Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å vurdere utdanningsinstitusjonenes og myndighetenes bruk av virkemidler
for å styrke studiegjennomføringen i høyere utdanning. Undersøkelsen
omfatter perioden 2011–2013.
Kvalitetsreformen i høyere utdanning som ble gjennomført
i 2003, hadde som mål å styrke kvaliteten på utdanningen slik at
flere studenter skulle lykkes med å gjennomføre studiene, jf. St.meld.
nr. 27 (2000–2001). Reformen var både en studiereform og en styringsreform.
Studiereformen omfattet økt intensitet på utdanningen, tettere oppfølging
av studentene og nye eksamens- og evalueringsformer. Styrket utdanningskvalitet
skulle sikre økt gjennomstrømning.
En større evaluering av kvalitetsreformen ble ferdigstilt
ved årsskiftet 2006/2007. Det ble i St.meld. nr. 7 (2007–2008) vist
til at evalueringen ikke hadde gitt noe svar på om det overordnede
målet for kvalitetsreformen var nådd. Det ble pekt på at studentene
siden innføringen av reformen gjennomsnittlig hadde avlagt flere studiepoeng
per år enn tidligere. Ifølge meldingen var det likevel for tidlig
å si om dette også innebar mindre frafall i høyere utdanning, og
om studentene kom raskere gjennom studiene enn tidligere.
Riksrevisjonens undersøkelse har blant annet
tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:
Lov om universiteter
og høyskoler av 1. april 2005 (universitets- og høyskoleloven)
Innst. S. nr. 337 (2000–2001) Stortingets
kirke-, utdannings- og forskningskomité, jf. St.meld. nr. 27 (2000–2001)
Kvalitetsreform av høyere utdanning
Innst. S. nr. 150 (2007–2008) Stortingets
kirke-, utdannings- og forskningskomité, jf. St.meld. nr. 7 (2007–2008)
Statusrapport for Kvalitetsreformen i høgre utdanning
Innst. 12 S (2013–2014) Stortingets kirke-,
utdannings- og forskningskomité, jf. Prop. 1 S (2013–2014) for Kunnskapsdepartementet
Rapporten ble forelagt Kunnskapsdepartementet 3. februar
2015. Departementet svarte i brev 23. februar 2015, og har ingen
vesentlige merknader til rapporten.
Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev
til Kunnskapsdepartementet 20. mars 2015 og statsrådens svar 27. mars
2015, følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.
Ti år etter kvalitetsreformen
er gjennomføringen fortsatt svak.
Innsatsen for å styrke gjennomføringen
har gitt få resultater.
Avtalte utdanningsplaner øker ikke produksjonen
av studiepoeng.
Det er liten oppslutning om å bruke gjennomføring
som kvalitetsindikator.
Undersøkelsen viser at forventningene i kvalitetsreformen
om bedre studiegjennomføring ikke er innfridd, og at svak gjennomføring og
stort frafall fra studiene fortsatt er en betydelig utfordring.
Riksrevisjonen konstaterer at Norge er blant de OECD-landene som
har lavest gjennomføring i høyere utdanning.
Undersøkelsen viser at studiepoengproduksjonen
har ligget på omtrent samme nivå siden innføringen av kvalitetsreformen.
Hver student produserte i gjennomsnitt bare 1,5 studiepoeng mer
i 2013 enn i 2003. I perioden 2011–2013 har studentene oppnådd i
gjennomsnitt 45,5 studiepoeng hvert år. Det er langt under forventningen om
60 studiepoeng årlig per heltidsstudent, og det betyr at hver student
i gjennomsnitt blir forsinket nesten ett semester for hvert andre
studieår.
Andelen studenter som har gjennomført bachelorgrad
på normert tid, har gjennomsnittlig ligget på omkring 41 prosent
i årene 2011–2013. Tilsvarende andel for mastergrader er omkring
36 prosent. Frafallet på bachelor- og masterutdanninger ved normert
tid var i perioden 2011–2013 i gjennomsnitt henholdsvis 18 og 16
prosent. Frafallet på masterutdanninger har vært stigende i perioden.
I 2013 var frafallet på masterutdanninger ved normert tid nesten
20 prosent.
Den svake gjennomføringen er etter Riksrevisjonens
vurdering uheldig. Det er et betydelig ressurstap for både samfunnet, utdanninginstitusjonene
og den enkelte student.
