Regjeringen har satt i gang et arbeid med en
generell gjennomgang av den statlige styringen av kommunene, med
sikte på redusert detaljstyring av større kommuner. Ett av siktemålene
er bedre koordinering og effektivisering av statlig tilsyn overfor kommunene.
Regjeringen legger også til grunn at større kommuner vil gi grunnlag
for redusert omfang av landsomfattende tilsyn. Resultatet av gjennomgangen
av statlig styring vil bli presentert for Stortinget våren 2017.
Regjeringen ønsker et samfunn bygget på tillit
og som er mindre byråkratisk enn dagens samfunn. Det er et viktig
mål å skape en enklere hverdag for folk flest. Detaljstyring og
byråkrati skal reduseres. For å gjøre forvaltningen mer resultatorientert,
få mer gjennomføringskraft og bli bedre i stand til å løse sine
primæroppgaver har regjeringen satt i gang flere tiltak, blant annet
et program for bedre styring og ledelse i staten. Det antas at det
systematiske arbeidet innenfor programmets områder også kan bidra
til å påvirke kommunenes rammebetingelser i en positiv retning.
Blant annet bør regjeringens initiativ om tydeligere mål og prioriteringer
i departementenes styring av underliggende virksomheter, på sikt
kunne bidra til mindre detaljert styring fra direktorater og andre
ytre statlige etater overfor kommunene.
Ekspertutvalget for kommunereformen pekte i sin
delrapport fra mars 2014 på at statlig rammestyring er et sentralt
kriterium for at kommunene skal kunne ivareta sin rolle som demokratisk
arena. Utvalget viste til at den statlige styringen har tiltatt
i takt med kommunenes styrkede rolle som velferdsstatens tjenesteleverandør
de siste 10–20 årene.
Departementet deler utvalgets syn på at staten bør
legge rammestyring til grunn, og at detaljert styring gjennom lovverk
eller øremerking bare bør benyttes når det er nødvendig for å sikre
nasjonale hensyn.
Juridisk rammestyring innebærer at Stortinget fastsetter
i lov hvilke oppgaver kommunene skal ivareta, men uten å innta bestemmelser
i loven om hvordan oppgavene skal løses. Legalitetsprinsippet gjelder
overfor kommunene. Departementet har fastsatt retningslinjer for
utforming av statlig regelverk rettet mot kommunene.
Økonomisk rammestyring innebærer at kommunene
får overført såkalte frie midler gjennom inntektssystemet, og ikke
gjennom øremerking eller refusjoner.
I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessig
å øremerke overføringer til kommunene. De viktigste argumentene
for øremerking er et sterkt nasjonalt ønske om utbygging av en tjeneste
som står svakt, at den aktuelle tjenesten utføres i kun et fåtall
kommuner, eller at tilskuddet skal dekke kostnader ved utprøving
og forsøk. Øremerking av midler gir staten en sterk grad av kontroll
med kommunenes ressursbruk, og kan isolert sett bidra til raskere
måloppnåelse.
I et mer helhetlig perspektiv er det knyttet
ulemper til øremerkede tilskudd. Blant annet kan utstrakt bruk av
øremerking føre til en uoversiktlig finansiering av kommunene og
en passiv og avventende holdning i kommunene i påvente av nye statlige
handlingsplaner med tilhørende øremerkede midler. Slike midler kan
også føre til uønsket vridning i ressursbruken i kommunene. Videre
vil øremerking medføre økte administrative kostnader sammenlignet
med rammeoverføringer, ved at det knyttes søknads- og rapporteringsordninger
til tilskuddene.
Departementet har nylig innhentet en utredning om
øremerkede tilskudd, gjennomført av Oxford Research AS. Se nærmere
omtale i meldingen.
Departementet vil i samråd med aktuelle departementer
framover vurdere eventuelle tiltak for å forenkle og effektivisere
tilskuddsordninger rettet mot kommunesektoren.
For de enkelte tjenesteområdene er det arbeidsgrupper
i KOSTRA. Arbeidsgruppene skal ta hensyn til kommunenes oppgavebyrde,
ved å sikre at rapporteringsomfanget begrenses og at dobbeltrapportering unngås.
