8. Saksforberedelse. Trygderettens saksbehandling og kompetanse
- 8.1 Departementets vurderinger og forslag
- 8.2 Rettens avgjørelsesgrunnlag
- 8.3 Rettens forhold til partenes prosesshandlinger
- 8.4 Bevis
- 8.5 Partenes rett til innsyn i sakens dokumenter
- 8.6 Utsatt iverksetting av vedtak
Det foreslås at ankemotparten fortsatt skal forberede ankesaken for Trygderetten. Denne ordningen har i store trekk fungert godt.
Et viktig hensyn bak ankemotpartens prøving er å unngå unødvendige anketvister. Det foreslås å videreføre bestemmelsen om ny prøving.
I en del saker går det svært lang tid fra vedtaket blir anket til saken oversendes Trygderetten. Sett fra den ankende parts side, er den samlede saksbehandlingstid avgjørende. Det foreslås å ta inn at ankemotparten snarest mulig skal utarbeide oversendelsesbrevet til Trygderetten. Videre er «snarest» i tredje ledd foreslått erstattet med «straks».
Det foreslås at oversendelsesbrevet, som i dag, skal inneholde en samlet fremstilling av sakens faktum, aktuelle rettsregler og partenes påstandsgrunnlag og påstander, jf. § 13 første ledd fjerde punktum. Den ankende part skal som tidligere gis mulighet til å komme med merknader til oversendelsesbrevet.
Det er ikke behov for at uttalelsesfristen skal kunne varieres fra to uker og oppover. Det foreslås at det settes en fast frist på tre uker for merknader, noe som også stort sett er praksis i dag. Der den ankende part ikke har mulighet til å overholde denne fristen, må ankemotparten kunne gi utsettelse eller sende saken til Trygderetten med informasjon om at bemerkninger blir ettersendt.
Det har vært behov for å klargjøre begrepsbruken. Begrepet påstandsgrunnlag foreslås å erstatte det mer upresise begrepet anførsler. Det vises til utkastet § 20 tredje ledd. Ankemotpartens oversendelsesbrev, den ankende parts tilsvarsbrev og ankemotpartens ekspedisjonsbrev er begreper som allerede er godt innarbeidet. Lovteksten foreslås endret i tråd med praksis.
Det foreslås at kopien av oversendelsesbrevet fortsatt blir sendt rekommandert, jf. § 31.
I de tilfeller der den ankende part ikke har gitt tilsvar, er det i dag ikke noe krav om å sende kopi av ekspedisjonsbrevet til den ankende part. Den ankende part skal etter forslaget få tilsendt kopi av ekspedisjonsbrevet i alle tilfeller, men ikke rekommandert.
Det bør ikke være et lovkrav at når den ankende part sender merknader direkte til Trygderetten, skal Trygderetten sende kopi til ankemotparten. Trygderetten må vurdere hva det er naturlig at partene får anledning til å kommentere. Dette vil følge av kontradiksjonsprinsippet, som gjennom lovforslaget er styrket, jf. forslag til nytt sjuende ledd i § 20.
Forslaget om at den ankende part «så vidt mulig» skal sende kopi av sine merknader til ankemotparten, følges opp. Direkte oversendelse der parten har advokat er et krav etter tvisteloven § 12-3. Dersom administrator er i tvil om ankemotparten er tilsendt merknadene, vil administrator måtte vurdere å gjøre det, jf. det som er nevnt foran om kravet til kontradiksjon.
Ny prøving omfatter også ankemotpartens adgang til å omgjøre eget vedtak i klagesak i ankeomgangen slik at det påklagde vedtak blir opphevet og saken hjemvist til ny behandling i underinstansen.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven §§ 13, 20 og 31.
Det foreslås å videreføre ordningen med at Trygderetten avgjør ankesakene på bakgrunn av partenes skriftlige fremstilling og sakens øvrige opplysninger.
Rettens adgang til å behandle ankesaken muntlig med rettsmøte foreslås opprettholdt, selv om den i svært liten grad har blitt benyttet. Etter trygderettsloven § 19 andre ledd må det foreligge «særlige grunner» for at muntlig saksbehandling skal kunne besluttes. Loven gir ingen veiledning for administrators vurdering av om det foreligger «særlige grunner». Sannsynligheten for at en anke vil kunne føre frem, vil også være av betydning.
