vekstbedrifter med betydelige inntekter og mange ansatte. Fondenes investeringer i såkornfasen har imidlertid bidratt til framveksten av flere bedrifter med mellom 10 og 20 ansatte, og noen få med opp til 40 ansatte. I tillegg er det noen tilfeller av såkornbedrifter som er kjøpt for en betydelig sum og hvor teknologien er tatt i bruk i en større bedrift.

Fondene i den første bølgen gjorde totalt 173 investeringer. Av disse er det 18 bedrifter med mellom 10 og 50 ansatte per 2014. Fondene i den andre bølgen har så langt investert i 89 bedrifter i såkornfasen. En tredel er solgt eller avviklet, mens resten er under utvikling og får tilført kapital fra fondene. Blant de bedriftene som fondene har solgt, er det per 2014 kun tre bedrifter med mellom 10 og 15 ansatte i Norge. De andre bedriftene har enten færre enn 10 ansatte i Norge eller er avviklet.

Bølge 2-fondene har solgt flere bedrifter med økonomisk gevinst enn fondene i bølge 1, men det har likevel ikke blitt noen bedrifter med mange ansatte i Norge. Av bølge 2-fondenes sju økonomisk vellykkede salg av bedrifter utviklet fra såkornfasen, er fem bedrifter solgt til utenlandske eiere.

En bedrift i såkornfasen vil ofte ha negativ verdiskaping, men dersom den skal bli en levedyktig vekstbedrift, må den etter hvert gå over i en fase med positiv verdiskaping. Undersøkelsen viser at seks år etter at fondene investerte, er den gjennomsnittlige verdiskapingen i bølge 2 ikke høyere enn i bølge 1. Verdiskapingen til bølge 2-bedriftene er også lavere enn sammenlignbare bedrifter som fondene var nær ved å investere i, og lavere enn sammenlignbare bedrifter som er eid av private fond. Det betyr at per 2014 er det ikke noen klare indikasjoner på at bølge 2-fondene vil gi et større bidrag til verdiskaping enn bølge 1-fondene eller sammenlignbare grupper av bedrifter.

Bedrifter som utvikles fra såkornfasen, kan trenge en lengre utviklingsfase enn seks år før verdiskapingen blir positiv. Blant de 62 bedriftene som fortsatt er i fondenes eie, mener forvalterne at om lag halvparten har et betydelig verdipotensial og kan få en del ansatte i Norge på sikt. Mange av disse bedriftene har fått tilført mye kapital fra medinvestorer i tillegg til såkornfondenes investeringer. Det er en indikasjon på at de har et potensial til å bli levedyktige vekstbedrifter. Riksrevisjonens vurdering er at det kan vokse fram noen bedrifter med høy salgsverdi blant de såkorninvesteringene som fondene fortsatt eier, men at utviklingen for de solgte bedriftene til nå tilsier at det er høyst usikkert om det vil bli noen store bedrifter med mange ansatte i Norge.

Fem av fondene i den andre bølgen kan investere i små og mellomstore bedrifter i tillegg til bedrifter i såkornfasen. Disse fondene er lokalisert i Førde, Namsos, Molde, Bodø og Tromsø, og må gjøre sine investeringer i kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Om lag halvparten av de distriktsrettede fondenes investeringer er foretatt i små og mellomstore bedrifter. Blant disse investeringene er det en rekke eksempler på bedrifter som har gått dårlig, og flere av fondene har ikke solgt selskap med gevinst per juni 2015. Det er imidlertid om lag 10 små og mellomstore bedrifter som har hatt markant vekst i verdiskaping og driftsresultat fire år etter at fondene investerte i dem. Det tilsier at de distriktsrettede fondene har bidratt til vekst i disse bedriftene.

Såkornfondene skal opptre kommersielt og oppnå positiv avkastning ved å selge bedrifter med gevinst. Det er imidlertid forventet at en større andel av investeringene i såkornfasen vil måtte selges med tap, og staten har derfor bevilget penger til tapsfond som skal dekke deler av fondenes tap. Dersom fondene skal klare å betale tilbake lån, renter og egenkapital til staten og private investorer, må salgsgevinstene være så høye at de dekker tap ut over tapsfondet. I tillegg må gevinstene dekke fondenes administrasjonskostnader som utgjør om lag en fjerdedel av innbetalt kapital.