I 2015 skal arbeidsgruppene gjennomgå data som samles inn og publiseres
i KOSTRA med sikte på å redusere rapporteringsbyrden og antallet
indikatorer.
Statlig tilsyn med kommunene er et sentralt,
men også inngripende styringsvirkemiddel for statsforvaltningen.
Ved vurderingen av om statlig tilsyn med kommunesektoren er nødvendig
og tjenlig, er utgangspunktet at kommunene er et eget selvstendig forvaltningsnivå,
med et selvstendig ansvar for de oppgavene de har fått tildelt.
Samtidig har staten gjennom sitt overordnete ansvar for alle offentlige tjenester
og oppgaver, en legitim interesse i å sikre at kommunene oppfyller
de kravene som er fastsatt i lov.
Hensynet til den enkelte borgers rettssikkerhet kan
begrunne statlig tilsyn med kommunesektoren.
Stortinget har lagt til grunn at innføring av
hjemmel for statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse,
og at valg av tilsyn som virkemiddel skal kunne forsvares gjennom
en kost- og nytteanalyse.
Etter departementets vurdering bør statlig tilsyn med
kommunesektoren benyttes på de områdene der særlig hensynet til
den enkelte borgers rettssikkerhet ikke i tilstrekkelig grad blir
sikret gjennom andre kontroll- og påvirkningsmåter.
Kommuneloven ble i 2007 utvidet med kapittel 10
A om statlig tilsyn med kommunene. Bestemmelsene inneholder et rammeverk
for statlig tilsyn med blant annet regler om innsyn, Fylkesmannens
samordning av tilsyn og kommunal klagerett over pålegg etter tilsyn.
Kommuneloven kapittel 10 A fastslår blant annet at statens tilsyn
med de såkalte kommunepliktene skal være avgrenset til et lovlighetstilsyn.
Kommuneloven kapittel 12 inneholder bestemmelser
om kontrollutvalg, regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Administrasjonssjefens
ansvar for internkontroll er regulert i § 23. Disse bestemmelsene
regulerer kommunenes egenkontroll. På en rekke særlovsområder er
det innført supplerende nasjonale regler om internkontroll, som
i stor grad er grunnlaget for statlig tilsyn som gjennomføres som
såkalt systemrevisjon.
Både kommunesektoren og fylkesmennene gir gjennom
rapporter og utredninger tilbakemeldinger til departementet om at
tilsynstrykket er stort, særlig fra såkalte landsomfattende tilsyn,
se NIBR rapport 2013:20 Hvordan påvirker det statlige tilsynet kommunene
og det lokale selvstyret? På de fleste sektorer gjennomføres det
landsomfattende tilsyn med kommunene, og da ofte med systemrevisjon
som metode. Systemrevisjon som tilsynsmetode gir sammen med kravene
om internkontroll kommunen store dokumentasjonsbyrder.
Rapporten viser videre at kommunene har liten eller
ingen innflytelse på valg av tema for tilsyn, hvilke spesifikke
bestemmelser det føres tilsyn med, eller hvilke kommuner eller tjenestesteder
det føres tilsyn med.
Systemrevisjon innebærer at tilsynet retter
seg mot at virksomheten kan dokumentere at de har bygd opp et internkontrollsystem,
og at dette fungerer i praksis. Avvikene i tilsynsrapportene kan
i mange tilfeller være avvik på prosessuelle bestemmelser uten at
kommunen nødvendigvis leverer uforsvarlige tjenester eller tjenester
av dårlig kvalitet. Det kan være en utfordring dersom kommunenes
ressurser i uforholdsmessig grad blir bundet opp mot det å rette
opp rutinebeskrivelser i stedet for å fokusere på å gjøre tjenesten
bedre. Departementet vil likevel understreke at brudd på prosessuelle
bestemmelser og sviktende internkontroll i kommunene kan få konsekvenser for
individer.
Statlig tilsyn med kommunale plikter skal avgrenses
til lovlighetstilsyn. Ved utarbeidelse av statlige veiledere og
retningslinjer bør en tydeliggjøre skillet mellom lov- og forskriftsplikter
og normer som går videre enn lovens krav.
