Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

7. Forholdet mellom staten og kommunesektoren

Regjeringen har satt i gang et arbeid med en generell gjennomgang av den statlige styringen av kommunene, med sikte på redusert detaljstyring av større kommuner. Ett av siktemålene er bedre koordinering og effektivisering av statlig tilsyn overfor kommunene. Regjeringen legger også til grunn at større kommuner vil gi grunnlag for redusert omfang av landsomfattende tilsyn. Resultatet av gjennomgangen av statlig styring vil bli presentert for Stortinget våren 2017.

Regjeringen ønsker et samfunn bygget på tillit og som er mindre byråkratisk enn dagens samfunn. Det er et viktig mål å skape en enklere hverdag for folk flest. Detaljstyring og byråkrati skal reduseres. For å gjøre forvaltningen mer resultatorientert, få mer gjennomføringskraft og bli bedre i stand til å løse sine primæroppgaver har regjeringen satt i gang flere tiltak, blant annet et program for bedre styring og ledelse i staten. Det antas at det systematiske arbeidet innenfor programmets områder også kan bidra til å påvirke kommunenes rammebetingelser i en positiv retning. Blant annet bør regjeringens initiativ om tydeligere mål og prioriteringer i departementenes styring av underliggende virksomheter, på sikt kunne bidra til mindre detaljert styring fra direktorater og andre ytre statlige etater overfor kommunene.

Ekspertutvalget for kommunereformen pekte i sin delrapport fra mars 2014 på at statlig rammestyring er et sentralt kriterium for at kommunene skal kunne ivareta sin rolle som demokratisk arena. Utvalget viste til at den statlige styringen har tiltatt i takt med kommunenes styrkede rolle som velferdsstatens tjenesteleverandør de siste 10–20 årene.

Departementet deler utvalgets syn på at staten bør legge rammestyring til grunn, og at detaljert styring gjennom lovverk eller øremerking bare bør benyttes når det er nødvendig for å sikre nasjonale hensyn.

Juridisk rammestyring innebærer at Stortinget fastsetter i lov hvilke oppgaver kommunene skal ivareta, men uten å innta bestemmelser i loven om hvordan oppgavene skal løses. Legalitetsprinsippet gjelder overfor kommunene. Departementet har fastsatt retningslinjer for utforming av statlig regelverk rettet mot kommunene.

Økonomisk rammestyring innebærer at kommunene får overført såkalte frie midler gjennom inntektssystemet, og ikke gjennom øremerking eller refusjoner.

I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessig å øremerke overføringer til kommunene. De viktigste argumentene for øremerking er et sterkt nasjonalt ønske om utbygging av en tjeneste som står svakt, at den aktuelle tjenesten utføres i kun et fåtall kommuner, eller at tilskuddet skal dekke kostnader ved utprøving og forsøk. Øremerking av midler gir staten en sterk grad av kontroll med kommunenes ressursbruk, og kan isolert sett bidra til raskere måloppnåelse.

I et mer helhetlig perspektiv er det knyttet ulemper til øremerkede tilskudd. Blant annet kan utstrakt bruk av øremerking føre til en uoversiktlig finansiering av kommunene og en passiv og avventende holdning i kommunene i påvente av nye statlige handlingsplaner med tilhørende øremerkede midler. Slike midler kan også føre til uønsket vridning i ressursbruken i kommunene. Videre vil øremerking medføre økte administrative kostnader sammenlignet med rammeoverføringer, ved at det knyttes søknads- og rapporteringsordninger til tilskuddene.

Departementet har nylig innhentet en utredning om øremerkede tilskudd, gjennomført av Oxford Research AS. Se nærmere omtale i meldingen.

Departementet vil i samråd med aktuelle departementer framover vurdere eventuelle tiltak for å forenkle og effektivisere tilskuddsordninger rettet mot kommunesektoren.

For de enkelte tjenesteområdene er det arbeidsgrupper i KOSTRA. Arbeidsgruppene skal ta hensyn til kommunenes oppgavebyrde, ved å sikre at rapporteringsomfanget begrenses og at dobbeltrapportering unngås. I 2015 skal arbeidsgruppene gjennomgå data som samles inn og publiseres i KOSTRA med sikte på å redusere rapporteringsbyrden og antallet indikatorer.