Universiteter og høyskoler er ansvarlig for kvaliteten
på sine utdanningstilbud. Undersøkelsen viser at de seks utdanningsinstitusjonene
som ble nærmere undersøkt, er opptatt av utfordringene med svak
studiegjennomføring, og har iverksatt ulike tiltak for å styrke
både utdanningskvaliteten og gjennomføringen. Flere av tiltakene
har som mål å styrke oppfølgingen og veiledningen av studenter,
som for eksempel sosiale tiltak for nye studenter og individuell
oppfølging og veiledning av studenter som sliter med progresjonen.
Undersøkelsen viser videre at Kunnskapsdepartementet følger opp
utfordringer med studiegjennomføring i etatsstyringen av institusjonene,
og at Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) også er
opptatt av dette i sine tilsyn og evalueringer.
Når resultatene innen høyere utdanning likevel er
vedvarende svake, vurderer Riksrevisjonen det slik at det ikke er
iverksatt tilstrekkelige virkemidler. De seks utdanningsinstitusjonene som
er nærmere undersøkt, har i perioden 2011–2013 samlet sett ingen
tydelig forbedring i gjennomføringsgrad på normert tid av bachelorutdanningene.
Masterutdanningene har samtidig betydelige variasjoner i gjennomføringsgrad. Studiepoengproduksjonen
ved de seks utdanningsinstitusjonene er relativt stabil i perioden. Fire
har hatt en nedgang i studiepoengproduksjonen fra 2011 til 2013.
Også for universitets- og høyskolesektoren samlet har studiepoengproduksjonen
gått litt ned.
Undersøkelsen viser at det er et stort behov
for å styrke studiegjennomføringen i universitets- og høyskolesektoren.
Den viser også at gjennomføringsresultatene ved institusjonene kan
være på samme nivå selv om inntakskvaliteten på studentene, andelen
deltidsstudenter og antallet studenter per faglig tilsatt varierer. Studiegjennomføringen
kan altså være relativt god selv om inntakskvaliteten er lav og
andelen deltidsstudenter er høy. Det viser etter Riksrevisjonens
vurdering at andre forhold, slik som studieorganisering, undervisningsformer
og den faglige kvaliteten ved studiestedet, også kan forklare forskjeller
i studiegjennomføring ved institusjonene.
Kunnskapsdepartementet skal i samsvar med prinsippet
om mål- og resultatstyring fastsette overordnede mål, styringsparametere
og krav til rapportering fra universiteter og høyskoler. Rapporteringen
skal legge vekt på måloppnåelse og resultater. «Gjennomføring på
normert tid» har i flere år vært nasjonalt styringsparameter.
Flere av utdanningsinstitusjonene som er nærmere
undersøkt innfrir ikke målet om gjennomføring på normert tid. Kunnskapsdepartementet
viser til at dette målet ligger fast, og at ambisjonen må være at
heltidsstudenter gjennomfører på normert tid. Riksrevisjonen konstaterer
at statistikkgrunnlaget ikke skiller tilstrekkelig mellom hel- og
deltidsstudenter. Dette gjør det vanskelig å følge opp i hvilken grad
heltidsstudenter gjennomfører på normert tid, og å sette inn tiltak
for å oppnå denne ambisjonen.
Samtidig viser undersøkelsen at gjennomføringen
i henhold til utdanningsplanene er bedret og ligger på et langt
høyere nivå enn gjennomføring på normert tid. Etter Riksrevisjonens
vurdering tyder dette på at utdanningsplanene i større grad fungerer
som en tilpasning til studentenes studiesituasjon enn som et effektivt
virkemiddel for å øke studiepoengproduksjonen i samsvar med nasjonale
mål.
Undersøkelsen viser at utdanningsinstitusjonene og
departementet bare i noen grad anser gjennomføring for å være en
god indikator på kvalitet i høyere utdanning. Etter Riksrevisjonens
vurderinger er gode kriterier for kvalitet avgjørende for å kunne
beskrive kvalitetsutviklingen og etablere virkemidler som kan bidra
effektivt til å styrke kvaliteten i utdanningen. Riksrevisjonen vil
i denne sammenhengen peke på at undersøkelsen også viser at det
er et klart behov for mer kunnskap om sammenhengen mellom utdanningskvalitet
og studiegjennomføring.
