9. Inntektssystemet for kommunene
Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene som legges fram i kommuneproposisjonen for 2017. I denne gjennomgangen vurderes alle elementene i inntektssystemet. Inntektssystemet vil også ses i sammenheng med kommunereformen. I årets kommuneproposisjon foreslår regjeringen en ny kommunal inntekt basert på vekst i lokal verdiskapning.
I Sundvolden-plattformen fastslår regjeringen:
«Regjeringen vil la den enkelte kommune beholde mer av sine egne skatteinntekter. Blant annet skal kommunene få beholde en del av selskapsskatten der verdiene er skapt.»
Regjeringen følger i proposisjonen opp dette med å foreslå en ny kommunal inntekt basert på lokal verdiskapning.
Skatteinntektene, som i dag utgjør om lag 40 pst. av kommunesektorens inntekter og anslagsvis om lag 174 mrd. kroner for kommunesektoren, har en sterkere lokal forankring enn rammeoverføringene. Ved å la en andel av lokale skatteinntekter tilfalle lokalsamfunnet styrkes koblingen mellom de som betaler skatten, de lokale beslutningstakerne og de som mottar de kommunale tjenestene.
For å gi kommunene et sterkere insentiv til å legge til rette for lokal næringsutvikling og føre en mer aktiv næringspolitikk, bør de få tilført en andel av verdiskapningen som skjer lokalt.
Departementets vurdering er at tidligere modeller for kommunal selskapsskatt har klare svakheter. I stedet foreslås det at en del av den lokale verdiskapningen tilbakeføres til kommunene gjennom en indirekte modell basert på endring i lønnssum i private foretak. Slik oppnås et mer stabilt grunnlag for den nye inntekten enn ved den tradisjonelle selskapsskatten, samtidig som økt verdiskapning lokalt kommer hele lokalsamfunnet til gode.
Selskapsskatten var en del av kommunenes inntekter i perioden fram til 1999 og i perioden 2005–2008. Fram til 1999 fikk kommuner og fylkeskommuner tilført en andel av den samlede overskuddsskatten fra selskapene. Fordelingen av selskapsskatten mellom kommuner var da knyttet til reglene for stedbunden beskatning, der inntekter og utgifter på selvangivelsen til selskapene ble fordelt mellom selskapets virksomheter i ulike kommuner. Dette var arbeidskrevende både for likningsmyndigheter og for selskapene.
Det vises i proposisjonen til at i perioden før 1999 ble en uforholdsmessig stor del av selskapsskatten tilført kommunene der hovedkontorene i selskapene lå. Da selskapsskatten igjen ble tilbakeført til kommunene i 2005 var et av kravene at det i større grad skulle tas hensyn til hvor arbeidsplassene var lokalisert.
For mange kommuner svingte selskapsskatten mye fra år til år, men fordi Skattedirektoratets beregninger inneholdt taushetsbelagte opplysninger om hvert enkelt foretak kunne ikke kommunene få innsyn i og kunnskap om hvorfor inntekten varierte fra år til år.
Regjeringen ønsker en forenkling for både næringslivet og offentlig sektor.
Når verdiskapningen i privat sektor på nytt skal tilbakeføres til kommunene, er departementets vurdering at tidligere modeller har så klare svakheter at de ikke er noe alternativ.
Det foreslås at en del av den lokale verdiskapningen tilbakeføres til kommunene basert på lønnsgrunnlaget i det lokale næringslivet i den enkelte kommune. På samme måte som den tradisjonelle selskapsskatten vil lønnsgrunnlaget være påvirket av konjunkturer, men det vil være mer stabilt og forutsigbart. Den nye inntekten fra lokal verdiskapning foreslås basert på vekst i lønnsgrunnlaget i private foretak i kommunen over en periode, ved at alle kommuner som har en positiv utvikling får en andel av den nye inntekten. Andelen som hver kommune får av ny inntekt vil tilsvare den andelen kommunen har av samlet vekst i verdiskapning. Ved å basere den nye inntekten på endring i lønnssum, og ikke på fordelingen av lønnssum, mellom kommunene, oppnår en at alle kommuner med en positiv utvikling, og ikke bare kommuner som i utgangspunktet har det rikeste næringslivet, kan få en andel av den nye inntekten. Dermed vil alle kommuner, både små og store, få et sterkere insentiv til å legge til rette for næringsutvikling, samtidig som verdiskapningen føres tilbake til lokalsamfunnet.
