1. Sammendrag
- 1.1 Hovedfunn
- 1.2 Riksrevisjonens merknader
- 1.3 Riksrevisjonens anbefalinger
- 1.4 Departementets oppfølging
- 1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad
Barnevernloven har som formål å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Loven skal bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår.
Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker behandler og avgjør saker om tvangstiltak etter barnevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven og smittevernloven. Godt over 90 prosent av sakene som behandles av fylkesnemndene er hjemlet i barnevernloven, og sakene omhandler blant annet om barneverntjenesten skal overta omsorgen for et barn.
Det er avgjørende for et velfungerende barnevern at fylkesnemndene har tilstrekkelig kapasitet og arbeider effektivt. Kort saksbehandlingstid i fylkesnemndene er både viktig i sakene der barna bor hjemme, og for barna som er plassert utenfor hjemmet, mens saken behandles.
I en årrekke har saksbehandlingstiden i fylkesnemndene vært over barnevernslovens krav, og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har ikke lyktes med å redusere saksbehandlingstiden til tross for at det er iverksatt ulike tiltak. Lang saksbehandlingstid i fylkesnemndene har store konsekvenser for barna og de berørte familiene og for barnevernets arbeid.
Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere saksbehandlingstiden og produktiviteten i Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, og å undersøke årsakene til at det er lang saksbehandlingstid i sakene om tvangstiltak etter barnevernloven. Undersøkelsen omfatter perioden 2010−2014.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:
barnevernloven av 17. juli 1992
Innst. O. nr. 2 (2005−2006) til Ot.prp. nr. 76 (2005–2006) Om lov om endringer i barnevernloven og sosialtjenesteloven mv.
bevilgningsreglementet og operasjonalisering av dette i økonomiregelverket
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets budsjettproposisjoner i perioden (2010−2014), med tilhørende innstillinger
Rapporten ble forelagt Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet ved brev 27. februar 2015. Departementet har i brev 26. mars 2015 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument, Dokument 3:10 (2014–2015).
Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev av 5. mai 2015 til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og statsrådens svar av 2. juni 2015 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.
Saksbehandlingstiden for ordinære saker er ikke i samsvar med sentrale krav i barnevernloven.
Fylkesnemndene har blitt mer produktive, men det er fortsatt et potensial for å behandle flere saker.
Mangelfull styring og oppfølging forårsaker lang saksbehandlingstid.
Det er svakheter i Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets styring og oppfølging av Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker.
Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker har bedret styringen av fylkesnemndene, men det er fortsatt muligheter for forbedring.
Barnevernloven har som formål å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får hjelp til rett tid. Loven fastsetter blant annet at saksbehandlingen i fylkesnemndene skal være betryggende, rask og tillitskapende.
Fylkesnemndene behandler tre sakstyper i henhold til barnevernloven; godkjenning av midlertidige vedtak (akuttsaker), klagesaker og ordinære saker. Bakgrunnen for akuttsakene er at barna er uten omsorg og foreldrene ikke samtykker til hjelpetiltak. I disse tilfellene fatter barnevernsadministrasjonens leder i den enkelte kommune midlertidig vedtak om å plassere barnet utenfor hjemmet uten samtykke fra foreldrene. Det midlertidige vedtaket må umiddelbart sendes fra kommunen til fylkesnemnda, der en nemndsleder utfører en legalitetskontroll av akuttsaken. Hvis nemndsleder godkjenner det midlertidige vedtaket, kan de private partene påklage akuttssaken til fylkesnemnda. Det blir da en klagesak som nemndsleder behandler og der det fattes vedtak i fylkesnemnda. De ordinære sakene som er den tredje sakstypen, omhandler blant annet omsorgsovertakelse av barn eller plassering av barn med alvorlige atferdsproblemer. Disse sakene innebærer ofte avgjørelser som medfører alvorlige inngrep i familier, og de er de mest arbeidskrevende sakene fylkesnemndene behandler.
Fylkesnemndene behandler i stor grad akutt- og klagesaker innen lovens krav, selv om enkelte fylkesnemnder har utfordringer med å behandle klagesakene innenfor kravet på en uke. Når det gjelder de ordinære sakene, som i 2014 utgjorde over halvparten av alle de 4 695 sakene, har alle fylkesnemndene betydelige utfordringer med å nå sentrale krav til saksbehandlingstid.