Dersom det besluttes muntlig saksbehandling i Trygderetten, holdes rettsmøtet for åpne dører. Det er et mål om størst mulig åpenhet både i domstolene og forvaltningen. På den annen side inneholder ankesakene for Trygderetten personopplysninger som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt. Problemstillingen er ikke drøftet av Ankelovutvalget. Det er vurdert om rettsmøtene som hovedregel skal holdes for lukkede dører. Den ankende part, som taushetsplikten primært skal beskytte, kan imidlertid be om at dørene lukkes. Det foreslås å videreføre at rettsmøtene skal være åpne med en adgang til å lukke dørene av hensyn til partene eller der andre sterke grunner taler for det. Det foreslås å endre ordlyden i § 19 andre ledd for å tydeliggjøre at retten skal foreta en vurdering av de kryssende hensyn. En begjæring fra partene fører ikke uten videre til lukkede dører, men vil måtte veie tungt ved rettens vurdering.
Sakens opplysninger slik de foreligger når retten avgjør saken, danner grunnlaget for rettens avgjørelse. Det foreslås å lovfeste dette, jf. § 19 første ledd. Trygderetten behøver ikke uten videre å undersøke om det har skjedd endringer etter underinstansens vedtak.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 19.
Det foreslås at gjeldende ordning bør opprettholdes. Hensynet til å oppnå materielt riktige avgjørelser bør veie tyngst, ikke hvorvidt den enkelte har truffet riktig på ytelse og nivå på ytelsen.
Retten har i liten grad benyttet seg av adgangen til å tilkjenne en annen ytelse eller noe mer enn den ankende part har krevd. Det antas at den moderate bruken av adgangen til å gå utenfor påstanden vil fortsette.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 20 andre ledd.
Tvisteloven innførte begrepet påstandsgrunnlag i stedet for det mer upresise uttrykket anførsler. Tvistelovens terminologi foreslås innført i trygderettsloven. Det foreslås å lovfeste definisjonen av påstandsgrunnlag i § 20 tredje ledd andre punktum, jf. tvisteloven § 11-2 første ledd tredje punktum.
Det er flere eksempler på at Trygderetten har gått utenfor påstandsgrunnlaget til ugunst for den ankende part. Lovforslaget representerer derfor ingen utvidelse av Trygderettens kompetanse på dette punkt.
Det foreslås å videreføre at retten ikke er bundet av partenes påstandsgrunnlag, jf. § 20 tredje ledd i lovforslaget. Retten kan dermed prøve alle vilkår for den trygde- eller pensjonsytelse som er krevd. Da Trygderetten ikke kan gå utenfor påstandene til ugunst for den ankende part, kan imidlertid ikke retten frata parten en innvilget ytelse, selv om retten avgjør saken på et annet grunnlag enn det som er påberopt. På samme måte kan retten prøve alle vilkår der kravet retter seg mot den ankende part, slik som ved tilbakekreving av feilutbetalte ytelser. Retten må imidlertid ivareta kontradiksjonsprinsippet.
At retten er ubundet av partenes påstandsgrunnla,g antas å gi flest materielt riktige avgjørelser. Forvaltningen har imidlertid ikke kompetanse til å tilstå ytelser uten hjemmel i lov.
Dersom Trygderetten ikke er enig i ankemotpartens påstandsgrunnlag, må retten kunne bruke det påstandsgrunnlag som retten mener er egnet til å gi et rettsriktig resultat.
Retten har videre et selvstendig ansvar for riktig bruk av rettsreglene og er ikke bundet av partenes argumentasjon om bevisspørsmål. Det foreslås at dette fremgår av loven, jf. utkastet til § 20 nytt fjerde ledd. Tvisteloven har tilsvarende bestemmelser i § 11-3 første punktum og § 11-2 andre ledd tredje punktum.
Det antas at det særlig vil være aktuelt å gå utover påstandsgrunnlagene ved aksessoriske grunnlag som foreldelse. Men det kan også tenkes at retten finner grunn til å prøve et vilkår for en trygde- eller pensjonsytelse, som ankemotparten av ulike grunner ikke har tatt stilling til eller uten drøfting har lagt til grunn at er oppfylt. Det forutsettes ikke at Trygderetten skal gå dypt inn i alle påstandsgrunnlag.
Trygderetten har vært tilbakeholden med å legge til grunn en strengere rettsoppfatning (hvilket er noe annet enn påstandsgrunnlag) enn ankemotparten.
Trygderetten skal fortsatt være ubundet av partenes syn på rettsanvendelsen. Retten skal ikke behøve å legge til grunn en rettsoppfatning den ikke deler. Retten har en selvstendig plikt til å sørge for, innenfor sakens rammer, at rettsanvendelsen blir riktig. Forslaget til trygderettsloven § 20 fjerde ledd om at retten av eget tiltak skal anvende gjeldende rettsregler, innebærer en kodifisering av gjeldende rett. Lovteksten er utformet etter modell av tvisteloven § 11-3 og 11-2 andre ledd.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 20 tredje ledd og fjerde ledd.
Trygderetten ble etablert som et frittstående forvaltningsorgan basert på rettspleieprinsipper om kontradiksjon og partsoffentlighet. Målet var å gi de samme rettsgarantier som ved domstolsbehandling.