Fondene i den første bølgen ga store tap for både de private investorene og staten ut over det som var bevilget i tapsfond. Fondene i den andre bølgen har oppnådd bedre finansielle resultater etter om lag åtte år enn bølge 1-fondene. Det er imidlertid store forskjeller mellom fondene. Per 2015 er det ett fond i bølge 2 som har lyktes i å få til mange vellykkede salg, mens fem av ni fond ikke har solgt noen bedrifter med gevinst.

Selv om bølge 2-fondene så langt har hatt flere salg med gevinst enn bølge 1-fondene etter like lang tid, har de 45 bedriftene som er solgt av bølge 2-fondene samlet sett gitt et tap på 85 mill. kroner. Hvor store fondenes samlede tap vil bli og om fondene vil klare å betale tilbake statens lån og renter når de skal avvikles, avhenger av hvor mye de klarer å selge de gjenværende investeringene for. Dersom en nøktern verdivurdering av de gjenværende investeringene legges til grunn, vil de aller fleste av fondene få større tap enn det som er satt av i tapsfondet. Dersom det legges til grunn at de gjenværende investeringene kan selges med samme salgsgevinst som de bedriftene som så langt er solgt, vil anslagsvis to av fondene klare å betale tilbake statens lån og renter. Flere av fondene må oppnå en atskillig høyere salgsgevinst på de gjenværende investeringene for å unngå tap ut over tapsfondet.

Forvalterne forventer en betydelig høyere salgspris for mange av de selskapene som ikke er solgt sammenlignet med de bedriftene som hittil er solgt. Historisk avkastning fra lignende fond i Europa og realiserte investeringer så langt gir likevel lave forventninger til at fondene vil oppnå en positiv avkastning. Etter Riksrevisjonens vurdering vil ikke alle fondene i bølge 2 være i stand til å betale tilbake hele lånebeløpet og rentene som de skylder staten når de skal avvikles i perioden 2018–2023. I tillegg kommer at selv om noen fond i bølge 2 oppnår høy avkastning, vil ikke det gi ekstra kapital til staten som kan veie opp for statens tap i fond med dårlig avkastning.

Et mål med såkornordningene er å utløse privat kapital til investeringer i såkornfasen. Svak avkastning kan over tid svekke tilliten til såkornsegmentet i Norge, og dette kan gjøre det mer krevende å tiltrekke seg privat kapital til nye såkornfond.

Innovasjon Norge har ansvaret for å velge forvaltere og administrere såkornordningene. Innovasjon Norges roller og virkemidler er ulike for de tre bølgene av fond. For fondene i bølge 1 og 2 er Innovasjon Norge långiver og kan ikke styre fondene direkte. Innovasjon Norge kan gå inn som observatør i styret i fondene i bølge 2 dersom det er fare for tap utover tapsfondet. For fondene i bølge 3 forvalter Innovasjon Norge statens interesser som eier og kan styre mer direkte med egne representanter i styret.

Såkorninvesteringer er forbundet med høy risiko og krever kompetente forvaltere. Da bølge 2-fondene skulle opprettes i 2006, var det ni søkere til de fire landsdekkende fondene, og ti søkere til de fem distriktsrettede fondene. Det ga Innovasjon Norge en begrenset mulighet for å velge erfarne forvaltere. Ifølge avtalene som ble inngått mellom Innovasjon Norge og fondene i bølge 2, skulle beste praksis formidles og måles mellom fondene. Innovasjon Norge har blant annet bidratt til enkelte fagsamlinger og en felles regnskapsstandard, men særlig blant de distriktsrettede fondene har tilrettelegging for deling av beste praksis vært begrenset. Riksrevisjonens vurdering er at i en situasjon hvor flere forvaltere hadde begrenset erfaring med såkorninvesteringer, kunne en mer systematisk spredning av beste praksis økt sjansen for flere vellykkede investeringer i bølge 2.

Innovasjon Norge har et løpende ansvar for å følge med på fondenes måloppnåelse og vurdere ekstra tiltak for å sikre statens kapital. For fondene i bølge 2 og 3 mottar Innovasjon Norge informasjon om fondenes investeringer og finansielle situasjon hvert kvartal. Enkelte fond i bølge 2 har hatt en utvikling som har vært bekymringsfull. Ett av fondene har byttet forvalter og et annet fond har endret strategi underveis. Innovasjon Norge har gått inn som observatør i styret i enkelte fond i 2013 og 2014. Innovasjon Norge oppgir at de analyserer risikoen for mislighold av lån særlig med utgangspunkt i tapsfondets utvikling. Ut over det gjennomfører ikke Innovasjon Norge en regelmessig og dokumentert risikoanalyse av fondenes utvikling og måloppnåelse. Riksrevisjonens vurdering er at uten slike risikoanalyser av fondenes utvikling har Innovasjon Norge et for svakt grunnlag for å gå i en nærmere dialog med fond tidlig.