Statlig tilsyn med kommunene er et sentralt, men også inngripende styringsvirkemiddel for statsforvaltningen. Ved vurderingen av om statlig tilsyn med kommunesektoren er nødvendig og tjenlig, er utgangspunktet at kommunene er et eget selvstendig forvaltningsnivå, med et selvstendig ansvar for de oppgavene de har fått tildelt. Samtidig har staten gjennom sitt overordnete ansvar for alle offentlige tjenester og oppgaver, en legitim interesse i å sikre at kommunene oppfyller de kravene som er fastsatt i lov.

Hensynet til den enkelte borgers rettssikkerhet kan begrunne statlig tilsyn med kommunesektoren.

Stortinget har lagt til grunn at innføring av hjemmel for statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse, og at valg av tilsyn som virkemiddel skal kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse.

Etter departementets vurdering bør statlig tilsyn med kommunesektoren benyttes på de områdene der særlig hensynet til den enkelte borgers rettssikkerhet ikke i tilstrekkelig grad blir sikret gjennom andre kontroll- og påvirkningsmåter.

Kommuneloven ble i 2007 utvidet med kapittel 10 A om statlig tilsyn med kommunene. Bestemmelsene inneholder et rammeverk for statlig tilsyn med blant annet regler om innsyn, Fylkesmannens samordning av tilsyn og kommunal klagerett over pålegg etter tilsyn. Kommuneloven kapittel 10 A fastslår blant annet at statens tilsyn med de såkalte kommunepliktene skal være avgrenset til et lovlighetstilsyn.

Kommuneloven kapittel 12 inneholder bestemmelser om kontrollutvalg, regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Administrasjonssjefens ansvar for internkontroll er regulert i § 23. Disse bestemmelsene regulerer kommunenes egenkontroll. På en rekke særlovsområder er det innført supplerende nasjonale regler om internkontroll, som i stor grad er grunnlaget for statlig tilsyn som gjennomføres som såkalt systemrevisjon.

Både kommunesektoren og fylkesmennene gir gjennom rapporter og utredninger tilbakemeldinger til departementet om at tilsynstrykket er stort, særlig fra såkalte landsomfattende tilsyn, se NIBR rapport 2013:20 Hvordan påvirker det statlige tilsynet kommunene og det lokale selvstyret? På de fleste sektorer gjennomføres det landsomfattende tilsyn med kommunene, og da ofte med systemrevisjon som metode. Systemrevisjon som tilsynsmetode gir sammen med kravene om internkontroll kommunen store dokumentasjonsbyrder.

Rapporten viser videre at kommunene har liten eller ingen innflytelse på valg av tema for tilsyn, hvilke spesifikke bestemmelser det føres tilsyn med, eller hvilke kommuner eller tjenestesteder det føres tilsyn med.

Systemrevisjon innebærer at tilsynet retter seg mot at virksomheten kan dokumentere at de har bygd opp et internkontrollsystem, og at dette fungerer i praksis. Avvikene i tilsynsrapportene kan i mange tilfeller være avvik på prosessuelle bestemmelser uten at kommunen nødvendigvis leverer uforsvarlige tjenester eller tjenester av dårlig kvalitet. Det kan være en utfordring dersom kommunenes ressurser i uforholdsmessig grad blir bundet opp mot det å rette opp rutinebeskrivelser i stedet for å fokusere på å gjøre tjenesten bedre. Departementet vil likevel understreke at brudd på prosessuelle bestemmelser og sviktende internkontroll i kommunene kan få konsekvenser for individer.

Statlig tilsyn med kommunale plikter skal avgrenses til lovlighetstilsyn. Ved utarbeidelse av statlige veiledere og retningslinjer bør en tydeliggjøre skillet mellom lov- og forskriftsplikter og normer som går videre enn lovens krav.