Riksrevisjonen anbefaler at Kunnskapsdepartementet
følger opp at utdanningsinstitusjonene
mer aktivt utnytter mulighetene for å styrke studiegjennomføringen
ved målrettede tiltak som også omfatter studieorganisering, undervisningsformer
og den faglige kvaliteten ved studiestedet
følger opp at utdanningsinstitusjonene
i større grad evaluerer disse tiltakene
vurderer hvordan utdanningsplanene kan
bidra til å nå det nasjonale målet om gjennomføring på normert tid
utvikler statistikkgrunnlaget for bedre
å kunne følge opp at heltidsstudenter gjennomfører på normert tid
vurderer å innføre indikatorer som på en
bedre måte kan belyse og utvikle kvaliteten i høyere utdanning
Statsråden viser til Riksrevisjonens funn om
at innsatsen for å styrke studiegjennomføringen har gitt få resultater,
og vil følge opp Riksrevisjonens anbefalinger på flere måter.
Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om
at departementet bør følge opp at utdanningsinstitusjonene mer aktivt
utnytter mulighetene for å styrke studiegjennomføringen ved målrettede tiltak,
vil departementet i styringsdialogen tilstrebe å være enda tydeligere
på forventningene til institusjonenes oppfølging av studentene.
Statsråden mener det er rom for at institusjonene i større grad
enn i dag kan iverksette tiltak for å styrke studiegjennomføringen.
Statsråden har merket seg Riksrevisjonens vurderinger
om at utdanningsplanene i større grad fungerer som en tilpasning
til studentenes studiesituasjon enn som et effektivt virkemiddel
for å øke studiepoengproduksjonen. Dette vil departementet ta opp
med institusjonene i styringsdialogen. Statsråden understreker at
det er viktig å fastholde at den enkelte utdanningsinstitusjon selv
har ansvar for å legge til rette for at studenter skal kunne gjennomføre
studiene på normert tid.
Statsråden viser til at krav til institusjonenes kvalitetsarbeid
er fastsatt av NOKUT, som fører tilsyn med dette og med institusjonenes kvalitetssikringssystemer.
Ifølge statsråden arbeider NOKUT for tiden med å styrke sitt tilsyn med
universitetene og høyskolene.
Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om
at Kunnskapsdepartementet bør utvikle statistikkgrunnlaget for bedre
å kunne følge opp studiegjennomføringen, viser statsråden til at
dette arbeidet er påbegynt i regi av Felles studieadministrativt
tjenestesenter, og vil bli fulgt opp videre.
Statsråden opplyser at han er svært opptatt
av å styrke kvaliteten ved universitetene og høyskolene, og viser
til Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet – Strukturreform
i universitets- og høyskolesektoren, som ble godkjent i statsråd
27. mars 2015. Statsråden viser videre til at det våren 2017 vil
bli lagt fram for Stortinget en egen melding om kvalitet i høyere
utdanning, der mange elementer knyttet til kvalitet i høyere utdanning
vil bli drøftet, blant annet gjennomføring og frafall.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet,
Ellen Eriksen og Kari Raustein, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik
Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid
Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og
fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at
målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere utdanningsinstitusjonenes
og myndighetenes bruk av virkemidler for å styrke studiegjennomføringen
i høyere utdanning. Komiteen viser videre til at undersøkelsen
omfatter perioden 2011 til 2013.
Komiteen konstaterer i likhet
med Riksrevisjonen at Norge er blant de OECD-landene som har lavest
gjennomføring i høyere utdanning. Komiteen finner
det naturlig at fri tilgang til høyere utdanning vil kunne gi en
noe lavere gjennonføringsgrad enn i land med høyere terskel for
å studere, men komiteen vil vise til at Danmark er
ett av OECD-landene som har høyest gjennomføringsgrad. Etter komiteens oppfatning
viser dette at det er mulig å kombinere fri tilgang til utdanning
med god kvalitet og lavt frafall.
Komiteen viser til at siden gjennomføringen
av kvalitetsreformen i 2003 har antall produserte studiepoeng per
år i gjennomsnitt økt med 1,5. Komiteen merker seg
at dette er en beskjeden økning som ligger betydelig under Stortingets forventninger
på vedtakstidspunktet. Komiteen viser til at det
i undersøkelsesperioden i gjennomsnitt ble produsert 45,5 studiepoeng
per år, mens forventet produksjon er 60 studiepoeng.