Statlig tilsyn er et inngripende styringsvirkemiddel
overfor kommunene. Regjeringen legger derfor til grunn at staten
ikke skal kontrollere kommunene i større grad enn nødvendig. Regjeringen
ønsker et mer koordinert og effektiv statlig tilsyn med kommunene.
For regjeringen er det sentralt at større kommuner vil gi grunnlag
for redusert omfang av landsomfattende statlig tilsyn. I den videre
framstillingen vil departementet løfte fram mulige tiltak som kan
bidra til å oppnå disse målene.
Departementet mener at det er behov for andre tiltak
og virkemidler enn endringer i kommuneloven, for å få et mer koordinert
og effektivt statlig tilsyn. Mens kommuneloven kapittel 10 A setter
visse rammer for hvordan statlig tilsyn skal gjennomføres, er det
særlovene som angir hvilke kommunale plikter og områder av kommunens
virksomhet det skal føres tilsyn med. Omfang og innretning av det
statlige tilsynet ligger dermed innunder det enkelte departementets
og Statens helsetilsyns forvaltningsansvar.
For å effektivisere og koordinere tilsynet med kommunene
kan det være behov for endring i hvordan statlig tilsyn planlegges
og gjennomføres, for eksempel gjennom endringer i praksisen med
å gi sentralt fastsatte krav til omfang, antall, valg av tilsynsobjekter
og tilsynsmetode. Et videre handlingsrom for fylkesmannen til selv
å planlegge og gjennomføre sin tilsynsaktivitet på bakgrunn av egne
ROS-analyser, kan gjøre tilsynet mer treffsikkert, effektivt og koordinert.
Departementet vil våren 2017 komme tilbake til Stortinget med oversikt
over aktuelle tiltak for å nå dette målet.
Å føre kontroll med lovligheten av kommunal virksomhet
er kjernen i statlig tilsyn med kommuneplikter. Like fullt må det
å medvirke til bedre tjenester for innbyggerne være et sentralt
moment.
Kommunene må ikke påføres unødig store dokumentasjonsbyrder.
Et tiltak for å redusere dokumentasjonsbyrden er at tilsynsmyndighetene
i større grad gjør bruk av dokumentasjon som kommunene selv har
framskaffet gjennom sin egenkontroll.
Departementet gjør oppmerksom på at det i styringsdialogen
med Fylkesmannen formidles forventninger om at praktiske forhold
rundt tilsyn og tilsynenes bruk av reaksjoner skal samordnes, at
Fylkesmannens tilsyn skal samordnes med andre statlige tilsynsorganer
og at omfattende statlige tilsyn ikke bør kollidere i tid. Det er
viktig at det blir lagt vekt på å videreutvikle gode metoder for
statlig tilsyn og prosedyrer for samarbeid mellom staten og kommunene i
forkant, under og etter gjennomføring av et statlig tilsyn. En styrket
samordning av de sentrale tilsynsetatene og departementene, kan
vurderes som et instrument for utviklingen av statlig tilsyn med
kommunene.
For å kunne måle og ta stilling til om det statlige tilsynet
med kommunene faktisk blir mer koordinert og effektivt og at større
kommuner vil gi grunnlag for redusert omfang av landsomfattende
statlig tilsyn, bør Stortinget få oversikt over det totale omfanget
av landsomfattende tilsyn. Departementet vil derfor innhente en
kartlegging av blant annet det faktiske, totale omfanget av landsomfattende
tilsyn på alle sektorer. Forskningsprosjektet skal også ta sikte
på å skaffe et kunnskapsgrunnlag om effekten og hensiktsmessigheten
av statlig tilsyn som styringsmiddel overfor kommunene. Prosedyrer
for læring i regi av Fylkesmannen og kommunene selv vil det også
være aktuelt å se på.
Departementet vil i etterkant av kartleggingen vurdere
å undersøke det totale omfanget av landsomfattende tilsyn regelmessig.
Det vil gi mulighet til å følge med på om større kommuner faktisk
fører til et redusert omfang av det landsomfattende tilsynet, og dermed
også til redusert tilsynstrykk for kommunene.
