5. Trygderettens organisasjon mv.
- 5.1 Personalet. Bruk av legmedlemmer
- 5.1.1 Departementets vurderinger og forslag
- 5.2 Rettens sammensetning i den enkelte sak
Det er overflødig å lovfeste at «Trygderettens arbeid ledes av dens leder», jf. § 6 nr. 1 første ledd. Det er tilstrekkelig at trygderettsloven § 3 fastsetter at Trygderetten skal ha en leder, jf. § 3. Gjeldende § 3 om at Trygderetten skal ha en nestleder, videreføres.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 3 første ledd og § 6.
Nåværende ordning med faste rettsmedlemmer som er juridisk kyndige, medisinsk kyndige og attføringskyndige opprettholdes. Det presiseres at alle rettsmedlemmene i en sak deltar på lik linje, og har én stemme hver ved voteringer. I tillegg til sin fagkyndighet vil de fagkyndige også kunne bidra i vesentlig grad med sin alminnelige skjønnsmessige kompetanse. Erfaringene med fagkyndige rettsmedlemmer har vært gode, og disse medlemmene er med på å gi Trygderettens avgjørelser en særlig legitimitet.
Det er vurdert om betegnelsen «attføringskyndig» rettsmedlem bør erstattes av en annen betegnelse, blant annet fordi bruken av begrepet «attføring» i folketrygdloven i stor grad er erstattet av «arbeidsavklaring» og «arbeidsrettede tiltak», etter de lovendringer som trådte i kraft 1. mars 2010. Forslaget om å benytte «attføringskyndig» rettsmedlem opprettholdes.
Det forutsettes i § 3 i gjeldende lov at Trygderettens leder og nestleder skal ha juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap. Utdanningskravet bør lovfestes i trygderettsloven § 3, og slik at lovfestingen omfatter alle juridisk kyndige rettsmedlemmer – både faste og midlertidige. Videre er det hensiktsmessig at bestemmelsene i domstolloven § 54 om utdanningskrav og minstealder for fagdommere ved de alminnelige domstoler skal gjøres gjeldende tilsvarende for henholdsvis leder/nestleder i Trygderetten (§ 54 første ledd), andre faste juridisk kyndige rettsmedlemmer (§ 54 andre ledd) og for rettsfullmektiger (§ 54 tredje ledd).
Henvisningene til domstolloven §§ 53 og 60 i gjeldende trygderettslov § 3 fjerde ledd innebærer at alle rettsmedlemmer skal være norske statsborgere, vederheftige og ikke fradømt stemmeretten, samt at alle rettsmedlemmer skal avgi samme forsikring som fagdommere i de alminnelige domstoler. Henvisningene foreslås videreført.
Trygderettsloven har ikke særlige bestemmelser om utdanningskrav for fagkyndige rettsmedlemmer, verken de medisinsk kyndige eller de attføringskyndige. Det er ikke grunnlag for å lovfeste spesielle utdanningskrav for de attføringskyndige, særlig fordi det ikke er noen bestemt(e) utdanning(er) mv. som naturlig kvalifiserer for stillingen som attføringskyndig. Slik utdanning foreligger imidlertid for de medisinsk kyndige, i likhet med de juridisk kyndige. Det foreslås derfor at et medisinsk kyndig rettsmedlem må ha autorisasjon som lege etter helsepersonelloven § 48. Forslag om dette er tatt inn i § 3 sjette ledd.
Det foreslås at ordningen med rettsfullmektiger opprettholdes, og i det alt vesentlige som i dag.
Det foreslås at ordningen med midlertidige (konstituerte) dommere etter trygderettsloven § 3 opprettholdes, selv om den er lite brukt i praksis.
Ordningen med oppnevning av særskilte stedfortredere for rettsmedlemmer har ikke vært praktisert etter 2000. Det foreslås derfor at den lovfestede ordningen med stedfortredere utgår.
Da ordningen med legmedlemmer avvikles, foreslås det at § 9 oppheves i sin helhet.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 3 andre til sjuende ledd.
Det er ikke lenger tilstrekkelig behov for å oppnevne legfolk som medlemmer av retten i konkrete ankesaker, og det foreslås derfor at ordningen med legmedlemmer avvikles.