I barnevernloven slås det fast at forhandlingsmøte i ordinære saker skal avholdes snarest, og hvis mulig innen 28 dager etter at saken ble mottatt i nemnda. I perioden fra 2010 til 2014 har det vært en negativ utvikling i antall dager det tar fra saken mottas i nemnda, til første dag i forhandlingsmøtet. Saksbehandlingstiden har i gjennomsnitt økt med nesten 20 prosent i perioden, til 89 dager. Bare tre fylkesnemnder har lavere gjennomsnittlig saksbehandlingstid i 2014 enn i 2010. I 2012 var den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden fram til forhandlingsmøte på sitt høyeste med 104 dager. Alle nemndene oppfyller kravet om at vedtaket skal være fattet innen to uker etter at forhandlingsmøtet er avsluttet.
Det er i 2014 nesten 30 prosent av de ordinære sakene med forhandlingsmøte som har en total saksbehandlingstid på over fire måneder. I 2010 var denne andelen 17 prosent. At en så stor andel av sakene har en saksbehandlingstid ut over fire måneder, mener Riksrevisjonen er alvorlig, ettersom en raskere prosess i fylkesnemndene vil redusere belastningen på barna og deres pårørende. Barna og deres pårørende lever i uvisshet mens saken er til behandling, og for partene er det dermed viktig at sakene blir behandlet så raskt som mulig − samtidig som kravene til rettssikkerhet ivaretas.
I tillegg vil lang saksbehandlingstid i de ordinære sakene kunne føre til en økning i antall akuttsaker fordi barnevernstjenesten ikke finner det forsvarlig å la barna bo hjemme lenger. Dette vil si at barnet må plasseres utenfor hjemmet parallelt med at saken behandles av nemnda, og nemnda får dermed inn en ny akuttsak der det skal utføres legalitetskontroll. I og med at i overkant av 50 prosent av akuttsakene, som godkjennes gjennom legalitetskontrollen, klages inn til fylkesnemnda, er det høy sannsynlighet for at nemnda vil motta en klagesak som følge av akuttsaken. Dette bidrar til ytterligere arbeidsbelastning for fylkesnemndene. Kortere saksbehandlingstid i de ordinære sakene vil etter Riksrevisjonenes vurdering, i tillegg til en reduksjon av de menneskelige påkjenningene, også medføre mindre bruk av ressurser gjennom færre akutt- og klagesaker til fylkesnemndene og færre og kortere opphold i midlertidige tiltak for barna.
Antall saker der fylkesnemndene har fattet vedtak, har økt med om lag 30 prosent fra 2010 til 2014. For den mest arbeidskrevende sakstypen (de ordinære sakene) har antall vedtak økt med i overkant av 40 prosent. I perioden har fylkesnemndene fått tilført om lag 28 prosent i økte ressurser til saksbehandling.
Beregninger ut fra både departementets produktivitetsmål og supplerende produktivitetsberegninger viser at fylkesnemndene har hatt en positiv produktivitetsutvikling fra 2010 til 2014. Samlet sett har fylkesnemndene hatt en forbedret ressursutnyttelse i perioden.
Produktivitetsberegningene viser at forskjellene i produktivitet fylkesnemndene imellom er mindre i 2014 sammenlignet med i 2010. Dette kan tyde på at det har blitt en mer ensartet saksbehandlingspraksis mellom fylkesnemndene på området. Analysen viser imidlertid at produksjonen av vedtak kan økes, gitt de saksbehandlingsressursene som er tilgjengelig. Blant annet viser beregningene at fylkesnemndene som helhet i 2014 kunne fattet om lag 8 prosent flere vedtak i ordinære saker, noe som tilsvarer om lag 180 flere vedtak.
Produktivitetsberegningene viser videre at det for enkelte fylkesnemnder er store variasjoner i produktivitet fra år til år. I faser der antall innkomne saker er økende, vil fylkesnemndene kunne forbedre sin produksjon ved å utføre effektiviseringstiltak internt i nemnda. I faser der saksinngangen går ned, vil enkelte fylkesnemnder ha kapasitet til å behandle saker for andre fylkesnemnder. Nemndene vil i denne situasjonen være avhengig av et hensiktsmessig system for å utveksle ressurser for å opprettholde produktiviteten.