Kontradiksjonsprinsippet er kommet til uttrykk flere steder i loven. Det er noe uklart hvor langt kontradiksjonsprinsippet rekker i saker for Trygderetten, noe som kan ha ført til uensartet praksis. Partene er dessuten ikke likestilt med hensyn til kontradiksjon slik loven er i dag.
Det foreslås derfor å styrke kontradiksjonen i Trygderetten, slik at begge parter gis mulighet til å uttale seg, uavhengig av om forholdet er til gunst eller ugunst. Det foreslås at også ankemotparten gis mulighet til å uttale seg dersom retten går utenfor partenes påstandsgrunnlag. Retten er ikke bundet av påstandsgrunnlagene, jf. utkastet til § 20 tredje ledd. Partene kan også ha opplysninger av betydning for dette avgjørelsesgrunnlaget som ikke har fremkommet tidligere. Det vises til utkastet til § 20 sjette ledd.
Det foreslås en generell bestemmelse om kontradiksjon, jf. utkastet til § 20 sjuende ledd første punktum. Rettens foreleggelsesplikt gjelder også opplysninger som retten selv har innhentet, jf. § 20 femte ledd. Nye opplysninger helt uten betydning for avgjørelsen eller vitterligere kjensgjerninger vil kunne unntas fra kontradiksjon.
Når det gjelder opplysninger som er en del av sakens dokumenter, og som var det ved oversendelse til Trygderetten og dermed kjent for ankemotparten, må retten foreta en konkret vurdering av om disse skal forelegges for den ankende part.
Kontradiksjonsprinsippet kan favne videre enn de situasjoner som er nevnt i utkastet til § 20 sjette og sjuende ledd første punktum. Retten bør dessuten ha en adgang til å la partene uttale seg. Det foreslås derfor å videreføre gjeldende § 20 første ledd siste punktum som andre punktum i sjuende ledd.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 20 sjette og sjuende ledd.
Trygderetten skal sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst. Trygderetten kan innhente opplysninger på den måte den anser hensiktsmessig, jf. § 15 nr. 1. Det måtte være opp til Trygderetten å avgjøre hvordan den på best måte skal sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst.
Trygderetten har de senere år i liten grad benyttet seg av muligheten til å innhente nye bevis.
Det foreslås at bestemmelsen i § 15 nr. 1 gis en noe annen ordlyd og blir nytt femte ledd i § 20. Retten kan som tidligere innhente de opplysninger den finner nødvendig for avgjørelsen. Hvis det ikke foreligger et forsvarlig grunnlag for enten å stadfeste vedtaket eller omgjøre det, kan Trygderetten alternativt oppheve vedtaket og hjemvise saken til ny behandling.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 20 femte ledd.
Det er i dag ingen begrensninger i rettens prøvingsadgang. Prøvingsadgangen har tidligere vært begrenset i noen sakstyper, ved at retten ikke kunne prøve det faktiske grunnlag for avgjørelsen, jf. folketrygdloven av 1966 § 14-7 nr. 3 tredje ledd. Bestemmelsen ble ikke videreført i loven av 1997.
Det er ikke grunn til å begrense den prøvingsadgang Trygderetten har i dag, verken av kapasitetsgrunner eller av andre årsaker.
Forslaget om å lovfeste at retten kan prøve alle sider av saken følges opp, jf. § 20 første ledd i lovforslaget.
Det foreslås videre at Trygderettens kompetanse til å fatte materielle avgjørelser videreføres, og at også dette lovfestes. Trygderetten er godt egnet til å avgjøre det materielle kravet, det vil si fatte realitetsvedtak. At Trygderetten på denne måte kan omgjøre ankemotpartens vedtak, vil dessuten korte ned tiden det tar før den ankende part får endelig realitetsvedtak.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 20 første ledd.
Trygderettsloven §§ 15 og 16 er detaljerte, men ikke uttømmende, slik at loven må suppleres med bestemmelser i tvisteloven. Bevisreglene har i svært liten grad blitt benyttet fordi Trygderetten sjelden har innhentet opplysninger, og sakene nesten uten unntak har blitt avgjort etter skriftlig saksbehandling. Tvisteloven har i tillegg blitt endret flere ganger uten at det er foretatt tilsvarende endringer i trygderettsloven. Bevisreglene er dermed blitt svært ulike i de to lovene.
Når det gjelder utformingen av bestemmelsene om bevis kan dette hensiktsmessig gjøres ved en henvisning til tvisteloven. Noe som gjør trygderettsloven mer fleksibel i forhold til senere endringer av tvisteloven.
