1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens hovedinnhold
- 1.2 Bakgrunnen for lovforslagene
- 1.3 Rett til permisjon fra introduksjonsprogrammet
- 1.4 Man må dokumentere kunnskaper om samfunnet for å få fritak fra plikt til opplæring i 50 timer samfunnskunnskap
- 1.5 Kommunene skal ta initiativet til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere
- 1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven).
Det foreslås rett til permisjon fra introduksjonsprogrammet ved tilbud om arbeid, og at § 7 om stans av introduksjonsprogrammet endres ved at ordene «herunder om den enkelte har tilbud om høvelig arbeid» fjernes. Det foreslås at den enkelte selv må dokumentere kunnskaper om samfunnet for å få fritak fra plikt til opplæring i samfunnskunnskap, og at § 17 fjerde ledd endres som følge av dette. Det foreslås at ansvaret for å ta initiativet til å starte opplæring i norsk og samfunnskunnskap overføres fra den enkelte til kommunen, og at § 18 første ledd endres som følge av dette.
Det vises i proposisjonen til at formålet med introduksjonsprogrammet for nyankomne og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, er å styrke innvandreres forutsetninger for å kunne delta aktivt i yrkes- og samfunnslivet.
Det vises i proposisjonen til at det er store forskjeller i sysselsettingen mellom ulike grupper av innvandrere. Det er store forskjeller mellom kvinner og menn når det gjelder andelen som er i arbeid eller utdanning året etter at de gikk ut av programmet. Det er også store forskjeller mellom kommunene når det gjelder andelen som er i arbeid eller utdanning etter at de går ut av programmet.
Det vises i proposisjonen til at de endringer som foreslås, er en oppfølging av regjeringsplattformen. Det vises i proposisjonen til at gode norskkunnskaper i de fleste tilfeller vil være en forutsetning for å få jobb. Regjeringen vil styrke språkopplæringen for alle med minoritetsbakgrunn. Regjeringen vil også gi flere kvinner muligheter til å delta i arbeidslivet. Endringene er også en oppfølging av Meld. St. 6 (2012–2013) En helhetlig integreringspolitikk (Integreringsmeldingen).
Det vises i proposisjonen til at endringsforslagene har som formål å bidra til økt deltakelse i arbeidslivet for nyankomne innvandrere.
Forslagene i proposisjonen har vært på høring. Se nærmere omtale i proposisjonen om høringsforslaget og om høringsinstansenes syn.
Formålet med introduksjonsordningen er å styrke nyankomne innvandreres muligheter for en rask og effektiv overgang til arbeid eller utdanning. Det sies i lovens forarbeider at det bør være adgang til å stanse programmet når deltakeren har fått tilbud om høvelig arbeid. Samtidig sies det i lovens forarbeider at programdeltakere bør kunne ta seg arbeid ved siden av kvalifiseringen. Det er også mulig å legge lønnet arbeid inn som en del av introduksjonsprogrammet.
Departementet foreslår at deltakere i introduksjonsprogrammet skal ha rett til permisjon ved tilbud om ordinært arbeid, ikke ved tilbud om utdanning. Departementet foreslår å endre introduksjonsloven § 7 om stans, ved at ordene «herunder om deltakeren har tilbud om høvelig arbeid» fjernes. Når tilbud om ordinært arbeid kan gi rett til permisjon, kan det ikke samtidig være grunn til å stanse programmet. Utfyllende regler om rett til permisjon må gis i forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning. Departementet vurderer at rammene for permisjonen bør være som beskrevet i høringsforslaget. Utfyllende merknader til forskriftsbestemmelsen må gis i departementets rundskriv til introduksjonsloven. Formålet med introduksjonsloven står sentralt i vurderingen av rammene for rett til permisjon ved tilbud om ordinært arbeid.
Det pekes i proposisjonen på at det er en klar sammenheng mellom deltakelse i tiltak med direkte tilknytning til en arbeidsgiver, og graden av deltakelse i arbeidslivet året etter avsluttet program. Adgangen til permisjon bidrar til å redusere faren for en innlåsningseffekt i programmet.
Departementet foreslår ingen endring i programmets varighet, programmet kan vare inntil to år med tillegg av godkjent permisjon. Informasjon om mulighet til permisjon ved ordinært arbeid bør inngå i kommunenes systematiske arbeid med den individuelle planen.
Den enkeltes rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 17 endres ikke dersom deltaker har permisjon fra deltakelse i introduksjonsprogrammet ved overgang til arbeid. Den enkelte kan fortsette med opplæring i norsk og samfunnskunnskap på del- eller kveldstid under permisjonstiden. Kommunen har en plikt til å tilrettelegge opplæringen også for deltakere som har en jobb på dagtid. Fristen for gjennomføring av opplæring, jf. § 17 femte ledd, utvides ikke i de tilfeller der deltaker har permisjon fra introduksjonsprogrammet ved overgang til arbeid. Kommunen må gi god veiledning om dette.