Følgende fremheves spesielt:
Bakgrunnen for opprettelse av en særskilt legmedlemsordning for Trygderetten synes primært å ha vært det skjønnsmessige elementet ved saker som Trygderetten skulle behandle, under henvisning til de tilfelle «hvor vurderingsgrunnlaget først og fremst vil være knyttet til den ankende parts personlige forhold, hans helsetilstand, kår og muligheter (…)»., jf. blant annet Ot.prp. nr. 5 (1966–67) s. 22.
Utviklingen viser at legmedlemmer har blitt oppnevnt i stadig mindre grad, til tross for at loven ga rom for vid anvendelse. Etter 1997 har det vært oppnevnt legmedlemmer i én sak. Dette viser at Trygderetten ikke selv har funnet at det har foreligget tilstrekkelig grunnlag for å anvende legmedlemmer. Det har heller ikke kommet forespørsler fra partene i ankesakene om å få oppnevnt legmedlemmer.
Adgangen til å oppnevne legmedlemmer ble sterkt innskrenket etter endring av trygderettsloven § 7 som trådte i kraft i 1997, jf. Ot.prp. nr. 42 (1996–97).
Bruk av legmedlemmer vil kunne forlenge saksbehandlingstiden i en sak, i tillegg til at det er ressurskrevende, både økonomisk og administrativt.
Det vises til at når kjennelsen i en ankesak bringes inn for lagmannsretten, kan retten settes med legmedlemmer når en av partene krever det eller retten finner det ønskelig, jf. tvisteloven § 9-12, jf. § 9-1. Det forekommer sjelden i praksis at det settes rett med legmedlemmer.
Rettssikkerheten i Trygderetten er godt nok ivaretatt uten bruk av legmedlemmer, basert på de regler om rettens sammensetning og om saksbehandlingen som trygderettsloven fastsetter, og med de endringer som foreslås i proposisjonen. I dette ligger også at hensynet til Trygderettens legitimitet ikke nødvendiggjør opprettholdelse av en ordning med legmedlemmer.
Den foreslås derfor at bestemmelsene i § 3 femte ledd om oppnevning av et utvalg av legmedlemmer tas ut av loven. Det samme gjelder bestemmelsene i § 7 tredje og fjerde ledd om oppnevning av legmedlemmer i konkrete ankesaker.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 3 femte ledd og § 7 tredje og fjerde ledd.
Trygderetten er et uavhengig domstolslignende organ og kan derfor ikke instrueres i sin saksavgjørelse, verken av Stortinget eller regjeringen.
Trygderettsloven sier ikke noe om uavhengigheten. Dette bør derfor lovfestes. Trygderettens uavhengighet vil fremgå av forslaget til formålsbestemmelse, se § 1.
Trygderettens arbeid ledes av dens leder, som har det overordnede administrative ansvaret for virksomheten.
Nåværende § 6 nr. 1 andre punktum videreføres i forslag til § 6.
Retten i en ankesak, bestående av administrator og én eller flere rettsmedlemmer, er uavhengig i sin behandling av saken. De kan verken instrueres av Trygderettens leder eller en avdelingsleder med administrativt ansvar.
Trygderettsloven sier ikke noe om uavhengigheten. Dette bør derfor lovfestes.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 3 åttende ledd.
Det er ikke behov for en bestemmelse som fastsetter at Trygderetten skal ha «så mange saksforberedere og tjenestemenn for øvrig som anses nødvendig», jf. § 4 første ledd første punktum. Det foreslås derfor å oppheve § 4 første ledd da dette leddet er overflødig.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 4.
Organiseringen av Trygderetten i avdelinger fungerer godt. Adgangen for Kongen til å bestemme at Trygderetten skal deles i avdelinger, jf. § 4 andre ledd, foreslås derfor videreført.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 4.
Det er ikke behov for at retten kan settes med både fem og sju medlemmer, slik gjeldende rett fastsetter. Det anses tilstrekkelig med lovfesting av én ordning med så vidt mange medlemmer – i tillegg til alternativene med to eller tre medlemmer. Det er ikke tilstrekkelig grunn til å vurdere andre alternativer enn fem og sju medlemmer.