KS har tatt til orde for styrket samordning
nasjonalt i planleggingen av landsomfattende tilsyn. KS’ tilnærming
er at statlig tilsyn har best effekt om tema og kriterier oppleves
relevant for kommunene. Konsultasjonsordningen mellom regjeringen
og KS kan være en plattform for å involvere representanter for kommunesektoren
i arbeidet med å velge ut og formulere temaer for tilsyn.
Et godt innrettet statlig tilsyn kan medvirke
til mer langsiktig læring og kvalitetsforbedring i den kommunale
tjenesteproduksjonen.
I hvilken grad en oppnår en læringseffekt av
tilsynet, avhenger blant annet av hvordan tilsynet innrettes og
av at ledelsen i hver enkelt kommune viser evne og vilje til å lære
og gjennomføre nødvendige endringer.
Et eksempel på en metode for statlig tilsyn
som kan medvirke til læring og kvalitetsforbedring, er at tilsynsorganene
gjennomfører tilsyn i én kommune og i tillegg inviterer nabokommuner
til å delta som observatører.
En konsekvens av bestemmelsen om lovlighetstilsyn
i kommuneloven § 60 b, er at tilsynet skal skilles fra veiledning.
Det skal ikke være tvil om Fylkesmannens rolle. Skillet innebærer
at veiledning ikke skal gis som ledd i gjennomføringen av selve
tilsynet. Veiledning bør være basert på kommunens etterspørsel.
I rapporten Tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester til
eldre – deskriptiv undersøkelse av flerårig tilsynssatsing sett
fra kommunenes ståsted (2012) av AGENDA Kaupang, gir kommunene uttrykk
for et ønske om mer veiledning. Departementet er opptatt av at statsforvaltningen
i sterkere grad enn i dag gjør bruk av pedagogiske virkemidler som
et alternativ til statlig tilsyn.
Ifølge embetsoppdraget skal Fylkesmannen i sin planlegging,
prioritering og gjennomføring av tilsyn ta hensyn til kommunenes
egen interne kontrollvirksomhet. Når kommunene har en aktiv egenkontroll, vil
behovet for statlig tilsyn være mindre. Større kommuner med mer
robuste fagmiljøer vil ha gode forutsetninger for å ha en god egenkontroll,
noe som på sikt kan føre til bedre etterlevelse av lovverket og dermed
redusere behovet for statlig tilsyn.
Departementet mener at statlige tilsynsvirksomheter
i større grad må arbeide videre med sammenhengen mellom aktiv egenkontroll
og omfanget av det statlige tilsynet, for å kunne oppnå en bedre
ressursutnyttelse og forbedring i kommunene.
Departementet støtter et tre-årig pilotprosjekt
om koordinert tilsyn og kontroll på utdanningsområdet i kommuner
som inngår i Kristiansand Revisjonsdistrikt. Prosjektet avsluttes
i 2016.
Kategorien pedagogiske virkemidler dekker et bredt
spekter av ulike tiltak og virkemidler. Statlig veiledning av kommunene
– både skriftlig og muntlig – er et kjerneområde innenfor pedagogiske
virkemidler. Statlige tilskudd og annen tilrettelegging for kompetanseutvikling
og etterutdanning på enkelte områder, samhandling mellom staten
og kommunene om utviklingsprogrammer, bilaterale samarbeidsavtaler
og ulike arenaer for dialog- og samhandling mellom staten og kommunene
er andre eksempler på bruk av pedagogiske virkemidler.
Omfanget av skriftlige veiledere fra direktorater til
kommunene har økt betydelig de siste 10–15 årene. På regionalt nivå
er det Fylkesmannen som er den viktigste instansen for muntlig rådgivning
og formidling av statlige styringssignaler overfor kommunene.
Spørsmål om nytte og bruk av skriftlige veiledere var
blant temaene som ble analysert av Direktoratet for forvaltning
og IKT (Difi) i Difi-rapport 2013:14 Direktoratenes rolle i statens
styring av kommunene. Rapporten viser at det er ulike oppfatninger
av hvor styrende direktoratenes skriftlige veiledere oppfattes å
være. Ordførere og rådmenn anser i større grad enn fagansvarlige
i kommunene at veilederne er mer styrende enn ønskelig. Generelt
oppfattes likevel ikke veilederne å komme med bestemte løsninger
som må følges i kommunene.