Statlig tilsyn er et inngripende styringsvirkemiddel overfor kommunene. Regjeringen legger derfor til grunn at staten ikke skal kontrollere kommunene i større grad enn nødvendig. Regjeringen ønsker et mer koordinert og effektiv statlig tilsyn med kommunene. For regjeringen er det sentralt at større kommuner vil gi grunnlag for redusert omfang av landsomfattende statlig tilsyn. I den videre framstillingen vil departementet løfte fram mulige tiltak som kan bidra til å oppnå disse målene.

Departementet mener at det er behov for andre tiltak og virkemidler enn endringer i kommuneloven, for å få et mer koordinert og effektivt statlig tilsyn. Mens kommuneloven kapittel 10 A setter visse rammer for hvordan statlig tilsyn skal gjennomføres, er det særlovene som angir hvilke kommunale plikter og områder av kommunens virksomhet det skal føres tilsyn med. Omfang og innretning av det statlige tilsynet ligger dermed innunder det enkelte departementets og Statens helsetilsyns forvaltningsansvar.

For å effektivisere og koordinere tilsynet med kommunene kan det være behov for endring i hvordan statlig tilsyn planlegges og gjennomføres, for eksempel gjennom endringer i praksisen med å gi sentralt fastsatte krav til omfang, antall, valg av tilsynsobjekter og tilsynsmetode. Et videre handlingsrom for fylkesmannen til selv å planlegge og gjennomføre sin tilsynsaktivitet på bakgrunn av egne ROS-analyser, kan gjøre tilsynet mer treffsikkert, effektivt og koordinert. Departementet vil våren 2017 komme tilbake til Stortinget med oversikt over aktuelle tiltak for å nå dette målet.

Å føre kontroll med lovligheten av kommunal virksomhet er kjernen i statlig tilsyn med kommuneplikter. Like fullt må det å medvirke til bedre tjenester for innbyggerne være et sentralt moment.

Kommunene må ikke påføres unødig store dokumentasjonsbyrder. Et tiltak for å redusere dokumentasjonsbyrden er at tilsynsmyndighetene i større grad gjør bruk av dokumentasjon som kommunene selv har framskaffet gjennom sin egenkontroll.

Departementet gjør oppmerksom på at det i styringsdialogen med Fylkesmannen formidles forventninger om at praktiske forhold rundt tilsyn og tilsynenes bruk av reaksjoner skal samordnes, at Fylkesmannens tilsyn skal samordnes med andre statlige tilsynsorganer og at omfattende statlige tilsyn ikke bør kollidere i tid. Det er viktig at det blir lagt vekt på å videreutvikle gode metoder for statlig tilsyn og prosedyrer for samarbeid mellom staten og kommunene i forkant, under og etter gjennomføring av et statlig tilsyn. En styrket samordning av de sentrale tilsynsetatene og departementene, kan vurderes som et instrument for utviklingen av statlig tilsyn med kommunene.

For å kunne måle og ta stilling til om det statlige tilsynet med kommunene faktisk blir mer koordinert og effektivt og at større kommuner vil gi grunnlag for redusert omfang av landsomfattende statlig tilsyn, bør Stortinget få oversikt over det totale omfanget av landsomfattende tilsyn. Departementet vil derfor innhente en kartlegging av blant annet det faktiske, totale omfanget av landsomfattende tilsyn på alle sektorer. Forskningsprosjektet skal også ta sikte på å skaffe et kunnskapsgrunnlag om effekten og hensiktsmessigheten av statlig tilsyn som styringsmiddel overfor kommunene. Prosedyrer for læring i regi av Fylkesmannen og kommunene selv vil det også være aktuelt å se på.

Departementet vil i etterkant av kartleggingen vurdere å undersøke det totale omfanget av landsomfattende tilsyn regelmessig. Det vil gi mulighet til å følge med på om større kommuner faktisk fører til et redusert omfang av det landsomfattende tilsynet, og dermed også til redusert tilsynstrykk for kommunene.

KS har tatt til orde for styrket samordning nasjonalt i planleggingen av landsomfattende tilsyn. KS’ tilnærming er at statlig tilsyn har best effekt om tema og kriterier oppleves relevant for kommunene. Konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS kan være en plattform for å involvere representanter for kommunesektoren i arbeidet med å velge ut og formulere temaer for tilsyn.