Ved innvilgelse av permisjon ved tilbud om ordinært arbeid, foreslår departementet at den enkeltes individuelle plan justeres for den perioden den enkelte har permisjon, jf. introduksjonsloven § 6.
Kommunens avgjørelser om permisjon ved overgang til arbeid regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan påklages til fylkesmannen.
Rett og plikt til deltakelse i opplæring i 600 timer norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 17 gjelder ikke dersom den enkelte dokumenterer at hun eller han har tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk, jf. introduksjonsloven § 17 fjerde ledd, forskrift av 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere, §§ 3 og 4.
Departementet foreslår i proposisjonen en endring i adgangen til å få fritak fra plikt til opplæring etter introduksjonsloven § 17 fjerde ledd. Kunnskaper i norsk eller samisk skal fortsatt kunne gi fritak fra plikt til opplæring i norsk, men man må dokumentere kunnskaper om samfunnet for å få fritak fra plikt til opplæring i 50 timer samfunnskunnskap. Forslaget omfatter både deltakere med rett og plikt til opplæring og deltakere med kun plikt til opplæring. Departementet foreslår også at det bør framgå uttrykkelig av lovteksten at den enkelte søker kommunen om fritak fra plikt til opplæring. Kommunen kan i vedtak om fritak fra plikt til opplæring i samfunnskunnskap, beslutte at fritaket også innebærer at retten til opplæring i samfunnskunnskap faller bort. Kommunene kan ikke på eget initiativ fatte vedtak om fritak fra plikt og bortfall av rett til opplæring i samfunnskunnskap.
Departementet foreslår i proposisjonen at hva som skal anses som dokumentasjon på tilstrekkelige kunnskaper om samfunnet skal reguleres i forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere, med utfyllende merknader i departementets rundskriv til introduksjonsloven.
Støtten i høringen understreker betydningen av at deltakerne i opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjennomfører opplæring i samfunnskunnskap og tilegner seg grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet.
Det fremgår av proposisjonen at det er et mål at innvandrere får kunnskaper om det norske samfunnet forholdsvis raskt etter ankomst til Norge. Opplæringen i samfunnskunnskap skal gis på et språk deltakeren forstår, og det anbefales at opplæringen finner sted tidlig i opplæringsløpet.
Det vises i proposisjonen til at forslaget vil bidra til at det ikke lenger skal være mulig å utsette opplæringen i samfunnskunnskap til deltakere er kommet på et ferdighetsnivå i norsk, slik at de kan søke fritak fra plikt til opplæring i samfunnskunnskap på grunn av tilstrekkelige kunnskaper i norsk.
Introduksjonsloven gir personer som er omfattet av personkretsen i § 17, en rett og/eller pålegger en plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Etter introduksjonsloven § 18 skal kommunen tilby opplæring i norsk og samfunnskunnskap så snart som mulig og senest innen tre måneder etter at den enkelte setter fram krav eller søker om opplæring. De som har rett til opplæring, setter fram krav. De som har plikt uten rett til opplæring, søker. Når kravet eller søknaden er framsatt, skal kommunen fatte vedtak om tildeling av opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Kommunen har i tillegg en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven.
Kommunen er ansvarlig for at den enkelte i målgruppen tilbys introduksjonsprogram, jf. introduksjonsloven kapittel 2. Kommunen har en plikt til å vurdere om den enkelte innvandrer fyller vilkårene for deltakelse.
Den enkelte som inngår i personkretsen og oppfyller vilkårene i introduksjonsloven § 2, har rett til et tilbud fra kommunen og må ikke selv sette fram krav eller søke om deltakelse, jf. introduksjonsloven § 3. Den enkelte kan likevel selv velge å sette fram krav om deltakelse før kommunen tilbyr deltakelse.
Begrunnelsen for kommunens ansvar er at språk og kunnskap om arbeids- og samfunnsliv er en nøkkel til likestilling og inkludering. En obligatorisk ordning både for kommunene og de som blir bosatt, gjør at alle får sin rett. Hensynet til likebehandling, rettssikkerhet og like rammebetingelser for hele landet er begrunnelsen for at alle landets kommuner pålegges en plikt til å tilby deltakelse i introduksjonsordningen til alle i lovens personkrets som har behov for grunnleggende kvalifisering.
Personer som inngår i den såkalte «kan-gruppen», jf. introduksjonsloven § 3 tredje ledd, må selv søke kommunen om deltakelse i introduksjonsprogram.
Departementet foreslår en endring i introduksjonsloven § 18 første ledd. Forslaget innebærer at kommunen skal ta initiativet til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap for de som er i personkretsen for rett og plikt eller kun rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 17 første og annet ledd. Handlingsplikten skal for denne gruppen ligge på kommunen, og ikke på den enkelte. Personer med plikt til å delta i opplæring, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd, må selv ta initiativet ved å søke kommunen om å få begynne i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kommunen har likevel et veiledningsansvar også for disse.