Ekspertutvalget for kommunereformen har i sin sluttrapport
pekt på at det foreligger lite systematisk kunnskap om på hvilke
områder kommunene etterspør og ønsker veiledning, og i hvilken form.
Ordbruken i statlige veiledere bør få større oppmerksomhet.
Departementet vil peke på at målrettet samarbeid mellom
kommunene og staten om utviklingsprogrammer, kompetansetiltak mv.
vil utgjøre noe av fundamentet for god oppgaveløsning i kommunene. Behovet
for veiledning på enkeltområder må forventes å bli mindre når kommunenes
fagkompetanse styrkes som følge av endret kommunestruktur. Større grad
av medvirkning fra kommunesektoren i utvikling av veiledningsmateriell
vil medføre at veiledningen kommer på områder der mer kunnskap etterspørres
av kommunene, og at veilederne dermed oppleves som nyttige i den
kommunale oppgaveløsningen. Veiledningsmateriell bør utformes slik
at det kommunale handlingsrommet synliggjøres, blant annet ved at
det angis tydelige skiller mellom det som er pålagt i formelt regelverk
og det som veilederen anbefaler som god praksis. Departementet er
dermed enig i ekspertutvalgets vurderinger av dette.
Departementet skal foreta en utredning av Fylkesmannens
framtidige struktur og størrelse. Med struktur menes geografisk
inndeling og oppgavefordeling mellom embetene. Færre og større kommuner åpner
for å vurdere hvor stort geografisk område og antall kommuner et
fylkesmannsembete bør kunne håndtere. Dette må ses i sammenheng
med oppgaveoverføring til kommunene og regjeringens mål om reduksjon
i behovet for statlig detaljstyring som følge av større kommuner.
Arbeidet må også ses i sammenheng med endringer av det regionale
folkevalgte nivået.
Norge er en enhetsstat, og følgelig må det lokale selvstyret
fungere innenfor rammene av nasjonale mål, jf. Meld. St. 12 (2011–2012)
Stat og kommune – styring og samspel. Fylkesmannen har en viktig rolle
i å ta initiativ og formidle nasjonal politikk til kommunene. Dette
skal være tilpasset regionale og lokale forhold og støtte opp under
prinsippet om regionalt og lokalt folkestyre. Fylkesmannen skal
også holde sentrale myndigheter orientert om viktige spørsmål i
fylket. I rollen som statens representant i fylket skal fylkesmannen
fremme likhet og likebehandling og ivareta innbyggernes rettssikkerhet
gjennom tilsyns- og klageordninger. Et overordnet mål for Fylkesmannen
er å være et godt verktøy for regjeringen i iverksetting av nasjonal
sektorpolitikk på ulike områder. Fylkesmannens struktur må legge
til rette for dette også i framtiden. Samtidig vil departementet
vurdere hvordan man ved hjelp av ny struktur og eventuelle nye virkemidler
kan bidra til at Fylkesmannen i større grad kan utøve den samordningsrollen
embetet er gitt i forhold til øvrig regional stat overfor kommunene.
Erfaringer fra forsøket med samordning av innsigelser vil være interessante
i en slik sammenheng. Dette må også ses i sammenheng med aktuelle
tiltak for et koordinert og effektivt statlig tilsyn med kommunene
som planlegges lagt fram for Stortinget våren 2017.
Fylkesmannen er også en sentral deltaker i ulike regionale
partnerskap, også når det gjelder forvaltningen av fylkeskommunens
regionale utviklingsmidler.
Organisering av det statlige forvaltningsapparatet
hører i utgangspunktet til regjeringens prerogativer og fastsettes
som regel ved kongelig resolusjon. Samtidig med at ny kommune- og
regionstruktur foreligger, vil regjeringen kunne fastsette ny geografisk
inndeling av fylkesmannsembetene hvor også en helhetlig vurdering
av Fylkesmannens framtidige rolle og oppgaveportefølje inngår.