Når retten settes med fem medlemmer, bør alle medlemmene være faste medlemmer, det vil si de som er embetsmenn. Dette vil kunne bidra til å styrke rettens legitimitet. Gjeldende rett åpner for at også midlertidige rettsmedlemmer kan oppnevnes, samt seniorrådgivere med tidsbegrenset bemyndigelse.
Forslaget om at myndigheten til å avgjøre om retten skal settes med fem medlemmer, legges til Trygderettens leder, følges opp. Lederen har den myndigheten etter nåværende § 7 når det er spørsmål om sju medlemmer, og har i praksis en avgjørende innflytelse på om retten skal settes med fem medlemmer.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 7 tredje ledd.
Det er ingen unntak fra hovedregelen i trygderettsloven § 7 første ledd om at retten skal settes med to medlemmer. Det er imidlertid fullt mulig å ha en ordning med bare ett (juridisk kyndig) rettsmedlem i spesielle saker.
Det gås inn for at den gjeldende ordningen med minst to medlemmer videreføres. Ordningen med to medlemmer har fungert godt, har lange tradisjoner og fremstår som betryggende ut fra rettssikkerhetsmessige hensyn. Det foreslås derfor at § 7 første ledd opprettholdes i sin helhet.
Ordningen med tre medlemmer foreslås opprettholdt omtrent som nå, jf. § 7 andre ledd. Den eneste forskjellen – i tillegg til at legmedlemmer utgår, er at retten også skal kunne settes med tre medlemmer når Trygderettens leder finner grunn til det.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 7 første og andre ledd.
De nåværende bestemmelsene i trygderettsloven § 7 om at retten skal ha en administrator, og at denne skal være et juridisk kyndig rettsmedlem, foreslås opprettholdt. Adgangen til å la rettsfullmektiger fungere som administratorer opprettholdes, men overføres fra § 3 til § 7.
Tilfeldighetsprinsippet står sterkt i de alminnelige domstoler i Norge, selv om det verken følger av lov eller sedvanerett. For at en mest mulig smidig og effektiv saksavvikling skal kunne skje, må det samtidig være en adgang til å fravike fra prinsippet ved skjevfordeling eller overføring av saker.
Den modellen som de alminnelige domstoler følger er også egnet for saksfordelingen i Trygderetten. Det foreslås derfor å lovfeste at fordelingen av sakene og sammensetningen av retten skal skje tilfeldig. På denne måten styrkes Trygderettens legitimitet som en uavhengig overprøvingsinstans og rettssikkerhetsgarantist innenfor dens saklige virkeområde.
Prinsippet om tilfeldig fordeling skal også gjelde ved oppnevning av de øvrige medlemmene av retten, ved bytting eller overføring av saker, samt ved oppnevnelse av rettens medlemmer ved bruk av en rett sammensatt av fem medlemmer (utvidet rett).
Det foreslås derfor at prinsippet om tilfeldig fordeling av sakene lovfestes. Det foreslås å innta en reservasjon for tilfeller hvor saklige grunner gjør at slik fordeling likevel ikke kan skje. Det kan gis forskrift med nærmere regler om saksfordelingen, jf. trygderettsloven § 4.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 7 fjerde og femte ledd.
Reglene om rettsmedlemmenes habilitet bør i det alt vesentlige kunne opprettholdes. At disse reglene i hovedsak er de samme som gjelder for dommere ved de alminnelige domstolene, ivaretar hensynet til rettssikkerheten på en betryggende måte. Reglene synes også å ha fungert godt i praksis.
Forslaget om at domstolloven § 109 skal gjelde tilsvarende for rettsfullmektiger er tatt inn som nytt andre ledd i § 8.
Det foreslås at bestemmelsen i § 8 andre ledd siste punktum om at Trygderettens leder kan forelegge spørsmålet om egen habilitet for Høyesteretts ankeutvalg, blir opphevet. Det samme gjelder adgangen til å la ankeutvalget prøve habilitetsspørsmålet når det er spørsmål om å utelukke to av Trygderettens faste medlemmer. Foreleggelsesadgangen har aldri vært brukt i praksis og kan ikke sies å dekke noe behov.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 8.