Det går frem av proposisjonen at selv om det foreslås at initiativet til å starte opplæring i norsk og samfunnskunnskap overføres fra den enkelte til kommunen, bør det fortsatt være slik at personer som ønsker opplæring straks etter ankomst til Norge, selv kan ta kontakt med kommunen og søke om slik opplæring.
Departementet foreslår i proposisjonen at kommunen så snart som mulig og innen tre måneder etter folkeregistrering i kommunen eller at krav om deltakelse blir framsatt, skal sørge for tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap. I praksis må kommunen raskt ta direkte kontakt med den enkelte som på grunn av sin alder og oppholdstillatelse er i personkretsen. For å oppfylle sin veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11, bør informasjonen gis på en slik måte og på et språk som gjør at den enkelte faktisk forstår og kan ivareta sine interesser. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har utviklet informasjonsmateriale på flere språk. Kommunen må vurdere hvilket behov for opplæring den enkelte har, og på hvilket læringsspor hun eller han bør starte sin opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. læreplanen. Dette forutsetter at kommunene kan ha fleksibilitet i sitt opptak til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og at de har oversikt over hvem som er i personkretsen. Se proposisjonen for nærmere omtale av kommunens ansvar.
Fristen for gjennomføring av opplæring endres ikke som følge av dette forslaget, og det er viktig at kommunen veileder om dette. Retten til utsatt start av rett til opplæring i særlige tilfeller, jf. introduksjonsloven § 17 femte ledd fjerde punktum, endres ikke.
Begrunnelsen for å gi kommunene ansvaret for å ta initiativet til å starte opplæringen, er at flere skal komme raskere i gang med opplæring, økt gjennomstrømming i opplæringen og å medvirke til at flere fullfører opplæringen innen fristen på hhv. tre og fem år.
Forslaget er også begrunnet i ønsket om å styrke den enkeltes rettsstilling, sikre likebehandling og forutberegnelighet. Når den enkelte ikke selv må ta initiativet til å begynne i opplæring, vil det øke sannsynligheten for at den enkelte blir oppmerksom på og får oppfylt sine rettigheter og plikter.
Fristen på tre og fem år for gjennomføring av hhv. den pliktige opplæringen og all opplæring endres ikke som følge av dette forslaget. Det samme gjelder utgangspunktet for beregning av disse fristene.
Overfor gruppen med plikt til opplæring, jf. introduksjonsloven § 17 tredje ledd, må kommunen drive et generelt informasjonsarbeid.
Departementet foreslår i proposisjonen at endringene i introduksjonsloven skal tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det tas sikte på at endringene i introduksjonsloven § 7 trer i kraft straks, og at endringene i introduksjonsloven §§ 17 og 18 trer i kraft og gjelder for personer som får oppholdstillatelse etter 1. januar 2016.
Det vises i proposisjonen til at kommunen må drive veiledning om muligheten for permisjon ved tilbud om arbeid og må vurdere søknader om permisjon. Dette vil innebære noe økt ansvar og administrativt arbeid fra kommunens side. Den enkelte deltaker har ikke rett til introduksjonsstønad i permisjonstiden, men kommunen mottar fortsatt integreringstilskudd for vedkommende. Når deltaker er i permisjon pga. ordinært arbeid, vil kommunen få redusert sitt oppfølgingsansvar og administrative arbeid, og dette vil totalt sett innebære en innsparing for kommunen.
Forslaget vil kunne føre til noe flere søknader om fritak, og noe mer administrativt arbeid for kommunene til søknadsbehandling. Det antas at kommunens ressursbruk til behandling av søknader vil være begrenset.
Kommunene som fram til nå ikke eller i liten grad har prioritert å tilby opplæring i samfunnskunnskap, vil som følge av forslaget kunne få økte utgifter. Kommunens utgifter til 50 timer samfunnskunnskap inngår i det tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap er forutsatt å dekke. Departementet vurderer derfor at forslaget på dette punktet ikke medfører utgifter for kommunene som tilskuddsordningen ikke allerede dekker.
Det vises i proposisjonen til at noen kommuner kan få noe høyere kostnader knyttet til informasjonsarbeid. En undersøkelse fra 2010 utført av Opinion gir en indikasjon på at flertallet av landets kommuner allerede gjør et godt informasjonsarbeid, og at endringen ikke vil føre til omfattende merarbeid. Det finnes i dag informasjonsmateriale på flere språk, som kommunene kan ta i bruk uten omkostninger.
Kommunen vil samtidig få noe større forutsigbarhet i sin planlegging.
Departementet vurderer på denne bakgrunn at forslaget ikke innebærer økte kostnader for kommunene.