Komiteen merker seg at andelen
som fullfører bachelor- og masterstudier på normert tid gjennomsnittlig
har ligget på henholdsvis 41 og 36 prosent i perioden. Komiteen vil
peke på at det ligger betydelige gevinster i å øke andelen som fullfører
til normert tid, men vil samtidig trekke frem at det er et gode
at studier kan kombineres med ulike livssituasjoner.
Komiteen merker seg også at frafallet
på bachelor- og masterutdanninger i gjennomsnitt var henholdsvis
18 og 16 prosent i perioden. Komiteen deler Riksrevisjonens
vurdering om at slik svak gjennomføring er uheldig, og medfører
et betydelig ressurstap for samfunnet, utdanningsinstitusjonene
og den enkelte student.
Komiteen viser til at det er
institusjonene selv som er ansvarlig for kvaliteten på sine utdanningstilbud. Komiteen mener
dette er en forutsetning for fri akademisk utfoldelse.
Komiteen er tilfreds med at Riksrevisjonen finner
at Kunnskapsdepartementet følger opp utfordringer med studiegjennomføring
i styringsdialogen med institusjonene, og at NOKUT også vier dette
oppmerksomhet i sitt arbeid.
Komiteen konstaterer at tross
oppmerksomheten fra Kunnskapsdepartementet og NOKUT har man i perioden
samlet sett ikke sett forbedringer i studiegjennomføringen.
Komiteen merker seg at studiegjennomføringen
synes å være uavhengig av inntakskvaliteten på studentene og antall
deltidsstudenter. Komiteen deler Riksrevisjonens
konklusjon om at dette viser at studiestedene har et betydelig rom for
selv å påvirke studiegjennomføringen, gjennom grep ved egen institusjon.
Komiteen viser til at det nasjonale
styringsparameteret er «gjennomføring på normert tid» for heltidsstudenter,
og at målet ligger fast ifølge Kunnskapsdepartementet. Komiteen viser
videre til at statistikkgrunnlaget ikke skiller mellom heltids-
og deltidsstudenter, og at det derfor blir svært krevende å vurdere
om en når målet eller ikke. Etter komiteens oppfatning
bør dette endres i fremtiden, og komiteen er tilfreds
med at statsråden melder at dette arbeidet er påbegynt.
Komiteen merker seg at gjennomføringen
målt opp mot studentenes egne avtalte utdanningsplaner er betydelig
bedre enn målt mot «normert tid», men at Riksrevisjonen ikke finner at
systemet med utdanningsplaner øker produksjonen av studiepoeng samlet
sett.
Komiteen viser til at gjennomføring
bare i noen grad anses å være et godt kvalitetskriterium, av Kunnskapsdepartementet
og utdanningsinstitusjonene. Komiteen slutter seg
til dette, men vil peke på viktigheten av å ha gode objektive kvalitetsindikatorer
i sektoren.
Komiteen viser til Riksrevisjonens
anbefalinger og slutter seg til disse. Komiteen vil
spesielt fremheve den faglige kvaliteten ved den enkelte institusjon
som en nøkkelfaktor for bedret studiegjennomføring. Komiteen er
tilfreds med at statsråden varsler en egen melding om kvalitet i
den høyere utdanningen i løpet av 2017, og ser frem til behandlingen
av denne i Stortinget.
Komiteen viser til at deler av
frafallet og forsinkelsene kan skyldes at det kan være krevende å
komme tilbake til undervisningen etter selv kortere fravær, som
sykdom eller liknende.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, ber statsråden vurdere
om tiltak som forelesninger og annen undervisning via podcast er
et egnet tiltak, uten at det bryter med institusjonenes akademiske
frihet.
Komiteen merker seg
at statsråden tar Riksrevisjonens anbefalinger på alvor, og finner
det positivt at flere tiltak allerede er igangsatt eller varslet
igangsatt.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 3:8 (2014–2015) – Riksrevisjonens undersøkelse
av studiegjennomføringen i høyere utdanning – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 3. november
2015
Martin Kolberg | Erik Skutle |
leder | ordfører |