Et godt innrettet statlig tilsyn kan medvirke til mer langsiktig læring og kvalitetsforbedring i den kommunale tjenesteproduksjonen.

I hvilken grad en oppnår en læringseffekt av tilsynet, avhenger blant annet av hvordan tilsynet innrettes og av at ledelsen i hver enkelt kommune viser evne og vilje til å lære og gjennomføre nødvendige endringer.

Et eksempel på en metode for statlig tilsyn som kan medvirke til læring og kvalitetsforbedring, er at tilsynsorganene gjennomfører tilsyn i én kommune og i tillegg inviterer nabokommuner til å delta som observatører.

En konsekvens av bestemmelsen om lovlighetstilsyn i kommuneloven § 60 b, er at tilsynet skal skilles fra veiledning. Det skal ikke være tvil om Fylkesmannens rolle. Skillet innebærer at veiledning ikke skal gis som ledd i gjennomføringen av selve tilsynet. Veiledning bør være basert på kommunens etterspørsel. I rapporten Tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester til eldre – deskriptiv undersøkelse av flerårig tilsynssatsing sett fra kommunenes ståsted (2012) av AGENDA Kaupang, gir kommunene uttrykk for et ønske om mer veiledning. Departementet er opptatt av at statsforvaltningen i sterkere grad enn i dag gjør bruk av pedagogiske virkemidler som et alternativ til statlig tilsyn.

Ifølge embetsoppdraget skal Fylkesmannen i sin planlegging, prioritering og gjennomføring av tilsyn ta hensyn til kommunenes egen interne kontrollvirksomhet. Når kommunene har en aktiv egenkontroll, vil behovet for statlig tilsyn være mindre. Større kommuner med mer robuste fagmiljøer vil ha gode forutsetninger for å ha en god egenkontroll, noe som på sikt kan føre til bedre etterlevelse av lovverket og dermed redusere behovet for statlig tilsyn.

Departementet mener at statlige tilsynsvirksomheter i større grad må arbeide videre med sammenhengen mellom aktiv egenkontroll og omfanget av det statlige tilsynet, for å kunne oppnå en bedre ressursutnyttelse og forbedring i kommunene.

Departementet støtter et tre-årig pilotprosjekt om koordinert tilsyn og kontroll på utdanningsområdet i kommuner som inngår i Kristiansand Revisjonsdistrikt. Prosjektet avsluttes i 2016.

Kategorien pedagogiske virkemidler dekker et bredt spekter av ulike tiltak og virkemidler. Statlig veiledning av kommunene – både skriftlig og muntlig – er et kjerneområde innenfor pedagogiske virkemidler. Statlige tilskudd og annen tilrettelegging for kompetanseutvikling og etterutdanning på enkelte områder, samhandling mellom staten og kommunene om utviklingsprogrammer, bilaterale samarbeidsavtaler og ulike arenaer for dialog- og samhandling mellom staten og kommunene er andre eksempler på bruk av pedagogiske virkemidler.

Omfanget av skriftlige veiledere fra direktorater til kommunene har økt betydelig de siste 10–15 årene. På regionalt nivå er det Fylkesmannen som er den viktigste instansen for muntlig rådgivning og formidling av statlige styringssignaler overfor kommunene.

Spørsmål om nytte og bruk av skriftlige veiledere var blant temaene som ble analysert av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i Difi-rapport 2013:14 Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene. Rapporten viser at det er ulike oppfatninger av hvor styrende direktoratenes skriftlige veiledere oppfattes å være. Ordførere og rådmenn anser i større grad enn fagansvarlige i kommunene at veilederne er mer styrende enn ønskelig. Generelt oppfattes likevel ikke veilederne å komme med bestemte løsninger som må følges i kommunene.

Ekspertutvalget for kommunereformen har i sin sluttrapport pekt på at det foreligger lite systematisk kunnskap om på hvilke områder kommunene etterspør og ønsker veiledning, og i hvilken form. Ordbruken i statlige veiledere bør få større oppmerksomhet.