Kommunal sektor har over tid vært opptatt av
de betydelige forskjellene i organiseringen av regional stat. I
dag er det kun Nav og fylkesmennene som følger fylkesgrensene. I
Meld. St. 12 (2011–2012) framkommer det at den regionale inndelingen
av statsforvaltningen i hovedsak er fastsatt etter det som er mest
rasjonelt for sektoren, for den enkelte virksomhet og de oppgavene
den skal ta seg av. Den geografiske inndelingen av regional stat
medfører en del utfordringer med hensyn til samordning. En helhetlig undersøkelse
av struktur og organisering av regional stat vil imidlertid bli
svært omfattende og ressurskrevende. Ifølge regjeringens nye retningslinjer
for lokalisering av statlige arbeidsplasser og statlig tjenesteproduksjon,
skal departementet varsles om prosesser som kan medføre endring
i lokalisering av statlige arbeidsplasser og holde oversikt over
utviklingen i de statlige strukturene. Departementet ser det ikke
som hensiktsmessig å foreta en helhetlig gjennomgang av de statlige
regionale strukturene nå. Statlig samordning blir tema i utredningen
med utgangspunkt i Fylkesmannens samordningsrolle regionalt, og
hvordan samordningsrollen overfor kommunene kan bli påvirket av
ny kommunestruktur og eventuelt nye utfordringer som oppstår gjennom
pågående parallelle sektorreformer.
Utredningsarbeidet igangsettes i begynnelsen
av 2015, og rapport vil foreligge i løpet av første kvartal 2016.
Det vises i meldingen til at et godt grunnlag for å kunne fastsette
ny geografisk inndeling av fylkesmannsembetene vil være klart våren
2017.
Departementet har startet et arbeid med å gjennomgå
den statlige styringen på ulike ansvarsområder for kommunene. Regjeringen
ønsker å varsle enkelte tiltak for redusert statlig styring allerede
nå.
Kunnskapsdepartementet vil foreslå at kravet
i opplæringsloven § 13-1 om plikten til å ha skolefaglig kompetanse
i kommuneadministrasjonen over skolenivået, og føringen i opplæringsloven
§ 9-5 knyttet til skolestørrelse i grunnskolen (maksimalt 450 elever)
oppheves.
I tillegg vil Kunnskapsdepartementet framover også
vurdere andre sider av lovverket, blant annet følgende områder:
reguleringen av tidlig innsats, reguleringen av sakkyndighetskravet
i tilknytning til vedtak om spesialundervisning, reguleringen av
leksehjelpordningen, reguleringen av retten til fysisk aktivitet
samt reguleringen av elevvurderingen.
Kunnskapsdepartementet og KS har gjennom 2014
samarbeidet om prosjektet «Dokumentasjons- og rapporteringskrav
i skolesektoren».
Se nærmere omtale av prosjektet i meldingens kapittel
7.6.
Helse- og omsorgsdepartementet har satt i gang et
arbeid med å utrede finansierings- og egenbetalingsordningene for
ulike boformer, for å få et rettferdig og forutsigbart finansierings-
og brukerbetalingssystem som er enkelt å forstå for både brukere,
pårørende og kommunene.
Det vises til omtale i meldingens kapittel 4
av arbeidet med endringer i oppgave- og finansieringsansvaret innenfor
barnevernet. Det vises i meldingen til at med større faglig og økonomisk
ansvar vil kommunene stå friere til å prioritere ressurser, vurdere
alternative tiltak, og tilpasse tjenestetilbudet til lokale behov.
Større økonomisk ansvar vil også sette kommunene i stand til å bygge
opp egne tiltak, enten det dreier seg om tiltak for å forebygge
omsorgssvikt eller tiltak for barn som må plasseres utenfor hjemmet. Barne-,
likestillings- og inkluderingsdepartementet vurderer det som hensiktsmessig
at det fortsatt skal finnes en andrelinjetjeneste i barnevernet.
Andrelinjetjenesten kan gis ansvar for områder der god oppgaveløsning
krever nasjonale tiltak, det vil si områder hvor det er lite hensiktsmessig
eller lite realistisk at hver enkelt kommune bygger opp egen administrasjon
og kompetanse. Målet om redusert statlig styring kan ivaretas ved
at andrelinjetjenesten i større grad enn i dag må basere sin virksomhet
på etterspørsel fra kommunene.