Barnevernloven åpner for at nemndsleder i enkelte saker som tilfredsstiller spesifikke vilkår, kan beslutte at en ordinær sak skal avgjøres på bakgrunn av sakens dokumenter og av nemndsleder alene. Dette innebærer at det ikke gjennomføres forhandlingsmøte i saken, noe som reduserer ressursbruken nemnda må benytte på saksbehandlingen. Andelen ordinære saker som behandles på en slik forenklet måte, ligger i perioden 2010−2014 stabilt på om lag 25 prosent, men det er store variasjoner mellom fylkesnemndene med hensyn til i hvilken grad de benytter forenklet behandling. I 2014 behandlet en fylkesnemnd 39 prosent av de ordinære sakene forenklet (Fylkesnemnda i Agder), mens en annen (Fylkesnemnda i Troms og Finnmark) bare behandlet om lag 20 prosent av sakene forenklet. Det går fram av undersøkelsen at nemndslederne har ulike oppfatninger av hvor mange forenklede saker det er realistisk for dem å behandle i løpet av ett år; antallet varierer mellom 5 og 40 saker.
Dersom samtlige fylkesnemnder behandlet forenklet samme andel saker som Fylkesnemnda i Agder i 2014, ville fylkesnemndene sett under ett fattet over 50 prosent flere vedtak i ordinære saker uten forhandlingsmøte i 2014. Riksrevisjonen konstaterer at det er et betydelig uutnyttet potensial for bruk av muligheten til forenkling.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har det overordnede ansvaret for at fylkesnemndene gjennomfører aktiviteter i samsvar med målene i Stortingets vedtak og forutsetninger, jf. reglement for økonomistyring i staten, men fylkesnemnda er et selvstendig og frittstående forvaltningsorgan i sin faglige virksomhet.
I styringen av fylkesnemndene har departementet over flere år hatt oppmerksomheten på saksbehandlingstid og nemndsledernes produksjon av saker med forhandlingsmøte. Til tross for dette er saksbehandlingstidene langt over lovens krav.
Undersøkelsen viser at det er uenighet mellom departementet og fylkesnemndene om hvorvidt lovens krav til at forhandlingsmøte skal avholdes snarest og hvis mulig innen 28 dager etter at saken ble mottatt i nemnda, er realistisk eller ikke. Departementet mener det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å endre fristen, da det for de private partene er viktig med rask saksbehandling, slik at de slipper å leve i uvisshet unødig lenge. Riksrevisjonen konstaterer at uenigheten har vedvart i mange år, og at det fortsatt ikke er enighet mellom departementet og fylkesnemndene om hva som er en realistisk saksbehandlingstid for de ordinære sakene.
Et viktig premiss for fylkesnemndenes arbeid er at nemndslederne har besluttende myndighet i den enkelte sak, og at det bare er domstolene som kan overprøve fylkesnemndenes vedtak. Et annet viktig premiss er at det skal være høy rettssikkerhet og likeverdig saksbehandling av høy kvalitet i hele landet. Departementet innhenter ikke styringsinformasjon som kan belyse om kvaliteten av saksbehandlingen i fylkesnemndene er betryggende og tillitskapende slik barnevernloven stiller krav om. Undersøkelsen viser blant annet at nemndene i perioden 2010−2014 i om lag 20 prosent av klagesakene har gitt partene som har klaget, medhold, men at det varierer i hvilken grad nemndene gir medhold i klagesakene. I 2014 ga Fylkesnemnda i Buskerud og Vestfold medhold i 8,5 prosent av klagesakene, mens Fylkesnemnda i Oppland og Hedmark ga medhold i 31,4 prosent av klagesakene. De store variasjonene imellom fylkesnemndene gir etter Riksrevisjonens vurdering tvil om likeverdighetsprinsippet ivaretas. Riksrevisjonen mener det må framskaffes informasjon om på hvilke områder det er store forskjeller mellom fylkesnemndene og årsakene til dette, slik at det kan vurderes om det er behov for å iverksette forbedringstiltak.
Undersøkelsen viser videre at departementets krav til rapportering ikke gir et godt bilde av nemndsledernes produksjon, og at det bare etterspørres informasjon om hvor mange saker med forhandlingsmøte nemndslederne gjennomfører. Departementet mener at det ikke har vært behov for å følge med på hele fylkesnemndas produksjon og arbeidsinnsats. Riksrevisjonen er enig med departementet i at det ikke er nødvendig med rapportering om hele produksjonen og arbeidsinnsatsen, men mener at dagens innretning kun mot saker med forhandlingsmøte kan bidra til at nemndslederne ikke i stor nok grad benytter den forenklede behandlingsformen i saker der loven åpner for det.