Departementet vil peke på at målrettet samarbeid mellom kommunene og staten om utviklingsprogrammer, kompetansetiltak mv. vil utgjøre noe av fundamentet for god oppgaveløsning i kommunene. Behovet for veiledning på enkeltområder må forventes å bli mindre når kommunenes fagkompetanse styrkes som følge av endret kommunestruktur. Større grad av medvirkning fra kommunesektoren i utvikling av veiledningsmateriell vil medføre at veiledningen kommer på områder der mer kunnskap etterspørres av kommunene, og at veilederne dermed oppleves som nyttige i den kommunale oppgaveløsningen. Veiledningsmateriell bør utformes slik at det kommunale handlingsrommet synliggjøres, blant annet ved at det angis tydelige skiller mellom det som er pålagt i formelt regelverk og det som veilederen anbefaler som god praksis. Departementet er dermed enig i ekspertutvalgets vurderinger av dette.

Departementet skal foreta en utredning av Fylkesmannens framtidige struktur og størrelse. Med struktur menes geografisk inndeling og oppgavefordeling mellom embetene. Færre og større kommuner åpner for å vurdere hvor stort geografisk område og antall kommuner et fylkesmannsembete bør kunne håndtere. Dette må ses i sammenheng med oppgaveoverføring til kommunene og regjeringens mål om reduksjon i behovet for statlig detaljstyring som følge av større kommuner. Arbeidet må også ses i sammenheng med endringer av det regionale folkevalgte nivået.

Norge er en enhetsstat, og følgelig må det lokale selvstyret fungere innenfor rammene av nasjonale mål, jf. Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel. Fylkesmannen har en viktig rolle i å ta initiativ og formidle nasjonal politikk til kommunene. Dette skal være tilpasset regionale og lokale forhold og støtte opp under prinsippet om regionalt og lokalt folkestyre. Fylkesmannen skal også holde sentrale myndigheter orientert om viktige spørsmål i fylket. I rollen som statens representant i fylket skal fylkesmannen fremme likhet og likebehandling og ivareta innbyggernes rettssikkerhet gjennom tilsyns- og klageordninger. Et overordnet mål for Fylkesmannen er å være et godt verktøy for regjeringen i iverksetting av nasjonal sektorpolitikk på ulike områder. Fylkesmannens struktur må legge til rette for dette også i framtiden. Samtidig vil departementet vurdere hvordan man ved hjelp av ny struktur og eventuelle nye virkemidler kan bidra til at Fylkesmannen i større grad kan utøve den samordningsrollen embetet er gitt i forhold til øvrig regional stat overfor kommunene. Erfaringer fra forsøket med samordning av innsigelser vil være interessante i en slik sammenheng. Dette må også ses i sammenheng med aktuelle tiltak for et koordinert og effektivt statlig tilsyn med kommunene som planlegges lagt fram for Stortinget våren 2017.

Fylkesmannen er også en sentral deltaker i ulike regionale partnerskap, også når det gjelder forvaltningen av fylkeskommunens regionale utviklingsmidler.

Organisering av det statlige forvaltningsapparatet hører i utgangspunktet til regjeringens prerogativer og fastsettes som regel ved kongelig resolusjon. Samtidig med at ny kommune- og regionstruktur foreligger, vil regjeringen kunne fastsette ny geografisk inndeling av fylkesmannsembetene hvor også en helhetlig vurdering av Fylkesmannens framtidige rolle og oppgaveportefølje inngår.

Kommunal sektor har over tid vært opptatt av de betydelige forskjellene i organiseringen av regional stat. I dag er det kun Nav og fylkesmennene som følger fylkesgrensene. I Meld. St. 12 (2011–2012) framkommer det at den regionale inndelingen av statsforvaltningen i hovedsak er fastsatt etter det som er mest rasjonelt for sektoren, for den enkelte virksomhet og de oppgavene den skal ta seg av. Den geografiske inndelingen av regional stat medfører en del utfordringer med hensyn til samordning. En helhetlig undersøkelse av struktur og organisering av regional stat vil imidlertid bli svært omfattende og ressurskrevende. Ifølge regjeringens nye retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser og statlig tjenesteproduksjon, skal departementet varsles om prosesser som kan medføre endring i lokalisering av statlige arbeidsplasser og holde oversikt over utviklingen i de statlige strukturene. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å foreta en helhetlig gjennomgang av de statlige regionale strukturene nå. Statlig samordning blir tema i utredningen med utgangspunkt i Fylkesmannens samordningsrolle regionalt, og hvordan samordningsrollen overfor kommunene kan bli påvirket av ny kommunestruktur og eventuelt nye utfordringer som oppstår gjennom pågående parallelle sektorreformer.