På Landbruks- og matdepartementets område er det
igangsatt ulike prosesser som gjelder oppfølging av Sundvolden-erklæringen
og jordbruksavtalen fra 2014. En arbeidsgruppe skal foreslå et virkemiddelsystem
med færre og enklere ordninger, som er mer målrettet mot økt effektiv
matproduksjon på små og store bruk over hele landet. Det skal legges
vekt på forenklinger for de næringsdrivende og en enklere forvaltning.
Gruppen skal arbeide ut 2015.
Klima- og miljødepartementet arbeider med en melding
til Stortinget om friluftsliv, og det vil bli vurdert å gjøre endringer
i friluftsloven, herunder å oppheve hjemmelen for fylkesmannen til
å stadfeste adferdsregler som kommunene utarbeider.
Sundvolden-erklæringen slår fast at regjeringen vil
opprette et tvisteløsningsorgan som håndterer konflikter mellom
stat og kommune. Det heter videre at fylkesmannens adgang til å
overprøve folkevalgtes skjønn reduseres ved at muligheten til å
overprøve kommunale vedtak begrenses til legalitetskontroll og klagebehandling.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider med flere departementer om
å utrede hvordan rettslige konflikter mellom stat og kommune kan
håndteres, blant annet kommunenes søksmålskompetanse overfor staten.
Det utredes også hvordan statlige klageinstansers myndighet til
å overprøve kommunens frie skjønnsutøvelse kan begrenses.
På Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett
vil kap. 581 post 74 «Tilskudd til bolig-, by- og områdeutvikling»
bli foreslått overført til storbytilskuddet. Formålet med tilskudddet
er å bidra til forbedring av de fysiske omgivelsene, stimulere til
økt deltakelse i nærmiljøet, og motvirke negativ utvikling i et
område. Utvikling av områder og rammebetingelser for gode levekår
er et kommunalt ansvar. Det vil fortsatt være behov for samarbeid
mellom staten og de store byene om tiltak for å bedre levekårene.
Innenfor det boligsosiale området foreslår departementet
at kap. 581 post 75 «Tilskudd til etablering i egen bolig» og den
personrettede delen av kap. 581 post 79 «Tilskudd til tilpasning
av bolig», innlemmes i rammetilskuddet. Dette vil bidra til at kommunene får
et mer helhetlig boligsosialt ansvar og får mulighet til i større
grad å se lokale boligsosiale utfordringer i sammenheng med øvrige
velferdsområder. Det vil også gi kommunene et større kommunalt handlingsrom
og fleksibilitet i utnyttelsen av midlene.
I tillegg vil det bli foreslått noen endringer
i plandelen av plan- og bygningsloven med sikte på redusert statlig
styring. Dette gjelder bestemmelser om departementets ansvar og
rolle i regionale planprosesser, og statens ansvar og rolle i arbeidet
med regionale planstrategier.
I tillegg skal det foretas en gjennomgang av
dispensasjonsbestemmelsene i plan- og bygningsloven.
Departementet vil foreslå å oppheve bestemmelsen
i loven § 3-5 tredje ledd om tilsyn med at fylkeskommunene overholder
sin plikt til å gjennomføre regional planlegging.
Departementet vil også foreslå en avvikling
av bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 7-2 annet ledd, om at
Kongen skal godkjenne regional planstrategi, og i denne sammenheng
kunne gjøre endringer i strategien ut fra hensynet til nasjonale
interesser.
Departementet vil gjennomgå dispensasjonsbestemmelsene
med sikte på forenkling, det vil si kapittel 19 i loven. Bestemmelsene
er krevende å praktisere og skiller ikke behandlingsmessig mellom
store og små, viktige og uviktige, sakstyper. Det vises i meldingen
til at bestemmelsen om at regionale og statlige myndigheter og andre
berørte skal gis mulighet for å uttale seg, medfører mye ressursbruk.
Det er også mye klagebehandling knyttet til dispensasjonsvedtak.
Kommunenes ressurser bør i større grad brukes på å oppdatere planer,
noe som vil styrke kommunenes styring og gi mindre bit-for-bit-utbygging. Det
vil derfor også bli vurdert tiltak som skal sikre bedre oppdatert
planverk i kommunene.
