1. Samandrag
- 1.1 Hovudinnhaldet i proposisjonen
- 1.2 Bakgrunnen for lovforslaget
- 1.3 Gjeldande rett
- 1.4 Høyringa
- 1.5 Vurderingane til departementet
- 1.6 Nokre praktiske sider ved avviklinga av dei eksisterande samkommunane
- 1.7 Økonomiske og administrative konsekvensar
- 1.8 Spesielle merknader
I proposisjonen gjer Kommunal- og moderniseringsdepartementet framlegg om endringar i kommuneloven ved å oppheve tilgangen til å opprette samkommunar. Det er føreslått at endringa blir sett i verk så raskt som mogleg. Departementet føreslår vidare at eksisterande samkommunar må vere avvikla seinast 1. januar 2020. Dei lovføresegnene i kommuneloven og særlovgivninga som handlar om samkommunen, vil halde fram med å gjelde for dei eksisterande samkommunesamarbeida fram til avviklinga er gjennomført.
I januar 2015 sende departementet på høyring eit forslag om å oppheve kapittel 5 B i kommuneloven om samkommunen. Samkommunen er ein modell for omfattande samarbeidstiltak mellom kommunar, der vesentleg avgjerdsmakt blir overført til den interkommunale eininga. Samkommunen er ein eigen juridisk person og eit sjølvstendig interkommunalt forvaltningsorgan. Det vert i proposisjonen vist til at forslaget heng saman med at regjeringa ønskjer å gjennomføre ei kommunereform, jf. Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015 og Prop. 121 S (2014–2015) Kommuneproposisjonen 2016. I proposisjonen for 2015 blei det varsla at regjeringa ønskjer å avvikle modellen. Regjeringa meiner at interkommunalt samarbeid ikkje er eit fullgodt alternativ til større og meir robuste kommunar. Regjeringa meiner vidare at kommunesamanslåing er ei betre løysing for ein kommune som treng å samarbeide på så mange tenesteområde som det samkommunen gir høve til.
Det vert i proposisjonen peikt på at samkommunemodellen fører til ei meir kompleks forvaltning og kan svekkje transparens og kontroll, ettersom viktige avgjerder blir flytta frå folkevalde organ til eit sjølvstendig interkommunalt samarbeid. Lokaldemokratiet blir derfor betre teke vare på når ein sikrar ei direkte linje frå veljarane til dei politisk ansvarlege.
Det vert i proposisjonen vist til at det er svært få kommunar som har teke i bruk modellen sidan han blei lovfesta i 2012. Dette tyder på at kommunane opplever modellen som mindre relevant. Det er i dag oppretta to samkommunar, Innherred samkommune og Midtre Namdal samkommune.
Forslaget om å avvikle modellen vil redusere det totale talet på tilgjengelege modellar for interkommunalt samarbeid og forenklar dermed regelverket som gjeld interkommunalt samarbeid. Forslaget vil bli gjennomført ved å oppheve kapittel 5 B i kommuneloven.
Høvet til å opprette ein samkommune blei føydd til kommuneloven ved lov 25. mai 2012 nr. 28.
Modellen legg til rette for at kommunane kan utføre sentrale lovpålagde oppgåver i samarbeid med andre.
Hovudføremålet med samkommunemodellen var å gi kommunane eit supplement til eksisterande modellar. Det blei ved etableringa av lova lagt vekt på at modellen i større grad enn dei andre modellane ville gi deltakarkommunane høve til å leie dei oppgåvene dei samarbeidde om, på ein meir heilskapleg og samordna måte. Samkommunen var også tiltenkt store og ulike kjerneoppgåver.
Eit samkommunesamarbeid fører til at det blir etablert eit nytt interkommunalt forvaltningsorgan som får lik avgjerdsmakt overført frå alle deltakarkommunane.
I januar 2015 sende departementet ut på høyring eit forslag om å oppheve samkommunemodellen.
Sjå proposisjonen for omtale av høringsfråsegnene.
Departementet noterer seg i proposisjonen at nesten halvparten av høyringsinstansane uttrykkjer støtte til forslaget, medan ein tredel tek det til orientering eller har ikkje merknader til forslaget. Departementet noterer seg også at det samla sett har komme få fråsegner i saka, slik at det totale talet på motsegner må seiast å vere avgrensa.
Når Midtre Namdal samkommune skriv at dei meiner at samkommunemodellen gir sterkare eigarkjensle til tenestene for kommunane som deltek enn det vertskommunemodellen gir, meiner departementet at alternativet til samkommune ikkje nødvendigvis er ein annan samarbeidsmodell, men heller ei kommunesamanslåing. Også når Midtre Namdal samkommune skriv at dei opplever samkommunen som meir demokratisk enn andre former for interkommunalt samarbeid, meiner departementet at ein også må vurdere om ikkje eit betre alternativ vil kunne vere kommunesamanslåing.
Departementet ser ikkje at det er nødvendig å halde på samkommunemodellen for å redusere behovet for samarbeid etter lov om interkommunale selskaper, slik Midtre Namdal samkommune er inne på. Desse to samarbeidsmodellane er i utgangspunktet tiltenkte ulike typar oppgåver.
Departementet deler synet til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag om at det er viktig at fylkesmennene følgjer med på bruken av interkommunalt samarbeid, uavhengig av modell.