Datagrunnlaget for tilbakeføringen er foretakenes rapportering av arbeidsgiveravgiftspliktige ytelser til Skattedirektoratet. Mer konkret baseres ny inntekt fra verdiskapning på endring i lønnssummen fratrukket sykelønnsrefusjon. Tilskudd og premier til pensjonsordninger holdes utenfor. SSB publiserer kommunevise tall, der data fra Skattedirektoratets skatteregnskap bl.a. er koblet med informasjon om hvor bedriftene og arbeidsplassene er lokalisert. Dette sikrer at ny inntekt baseres på de sysselsattes arbeidssted og ikke bosted. I SSBs statistikk kan tall for privat sektor skilles ut. I henhold til SSBs standard sektorgruppering er også offentlige foretak, dvs. aksjeselskaper og liknende, som er skilt ut fra offentlig forvaltning, inkludert i privat sektor.
Modellen tar utgangspunkt i vekst over en gitt periode. For å gi kommunene tid til å tilpasse seg ny inntekt innføres modellen i 2016, men gis først virkning i 2017. For å unngå for brå svingninger i den nye inntekten benyttes det vekst i lønnssum over en periode på fire år. Dette gjennomsnittet vil gjøre tilførselen av ny inntekt mer stabil, og virkningen av lavere aktivitet eller bedriftsnedleggelser for enkeltkommuner vil bli jevnet ut over flere år.
Det foreslås en moderat innføring av ny inntekt fra lokal verdiskapning ved at samlet beløp i 2017 tilsvarer om lag ett prosentpoeng av skattesatsen på 27 pst. for selskaper. I 2013 utgjorde dette om lag 2,9 mrd. kroner.
Ny inntekt tildeles gjennom rammetilskuddet, men utjevnes på linje med øvrige kommunale skatteinntekter. I den helhetlige gjennomgangen av inntektssystemet for kommunene fram mot kommuneproposisjonen for 2017 skal bl.a. skattens andel av kommunesektorens samlede inntekter, som i dag ligger på om lag 40 pst., vurderes.
På kommunenivå varierer endringen i lønnssum i privat sektor en del fra år til år. Det vil derfor være vanskelig å si hvordan ny inntekt fra lokal verdiskapning vil fordeles mellom kommunene i 2017 og senere år.
Statistikk fra SSB viser at i privat sektor økte lønnssummen med 6,7 pst. fra 2011 til 2012, og med 5,6 pst. fra 2012 til 2013. Fra 2011 til 2012 hadde i underkant av 90 pst. av kommunene vekst i lønnssum i privat sektor, mens i overkant av 80 pst. av kommunene hadde vekst fra 2012 til 2013. Blant kommunene med høyest prosentvis vekst ligger et mangfold av kommuner. Kommuner med høy vekst er ulike mht. hvilket nivå de har på lønnssum i privat sektor i utgangspunktet, og de varierer også mye i innbyggertall. Det er også stor geografisk spredning blant kommunene med høyest vekst.
Komiteen viser til at regjeringa har vurdert ulike modellar for tilbakeføring av selskapsskatt til kommunesektoren. Komiteen er samd med at dei tidlegare modellane ikkje er gode nok hovudsakeleg pga. hovudkontorutfordring og ikkje offentleg talmateriale, så komiteen deler regjeringa sitt syn på at dei modellane er uaktuelle.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, ønsker sterke kommuner som er aktive utviklere av sine lokalsamfunn, inklusiv tilrettelegging for næringsliv og arbeidsplasser. Hvis en kommune lykkes i å tiltrekke seg innbyggere, vil dette gi utslag på skatteinntektene. Disse medlemmer mener kommuner også skal belønnes når de lykkes i å legge til rette for næringsliv og nye arbeidsplasser, men i dag tar staten inn all selskapsskatt. Disse medlemmer viser til at regjeringens modell belønner vekst i lokal verdiskapning, ikke hva man har av eksisterende privat næringsliv. Dermed har både store og små, næringssterke og næringssvake kommuner mulighet til å få ekstra inntekt. Det er nye arbeidsplasser og bedrifter som over tid bidrar til vekst og utvikling. Disse medlemmer har tillit til at kommunene både organiserer velferdstjenestene slik de mener er best uavhengig av den nye ordningen med selskapsskatt, og at ordfører og kommunestyre er aktive tilretteleggere for eksisterende og nytt næringsliv.