Kommunene har ansvaret for kommunal planlegging
etter plan- og bygningsloven, og skal gjennom det også ivareta nasjonale
og viktige regionale interesser. Statlige eller regionale myndigheter
kan fremme innsigelse hvis planene kommer i konflikt med viktige
hensyn. Andre kommuner og Sametinget kan også fremme innsigelse.
Det er et mål at uenighet om arealbruk skal avklares tidligst mulig
i planprosessene, slik at innsigelser og lange planprosesser unngås.
Regjeringen har derfor som målsetting å redusere antall
innsigelser, redusere tidsbruken i planprosessene, og at det skal
legges større vekt på lokaldemokratiet. Departementet har understreket
overfor de statlige innsigelsesinstansene at kommunalt selvstyre
skal tillegges økt vekt når bruk av innsigelse vurderes. Ved behandling
av innsigelsessaker i departementet har kommunene fått gjennomslag
i flere saker etter regjeringsskiftet enn i årene før.
Siden høsten 2013 har det pågått et treårig
forsøk der seks fylkesmenn fikk ansvar for å samordne innsigelser
fra statlige etater. Erfaringene er gode, og forsøket er fra 2015
utvidet til å omfatte ytterligere seks fylkesmannsembeter.
Plan- og bygningsloven fikk fra og med 2015
et krav om tidsfrister for oversending av innsigelsessaker fra et
forvaltningsnivå til et annet. Kompetanseheving i departementer,
direktorater og kommunene er et prioritert tiltak for å bedre forståelsen
og praktiseringen av innsigelsesinstituttet.
Regjeringen vil legge fram Nasjonale forventninger
til regional og kommunal planlegging før sommeren 2015. Formålet
med disse er å peke på viktige utfordringer for en bærekraftig areal-
og samfunnsplanlegging, og å legge til rette for at slik planlegging er
effektiv og forutsigbar. Samtidig forventes det at økt kvalitet
i den lokale planleggingen skal åpne for større lokalt handlingsrom.
Komiteen viser til at regjeringen
varsler en gjennomgang av styringen av den statlige styringen av
kommunene, med sikte på å redusere detaljstyringen av kommuner.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,
mener at den regionale stat/fylkesmannen i utgangspunktet skal ha
ansvar knyttet til tilsyn, kontroll og beredskap og noen veiledningsoppgaver.
Oppgaver som legger til rette for bruk av politisk skjønn kan som
hovedregel vurderes med sikte på overføring til regionalt folkevalgt
nivå. Det bør vurderes å begrense fylkesmennenes oppgaver innenfor
næringsutvikling og veiledning av kommunene som samfunnsutviklere.
Flertallet viser til at Ekspertutvalget
peker på at et styrket lokaldemokrati vil avhenge av at nasjonale
myndigheter reduserer det totale omfanget og detaljeringen i utforming
av statlige styringsvirkemidler, og at behovet for rådgivning, veiledning
og statlige tilsyn antas å bli mindre når kommunene blir større. Flertallet deler
Ekspertutvalgets vurdering, og mener dette må følges konkret i forbindelse med
regjeringens gjennomgang av den statlige styringen av kommunene.
Flertallet viser ellers til sine
merknader i kapittel 4.2, 5.2 og 6.2.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at det
er behov for en gjennomgang av statlige oppgaver som ligger til
fylkesmennene, statlige tilsyn og direktorat, med sikte på overføring
av oppgaver til kommunene og folkevalgte regioner. Fylkesmannens
kontroll- og tilsynsmyndighet bør rendyrkes. Andre oppgaver bør
overføres til kommuner og folkevalgte regioner, herunder oppgaver
knyttet til beredskapsfunksjonen som ikke svekker det nasjonale
beredskapsansvaret. Videre må oppgaveporteføljen til statlige tilsyn
og direktorat gjennomgås med sikte på å overføre flere oppgaver og
mer ansvar til kommuner og folkevalgte regioner. Overføring av oppgaver
forutsetter statlig fullfinansiering og oppbygging av faglig kompetanse
lokalt.
Disse medlemmer framholder at
lokalisering av statlige arbeidsplasser må bygge opp under livskraftige
regioner og lokalsamfunn. Derfor må arbeidsplasser og funksjoner
etableres og videreutvikles også utenom de største byene i hver
region.