Spesielle hensyn kan gjøre seg gjeldende for Trygderetten, noe som kan gjøre det aktuelt å begrense rekkevidden av reglene i tvisteloven. Det foreslås derfor at reglene om bevis i tvisteloven gis anvendelse for Trygderetten så langt de passer.
Det foreslås å videreføre § 15 nr. 3 første ledd første punktum. Trygderetten har dermed samme mulighet som ankemotparten til å motta opplysninger uavhengig av lovbestemt taushetsplikt.
Etter tvisteloven § 26-4 plikter personer å stille seg til rådighet for undersøkelse i den utstrekning dette kan gjennomføres uten uforholdsmessig belastning eller er krenkende. Det foreslås å videreføre en klar hjemmel i trygderettsloven for å pålegge den ankende part å fremstille seg for lege eller sakkyndig som grunnlag for en erklæring eller sakkyndigvurdering. § 15 nr. 3 andre ledd foreslås derfor som nytt andre ledd.
Det er ikke behov for å videreføre særregler om hvem som kan oppta forklaringer. I den utstrekning det blir behov for parts- og vitneforklaringer vil tvistelovens regler være tilstrekkelig fleksible.
Den geografiske begrensing av møteplikten for vitner ble opphevet da tvisteloven ble innført. Det er ikke grunn til å videreføre særregler for Trygderetten. Fjernavhør etter tvisteloven § 21-10 kan benyttes, eventuelt bevisopptak ved domstolene. I samsvar med dette foreslås § 16 opphevet.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 15 og opphevelse av § 16.
Partsoffentlighet, som er viktig for rettssikkerheten, var et av de sentrale hensyn ved innføring av trygderettsloven. Retten bestemmer på hvilken måte opplysningene skal gjøres kjent for parten.
Innsynsrettens begrunnelse gjør seg særlig gjeldende i forhold til de faktiske opplysninger. Spørsmålet er om en skal gi innsyn i interne dokumenter. Slike dokumenter er unntatt fra partsinnsyn ved de alminnelige domstoler, jf. tvisteloven § 14-1. Trygderettens vurderinger og interne dokumenter bør derfor unntas fra innsyn. Det foreslås at reglene på dette punkt skal være i samsvar med innsynsretten ved domstolene.
Det foreslås å videreføre bestemmelsen i § 17 nr. 3 om at parten, med mindre det er av vesentlig betydning for han, ikke har krav på innsyn i dokumenter som gjelder andre personers helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre. Forvaltningsloven § 19 andre ledd har tilsvarende bestemmelse.
Unntaket i § 17 nr. 4, som gjelder nektelse av innsyn begrunnet i den ankende parts egen helse, videreføres ikke. Unntaket har vært ment for de ekstraordinære tilfeller, og innsyn er knapt nok nektet på dette grunnlag.
Når retten til partsinnsyn forslås utvidet, er det ikke noe behov for å videreføre bestemmelsen om at en representant for parten kan gis tilgang til opplysninger i de tilfeller der innsyn blir nektet. Bestemmelsene i § 17 nr. 5 blir dermed overflødige, og forslaget om å oppheve disse foreslås fulgt opp.
Retten bestemmer ut fra hensyn til forsvarlig saksbehandling hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig for partene. Bestemmelsen i § 17 nr. 7 videreføres med noe endret ordlyd.
Klageadgangen til departementet i § 17 a videreføres. Parten skal gjøres kjent med klageadgangen, klagefrist og fremgangsmåte samtidig med at det blir tatt beslutning om å nekte innsyn. Klagefristen starter ikke å løpe før ankende part har fått slik underretning. Beslutningen som nekter innsyn skal være skriftlig og begrunnet.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven §§ 16 og 17.
Forslaget om å videreføre bestemmelsen om at en anke ikke har oppsettende virkning følges opp. Vedtak kan dermed iverksettes eller gjennomføres uavhengig av at det er påanket.
Det foreslås begrepet «utsettelse av iverksettingen» i stedet for «oppsettende virkning». Begrepet er mer informativt og benyttes i forvaltningsloven.
Både Trygderetten og ankemotparten kan bestemme at gjennomføring av det påankede vedtaket utsettes og eventuelt sette vilkår for dette. Forslaget om å videreføre adgangen til å beslutte utsatt iverksetting følges opp. Avgjørelse om utsatt iverksetting tas ved beslutning. Beslutningen skal være skriftlig og være begrunnet.
Det foreslås at ankemotparten fortsatt gis hjemmel i trygderettsloven § 14 for å utsette iverksetting av vedtak ved anke. Forvaltningsloven § 42 dekker de situasjoner der vedtaket påklages eller det er aktuelt å bringe det inn for de alminnelige domstoler, men det er tvilsomt om denne bestemmelsen kan nyttes ved en anke til Trygderetten.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 14.