For fondene i bølge 3, hvor staten har gått inn med egenkapital, skal Innovasjon Norge etablere en eierstyring i tråd med statens prinsipper for god eierstyring. I regelverket for bølge 3-fondene er det også forventet at Innovasjon Norge etablerer relevante delmål som grunnlag for oppfølgingen. Innovasjon Norge har inngått en aksjonæravtale med de andre eierne av fondene som gir Innovasjon Norge rett til å utpeke to styrerepresentanter. Innovasjon Norge har imidlertid ikke utarbeidet skriftlige retningslinjer for sin egen eierstyring. I tillegg kommer at det ikke eksisterer resultatmål for å vurdere fondenes årlige resultater. Riksrevisjonens vurdering er at mangelen på retningslinjer og resultatmål kan føre til at Innovasjon Norge ikke klart nok skiller mellom sin rolle som eier og styrerepresentant i fondene, og at Innovasjon Norges resultatoppfølging av styret i fondene blir for svak.

Innovasjon Norge har de siste årene hatt mange ulike oppgaver knyttet til såkornordningene, som avvikling av bølge 1-fondene og valg av forvaltere for bølge 3-fondene. Innovasjon Norge har også blitt eier av 16 såkornbedrifter som tidligere tilhørte to bølge 1-fond. Ifølge Innovasjon Norge er det ressurskrevende å følge opp disse bedriftene, samtidig som det er usikkert om de kan selges for en akseptabel pris, og hvor lang tid det vil ta. Nærings- og fiskeridepartementet har bidratt med noe økte ressurser til Innovasjon Norges oppfølging av såkornordningene, men Innovasjon Norges oppgaver knyttet til ordningene er samlet på få personer. Riksrevisjonens vurdering er at statens oppfølging av såkornordningene er sårbar slik den nå er organisert i Innovasjon Norge, og at Nærings- og fiskeridepartementet i for liten grad har forsikret seg om at Innovasjon Norge har lagt til rette for en systematisk oppfølging av de ulike oppgavene i såkornordningene.

Nærings- og fiskeridepartementet har et overordnet ansvar for å utforme mål for ordningene, kriterier for måloppnåelse og skal sørge for oppfølging, kontroll og evalueringer. Departementet har fått gjennomført evalueringer av såkornordningene i både 2003 og 2009. Flere anbefalinger fra disse evalueringene og erfaringer fra tidligere bølger er fulgt opp i videreutviklingen av regelverket for bølge 3-fondene.

I det nyeste regelverket er det blant annet tatt med flere kriterier for måloppnåelse. Nærings- og fiskeridepartementet har imidlertid ikke sørget for å etablere kriterier for hva som er en levedyktig vekstbedrift, og hvordan resultatene skal måles. Nærings- og fiskeridepartementet har heller ikke forsikret seg om at Innovasjon Norge har lagret relevante nøkkeldata om fondenes investeringer i alle bølgene, slik at disse kan brukes for å evaluere bølgene opp mot hverandre og sammenligne resultater med andre land. Selv om fondene skal styre mot å oppnå høyest mulig avkastning, er det et overordnet politisk mål at ordningene skal bidra til flere vekstbedrifter. Riksrevisjonens vurdering er at departementet ikke har lagt godt nok til rette for læring og oppfølging av langsiktige resultater av såkornordningene.

Fondenes bidrag til å skape vekstbedrifter er usikkert, og det er høy risiko for at flere av fondene i bølge 2 ikke vil være i stand til å betale tilbake statens kapital. Dette stiller ekstra krav til at departementet følger med på fondenes utvikling. Nærings- og fiskeridepartementet mottar en omfattende rapportering, men det er ikke etablert et rammeverk som skaper grunnlag for klare analyser av fondenes foreløpige resultater opp imot en forventet utvikling. Vesentlige risiko i ordningene og hvilke tiltak Innovasjon Norge iverksetter rapporteres ikke systematisk. Riksrevisjonens vurdering er at den årlige rapporteringen i for liten grad gir Nærings- og fiskeridepartementet et grunnlag for å vurdere om Innovasjon Norge systematisk iverksetter tiltak der det er nødvendig for å sikre resultater i såkornfondene.