Fylkesnemndene er avhengig av et velfungerende saksbehandlingssystem for å behandle saker effektivt. Dagens system er utdatert, og departementet opplyser at det er nødvendig å få et nytt saksbehandlingssystem raskt. Et nytt system er under utvikling, men det er forsinket. I tillegg er det ifølge sentralenheten noe usikkert om det nye systemet vil løse fylkesnemndenes utfordringer blant annet med oversendelse av sensitive opplysninger. Riksrevisjonen mener det er viktig for fylkesnemndene at det innføres et saksbehandlingssystem som sikrer effektiv saksbehandling.
Satsene for godtgjøring av barnets talspersoner har ikke blitt endret siden 1993, mens satsene for fagkyndige nemndsmedlemmer ikke har blitt endret siden 2001. Undersøkelsen viser at dagens system gjør det tidkrevende for nemndene å oppnevne talspersoner og fagkyndige da de aktuelle personene ikke sjeldent foretrekker oppdrag som er bedre betalt. Undersøkelsen viser at enkelte nemnder må rekruttere fagkyndige fra andre deler av landet, og dette resulterer i mer tid brukt på administrasjon og i høyere reiseutgifter.
Det framgår av undersøkelsen at det er lite informasjon om fylkesnemndenes arbeid tilgjengelig for befolkningen, i form av for eksempel egen nettside eller annet informasjonsmateriale. Fylkesnemndene har et viktig samfunnsoppdrag, og det bør etter Riksrevisjonens vurdering finnes lett tilgjengelig informasjon om fylkesnemndene for brukerne og befolkningen generelt, og for andre offentlige instanser.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet opprettet sentralenheten i 2011. Det går fram av Prop. 1 S (2012−2013) at departementet forventet at dette skulle gi gevinster blant annet gjennom utveksling av beste praksis på tvers av fylkesnemndene og økt produktivitet i saksbehandlingen. Sentralenheten skal styre og samordne arbeidet i fylkesnemndene, og sikre høy rettssikkerhet og likeverdig saksbehandling av høy kvalitet i hele landet.
Styringen av fylkesnemndene har blitt styrket på flere områder som følge av opprettelsen av sentralenheten, blant annet når det gjelder ledelsen av fylkesnemndene, økt kompetanseutvikling og økt erfaringsutveksling mellom fylkesnemndene. Sentralenheten har i mindre grad bidratt til samordning av fylkesnemndene. Fylkesnemndene har blant annet valgt ulike løsninger når det gjelder hvordan de fordeler innkomne saker, om det gjennomføres forhandlingsmøter i flere byer i nemndas område, og hvilken strategi de har valgt for beramming av forhandlingsmøter. Riksrevisjonen mener det er behov for økt samordning av arbeidet i fylkesnemndene, blant annet for å oppnå bedre ressursutnyttelse.
Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden varierer mellom fylkesnemndene, og det er store variasjoner fra ett år til ett annet. I 2014 var det Fylkesnemnda i Rogaland som hadde lengst gjennomsnittlig saksbehandlingstid fram til første dag i forhandlingsmøte med 117 dager, mens Fylkesnemnda i Telemark hadde lavest saksbehandlingstid med 68 dager. Dette vil si at barna og de berørte familiene i Rogaland i gjennomsnitt ventet 49 dager lenger enn hva som var tilfellet i Telemark. Forskjellen mellom nemnda med kortest og lengst gjennomsnittlig saksbehandlingstid var på 43 dager i 2010, mens den var på sitt høyeste i 2012 med 69 dager.
Sentralenheten har to virkemidler for å jevne ut forskjeller i saksbehandlingstider: 1) å flytte ansvaret for enkeltkommuner til en annen nemnd og 2) sakshjelpsordningen, der nemndsledere saksbehandler saker fra andre nemnder. Begge virkemidlene baserer seg på et prinsipp om at noen fylkesnemnder har ledig kapasitet. Undersøkelsen viser at i en situasjon der alle fylkesnemndene har saksbehandlingstider som i vesentlig grad overstiger lovens krav, har virkemidlene blitt benyttet i liten grad. Riksrevisjonen mener at det ikke er etablert tilstrekkelig gode virkemidler for å utjevne saksbehandlingstider mellom fylkesnemndene.
Sentralenheten har ikke prioritert arbeidet med risikovurderinger høyt, og departementet har vært lite opptatt av risikostyringen i oppfølgingen av fylkesnemndene. Fylkesnemndene er i en krevende situasjon med hensyn til både måloppnåelse og sikkerhet, og Riksrevisjonen mener at risikostyringen bør få økt oppmerksomhet i styringen av fylkesnemndene.