Desse medlemene støtter innføring av selskapsskatt til kommunane og den modellen regjeringa skisserer. Desse medlemene ber likevel regjeringa vurdere om selskapsskatten skal vera med ein del av inntektsutjamninga mellom kommunane.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til at det er varsla ein full gjennomgang av kommunane sitt inntektssystem i kommuneproposisjonen for 2017.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen har varslet en helhetlig gjennomgang av kommunenes inntektssystem i kommuneproposisjonen for 2017. Samtidig har regjeringen i kommuneproposisjonen for 2016 valgt å forskuttere ett enkeltelement i inntektssystemet, ved å foreslå gjeninnføring av kommunal selskapsskatt som betyr en omfordeling av om lag 2,9 mrd. kroner mellom kommunene. Den såkalte «nye inntekten fra lokal verdiskaping» foreslås basert på vekst i lønnsgrunnlaget i private inntekter i kommunene over fire år, ved at kommuner som har positiv utvikling får en andel av den nye inntekten. Ordningen er begrunnet i at man vil stimulere til næringsutvikling, men vil trolig være lite treffsikker i å belønne innsats fordi lønnsveksten i en kommune er avhengig av så mange andre faktorer enn hva ordføreren og næringssjefen i kommunen foretar seg.
Disse medlemmer er betenkt over fordelingsvirkningene av forslaget. Videre viser disse medlemmer til komitéhøringen der Fagforbundet uttrykte bekymring for at ordningen kan være et incentiv til privatisering av velferdstjenestene, fordi private velferdsleverandører vil inngå i inntektsgrunnlaget for selskapsskatten, mens den offentlige skolen og hjemmehjelpen ikke gjør det.
Disse medlemmer vil derfor gå imot å gjeninnføre kommunal selskapsskatt.
Disse medlemmer viser til at regjeringen har kuttet kraftig i de regionale utviklingsmidlene. Dette har i sin tur ført til kutt i de kommunale næringsfondene mange steder. Det innebærer en svekkelse av distriktspolitikken, og reduserte muligheter for lokalpolitikerne til å stimulere til ny næringsutvikling. Disse medlemmer viser til sitt alternative budsjett for 2015, der de regionale utviklingsmidlene ble foreslått økt. Disse medlemmer fastholder at dette er et mer treffsikkert virkemiddel for lokal næringsutvikling enn å gjeninnføre den kommunale selskapsskatten.
Disse medlemmer viser til komiteens høring hvor det fra KS ble stilt spørsmål ved om modellen for innføring av en kommunal andel av selskapsskatten var et treffsikkert virkemiddel. Fra KS ble det sagt:
«Det er liten grunn til å tro at kommunal tilrettelegging for næringsliv endres som følge av dette»
og at forslaget representerer:
«… mer en alternativ fordeling av en mindre del av rammetilskuddet enn selskapskatt.»
Disse medlemmer deler KS sine vurderinger og mener forslaget først og fremst representerer en omfordeling av kommunenes rammer fra typiske pendlerkommuner til de store byene og fra kommuner som fra før er lavinntektskommuner til høyinntektskommuner. Disse medlemmer vil også peke på det uheldige i at kommunenes andel av selskapsskatten påvirkes av om tjenesteproduksjonen for det offentlige løses i offentlig eller privat regi siden lønnsinnbetalinger fra private virksomheter skal ligge til grunn for kommunenes andel.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen om ikke å fremme forslag til omlegging av selskapsskatten.»