Nærings- og fiskeridepartementet bør følge opp resultatene i såkornordningene bedre, herunder:

  • definere hva som regnes som gode resultater for såkornordningens overordnede mål om å få fram nye vekstbedrifter

  • sørge for en rapportering fra Innovasjon Norge som bedre får fram såkornfondenes løpende resultater og som kan brukes til læring og forbedring

Nærings- og fiskeridepartementet bør forsikre seg om at Innovasjon Norge legger til rette for en mindre sårbar og mer systematisk oppfølging av såkornordningene.

Innovasjon Norge bør etablere mer systematikk i oppfølgingen av såkornordningene, herunder:

  • etablere en plan for tilrettelegging av deling av beste praksis tilpasset fondenes fase og behov

  • etablere en samlet risikoanalyse av fondenes situasjon slik at eventuelt behov for særskilt oppfølging oppdages tidlig

  • utarbeide en strategi for hvordan såkornbedrifter som Innovasjon Norge overtar fra avviklede fond skal håndteres

  • innføre egne retningslinjer for eierstyring av de såkornfondene hvor staten er medeier

Statsråden viser i sitt svar til Riksrevisjonens hovedfunn 1 og 2, og oppgir at departementet også har merket seg de sviktede finansielle og næringspolitiske resultatene fra investeringer i tidlige faser foretatt av fondene i bølge 1 og 2. Statsråden påpeker at det har blitt gjennomført større endringer i ordningen for bølge 3, blant annet ved at alle nye fond er landsdekkende, at staten går inn med eierkapital og at fondene har betydelig større muligheter til å foreta oppfølgingsinvesteringer.

Statsråden oppgir videre at hun har merket seg Riksrevisjonens vurdering om Innovasjon Norges manglende systematikk i oppfølgingen av ordningene. Statsråden vil følge opp hvordan Innovasjon Norge utfører sine oppgaver for ordningene, herunder utvelgelse av fondsforvaltere, utbetaling av midler, rapportering om fondenes utvikling og oppfølging av bedrifter hvor eierskapet er overført til Innovasjon Norge. Statsråden viser til at Innovasjon Norge har formalisert retningslinjene for utøvelse av eierskap i fondene i bølge 3, men at dette er en ny oppgave hvor praksis for oppfølging og innhold må utvikles.

Departementet vil ta initiativ til en egen gjennomgang av oppfølgingen sammen med Innovasjon Norge for å vurdere forbedringsmuligheter i organiseringen og forvaltningen. Dette vil innbefatte en vurdering av hvordan sårbarheten kan reduseres, tildeling av ressurser og hvordan Innovasjon Norge kan bidra til deling av beste praksis mellom de enkelte fondene.

Statsråden gir uttrykk for at departementets overordnede vurdering er at det er en god og gjennomarbeidet analyse som ligger til grunn for Riksrevisjonens hovedfunn og anbefalinger. Ifølge statsråden er det rom for forbedringer av statens og Innovasjon Norges forvaltning av ordningen, og Riksrevisjonens undersøkelse vil bidra til utviklingen av såkornfondene. Videre oppgir statsråden at konkrete tiltak vil vurderes nærmere, samtidig som det er fondsselskapene selv som har de største mulighetene til å påvirke resultatene. Statsråden etterlyser en vurdering i Riksrevisjonens undersøkelse om ordningenes bidrag til å utløse privat kapital og tilføre kompetanse til bedriftene.

Statsråden oppgir at hun etterlyser en vurdering knyttet til ordningenes bidrag til å utløse privat kapital og kompetanse i såkornbedrifter. Riksrevisjonen viser til at revisjonens hovedproblemstillinger er rettet mot ordningenes resultater når det gjelder framvekst av vekstbedrifter og fondenes finansielle avkastning som muliggjør tilbakebetaling av statens kapital. Undersøkelsen viser imidlertid at såkornbedriftene er tilført betydelige mengder kapital fra private medinvestorer, og at såkornfondene i mange tilfeller er aktive eiere som bidrar med kompetanse i styringen av bedriftene. Riksrevisjonen har for øvrig ikke gjort en egen analyse av kvaliteten i fondenes kompetanseoverføring til såkornbedriftene.

Neste kapittel