Departementet har merka seg at begge samkommunane, til liks med departementet, meiner at eksisterande samkommunar skal få tida fram til 1. januar 2020 på å avvikle seg. Departementet ser ikkje grunnlag for å forlenge overgangsperioden, slik Midtre Namdal samkommune er inne på.
Departementet føreslår derfor at høvet til å opprette nye samkommunar blir avvikla så raskt som mogleg. Dette vil i praksis seie at forbodet gjer seg gjeldande etter vedtak i Stortinget med påfølgjande sanksjonering og kunngjering i Norsk Lovtidend. Dei eksisterande samkommunane får ei overgangsordning, slik at dei må vere avvikla seinast 1. januar 2020. Dei lovføresegnene i kommuneloven og særlovgivinga som handlar om samkommunen, vil halde fram med å gjelde for dei eksisterande samkommunesamarbeida fram til avviklinga er gjennomført.
Dei eksisterande samkommunane blir i praksis oppløyste ved å reversere blant anna økonomisk ansvar og eigaransvar. Samarbeidsavtalen mellom dei deltakande kommunane skal regulere plikter som gjeld til dømes gjeld, lån og ansvarsdelar, jf. kommuneloven § 28-2 e. nr. 3. Det er derfor naturleg at samarbeidsavtalane som dei respektive kommunestyra har vedteke, er utgangspunktet for prosessen med å avvikle dei eksisterande samkommunane.
Departementet legg til grunn at tilbakeføring av verksemda i samkommunane til dei respektive deltakarkommunane er ei verksemdsoverdraging etter arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven kapittel 16 tek for seg rettar for arbeidstakarar ved verksemdsoverdraging.
Departementet legg også til grunn at avtalepartane følgjer reglane i hovudavtalen om medverknadsrett og medverknad ved avvikling av samkommunen.
Spørsmålet her er høvet til å overføre inngåtte kontraktar frå samkommunen til deltakarkommunane (eventuelt ny kommune eller nye kommunar) etter at samkommunen er avvikla.
Departementet ser det slik at ein ikkje ubetydeleg del av kontraktane til samkommunane vil kunne vere utgått når avviklinga skjer. I tillegg bør samkommunane vurdere behovet for nye avtalar, lengda eller omfanget på dei og å informere avtaleparten om avviklingsprosessen som samkommunane er inne i.
Spørsmålet er så kva som skjer med avtalar som må eller bør førast vidare, etter at samkommunen som avtalepart er avvikla. Dette vil kunne vere regulert i den aktuelle avtalen. Der dette ikkje er regulert, blir det eit spørsmål om innkjøpsregelverket er til hinder for at kontrakten blir overført til éin eller fleire av deltakarkommunane som ny avtalepart, alternativt at han blir overført til ein ny, samanslått kommune. Departementet vurderer det slik at innkjøpsregelverket i utgangspunktet ikkje er til hinder for at ein inngått kontrakt blir henda over til ein ny oppdragsgivar, fordi den opphavlege oppdragsgivaren sluttar å eksistere. Noko anna vil kunne vere tilfellet dersom det i samband med overdraginga også blir gjort endringar i kontrakten som kan reknast som vesentlege endringar.
Det går fram av proposisjonen at når samkommunen skal avviklast, er det naturleg å sjå dette som ei reversering av prosessen med å overføre mynde til samkommunen; mynde og ansvar blir lagt tilbake til den enkelte deltakarkommunen med ansvar for innbyggjarane sine. Når ein vurderer kven som har ansvaret for vedtak som samkommunen har gjort, når samkommunen ikkje lenger eksisterer, bør ein ta utgangspunkt i det som står over. Denne tilnærminga kjem også til uttrykk i samarbeidsavtalen for Innherred samkommune § 16, som lyder:
«Dersom samkommunen opphører, eller dersom enkelte samkommunale oppgaver tilbakeføres til kommunene uten at samarbeidet opphører, vil den enkelte kommune stå rettslig og økonomisk ansvarlig overfor egne innbyggere (eller tidligere bosatte) for de vedtak som tidligere er truffet av samkommunen.»
Det går fram av proposisjonen at den faktiske avviklinga av dei to samkommunane som eksisterer i dag, vil kunne føre til meirarbeid og -kostnader for dei involverte kommunane. Omfanget og kostnadene som følgjer av dette, vil kunne variere.
Departementet legg ikkje opp til at kostnadene som oppstår i samband med avvikling av modellen, vil bli dekte.
Framlegget inneber at det ikkje lenger blir tilgang til å opprette samkommunar eller slutte seg til eksisterande samkommunesamarbeid. Departementet legg opp til at denne endringa trer i kraft så raskt som mogleg. Dei eksisterande samkommunane får tida fram til 1. januar 2020 til å avvikle seg. Fram til dei er avvikla, vil dei andre reglane i kommuneloven og særlovgivinga elles gjelde for samkommunesamarbeida. Når begge samkommunane er avvikla, vil departementet be Kongen i statsråd sanksjonere dei resterande lovendringane for å fjerne føresegner og tilvisingar til samkommunemodellen.
I proposisjonen kap. 8 går det vidare fram at det vert føreslått endringar i ei rekkje lovar som ein konsekvens av avviklinga av samkommunemodellen.