Disse medlemmer viser til at påstandene fra flertallet om at store kommuner gir mer demokrati, bedre kvalitet og mindre interkommunalt samarbeid, er tilbakevist. Disse medlemmer vil også påpeke at tilbakeføring av selskapsskatten til kommunene vil gi større skeivheter i kommunenes inntekter, og med det svekkede muligheter særlig for inntektssvake kommuner til å drive både lovpålagte oppgaver og næringsutvikling. Regjeringens politikk blir en negativ spiral for de inntektssvake kommunene, mens den vil styrke kommuner som allerede har vekst i etableringer og næringer og økende inntekter. Disse medlemmer er uenig i denne retningen der en tar fra små og inntektssvake og gir til store og inntektssterke, enten det gjelder kommuner eller mennesker.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til at Landssammenslutninga av norske vindkraftkommunar på høyringa viste til at selskapsskatten ikkje treffer vindkraftkommunar då det er få arbeidsplasser, men store inngrep i naturen. Fleirtalet viser til at samanslutninga ber om at det blir gjort ei vurdering på likheitshensyn mellom vasskraftkommunar og vindkraftkommunar. Fleirtalet ber regjeringa vurdere det.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre mener det må lønne seg for kommunene å satse på vindkraft. Disse medlemmer ønsker derfor å innføre et naturressursskatteregime for vindkraft på lik linje med det man har for vannkraft, slik at kommunene sitter igjen med større andel av inntektene fra næringen. Norge har et 100 år langt regime for vannkraft som ivaretar lokalsamfunnets interesser. Naturressursskatt, konsesjonsavgifter og konsesjonskraft har gitt vertskommuner for vannkraft stabile inntekter. Disse medlemmer ønsker økt utbygging av vindkraft, og mener det er avgjørende at vindkraftkommunene sikres en andel av den verdiskapingen som deres vindkraftressurser danner grunnlag for. Med dette vil vindkraft få større legitimitet i lokalsamfunnene.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti mener det er naturlig å utrede naturressursskatt til vindkraftkommuner i forbindelse med den varslede gjennomgangen av kommunenes inntektssystem i kommuneproposisjonen for 2017.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til følgende merknad i Innst. 16 S (2014–2015):
«Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til merknad i statsbudsjettet for 2014 om at kommunar som stiller areal til rådvelde for havbruk skal sitte att med større del av verdiskapinga lokalt. Fleirtalet er nøgd med at regjeringa alt har styrka kommunane sin andel av konsesjonsavgifta. Det er positivt, men hjelper fyrst og fremst dei kommunane som tildeler nye areal no og kommunar som har vært positiv til oppdrett over mange år og dermed disponert masse areal nyter ikkje godt av den ordninga. Fleirtalet er difor positiv til at regjeringa også vil sjå på dette og vurdere ytterlegare stimulans til kommunar til å sette av areal gjennom årlege andel av verdiskapinga.»
Ei anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at dette spørsmålet er fulgt opp i behandlinga av havbruksmeldinga der næringskomiteen (Innst. 361 S (2014–2015) slår fast at fordelinga mellom kommunesektoren og staten skal vera 80 og 20 pst. Fleirtalet viser vidare til at ein samrøystes næringskomité meiner inntektene som skal tilfalle oppdrettskommunane skal fordelast gjennom eit havbruksfond, og ber derfor regjeringa leggje fram forslag om innretninga på eit slikt fond i forbindelse med statsbudsjettet for 2016.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at en arealavgift vil gi kommunene bedre mulighet for å legge bedre til rette for vekst i næringen samt økt sysselsetting og bosetting langs kysten. Kommunene vil med dette bli kompensert for en rekke ulemper som følge av oppdrettsvirksomhet, for eksempel miljømessige utfordringer.
Komiteenber om at regjeringen i statsbudsjettet for 2016 legger frem en oversikt over merkostnadene til tospråklighet i forvaltningsområdet for samisk språk.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det er lagt inn merknader i kommuneproposisjonen for 2015 om at nynorsken ikkje må bli skadelidande av kommunereformen. Fleirtalet viser også til at LNK har fått tilskot frå departementet. Fleirtalet understrekar viktigheten av dette, og ber regjeringen også vurdere som eit tiltak for å styrke nynorsken å likestille ungdomsskule og barneskule med tanke på retten til opplæring på eige språk og komme tilbake til Stortinget på eigna måte om det.