For å redusere saksbehandlingstiden anbefaler Riksrevisjonen at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i samarbeid med Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker
tar initiativ til å avklare hvilke tiltak som må iverksettes for at fylkesnemndene skal kunne oppfatte lovens tidskrav til saksbehandling av de ordinære sakene som realistisk og forpliktende
videreutvikler virkemidlene for utveksling av ressurser for å redusere de store forskjellene i saksbehandlingstid mellom fylkesnemndene. Dette burde være en særlig viktig oppgave for sentralenheten
legger til rette for at nemndslederne får økt oppmerksomhet om barnevernlovens muligheter for forenklet saksbehandling, og vurderer om det er behov for økt veiledning og opplæring i denne sammenheng
sørger for at fylkesnemndene så snart som mulig får et nytt og forbedret saksbehandlingssystem.
Statsråden viser til at Riksrevisjonen har belyst flere sentrale og relevante forhold. Informasjonen er nyttig i det videre arbeidet for å redusere saksbehandlingstiden og gjøre saksbehandlingen mer likeartet.
Det er etter departementets vurdering avgjørende for et velfungerende barnevern at saksbehandlingstidene i fylkesnemndene er korte, både i sakene som omhandler barn som bor hjemme, og for barn som er plassert utenfor hjemmet mens saken behandles. Det er etter statsrådens mening alvorlig at nesten 30 prosent av de ordinære sakene med forhandlingsmøte i 2014 hadde en saksbehandlingstid på over fire måneder, og det er grunn til å prioritere tiltak for å endre dette forhold. Det framheves samtidig at hurtig behandling ikke må gå på bekostning av rettssikkerheten og kravene til forsvarlig saksbehandling.
Statsråden tar tilbakemeldingen om at mangelfull styring og oppfølging fra departementet av sentralenheten forårsaker lang saksbehandlingstid, alvorlig, og vil se nærmere på hvordan departementet kan forbedre styringen og oppfølgingen. Departementet skal fortsatt følge med på saksbehandlingstid, effektivitet og produktivitet i fylkesnemndene. Parallelt med denne oppfølgingen er det startet et arbeid med å utarbeide indikatorer for rapportering av om saksbehandligen også er betryggende og tillitskapende, og departementet vil vurdere hvordan dette kan brukes i styringen av nemndene i framtiden.
Statsråden opplyser at fylkesnemndene de siste årene har blitt tilført ekstra ressurser for å kunne oppfylle bestemmelsen i barnevernlovens § 7-14 om krav til saksbehandlingstid, og ser dette som uttrykk for at det har vært enighet mellom departementet og sentralenheten om at det er krevende å oppfylle lovens intensjon om rask behandling. For å øke nemndenes behandlingskapasitet er budsjettet økt de to siste årene. I tillegg vil sentralenheten fortsette arbeidet med å utføre interne effektiviseringstiltak og utveksle ressurser. Det er også ansatt en jurist som skal ambulere mellom nemnder ved ekstra behov og bidra til å utjevne forskjell i behandlingstider.
I samarbeid med sentralenheten vil departementet vurdere hvordan den kan sikre lik organisering og oppgaveløsning, slik at nemndene både kan bli mer effektive og lære av hverandre. I og med at nemndene er frittstående, uavhengige domstollignende forvaltningsorganer, vil departementet legge vekt på at arbeidet for en felles og mer likeartet praksis skjer gjennom et faglig og kollegialt utviklingsarbeid i samarbeid mellom nemndene. Sentralenheten vil ha en viktig oppgave i å legge til rette for et slikt samarbeid.
Statsråden vil sørge for at nemndslederne øker oppmerksomheten om barnevernlovens muligheter for forenklet saksbehandling. I denne sammenhengen vil det bli vurdert om det er behov for økt veiledning og opplæring, og muligheten for utvikling av beste praksis. Det vil også bli vurdert om departementets mål- og resultatkrav i tildelingsbrevene bør endres. Dagens målkrav kan føre til at saker ikke behandles forenklet, fordi nemndene prioriterer å oppfylle kravet til antall saker med forhandlingsmøte per nemndsleder.
Avslutningsvis opplyser statsråden at innføringen av et nytt og forbedret saksbehandlingssystem følger framdriftsplanen, og del to av prosjektet innebærer utvikling av sikker elektronisk meldingsutveksling med eksterne aktører som domstoler, kommuner og advokater. Den elektroniske meldingsutvekslingen vil ivareta krav om personsikkerhet, og bidra til å få ned saksbehandlingstiden i nemndene.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.