Utredningsarbeidet igangsettes i begynnelsen av 2015, og rapport vil foreligge i løpet av første kvartal 2016. Det vises i meldingen til at et godt grunnlag for å kunne fastsette ny geografisk inndeling av fylkesmannsembetene vil være klart våren 2017.

Departementet har startet et arbeid med å gjennomgå den statlige styringen på ulike ansvarsområder for kommunene. Regjeringen ønsker å varsle enkelte tiltak for redusert statlig styring allerede nå.

Kunnskapsdepartementet vil foreslå at kravet i opplæringsloven § 13-1 om plikten til å ha skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået, og føringen i opplæringsloven § 9-5 knyttet til skolestørrelse i grunnskolen (maksimalt 450 elever) oppheves.

I tillegg vil Kunnskapsdepartementet framover også vurdere andre sider av lovverket, blant annet følgende områder: reguleringen av tidlig innsats, reguleringen av sakkyndighetskravet i tilknytning til vedtak om spesialundervisning, reguleringen av leksehjelpordningen, reguleringen av retten til fysisk aktivitet samt reguleringen av elevvurderingen.

Kunnskapsdepartementet og KS har gjennom 2014 samarbeidet om prosjektet «Dokumentasjons- og rapporteringskrav i skolesektoren».

Se nærmere omtale av prosjektet i meldingens kapittel 7.6.

Helse- og omsorgsdepartementet har satt i gang et arbeid med å utrede finansierings- og egenbetalingsordningene for ulike boformer, for å få et rettferdig og forutsigbart finansierings- og brukerbetalingssystem som er enkelt å forstå for både brukere, pårørende og kommunene.

Det vises til omtale i meldingens kapittel 4 av arbeidet med endringer i oppgave- og finansieringsansvaret innenfor barnevernet. Det vises i meldingen til at med større faglig og økonomisk ansvar vil kommunene stå friere til å prioritere ressurser, vurdere alternative tiltak, og tilpasse tjenestetilbudet til lokale behov. Større økonomisk ansvar vil også sette kommunene i stand til å bygge opp egne tiltak, enten det dreier seg om tiltak for å forebygge omsorgssvikt eller tiltak for barn som må plasseres utenfor hjemmet. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vurderer det som hensiktsmessig at det fortsatt skal finnes en andrelinjetjeneste i barnevernet. Andrelinjetjenesten kan gis ansvar for områder der god oppgaveløsning krever nasjonale tiltak, det vil si områder hvor det er lite hensiktsmessig eller lite realistisk at hver enkelt kommune bygger opp egen administrasjon og kompetanse. Målet om redusert statlig styring kan ivaretas ved at andrelinjetjenesten i større grad enn i dag må basere sin virksomhet på etterspørsel fra kommunene.

På Landbruks- og matdepartementets område er det igangsatt ulike prosesser som gjelder oppfølging av Sundvolden-erklæringen og jordbruksavtalen fra 2014. En arbeidsgruppe skal foreslå et virkemiddelsystem med færre og enklere ordninger, som er mer målrettet mot økt effektiv matproduksjon på små og store bruk over hele landet. Det skal legges vekt på forenklinger for de næringsdrivende og en enklere forvaltning. Gruppen skal arbeide ut 2015.

Klima- og miljødepartementet arbeider med en melding til Stortinget om friluftsliv, og det vil bli vurdert å gjøre endringer i friluftsloven, herunder å oppheve hjemmelen for fylkesmannen til å stadfeste adferdsregler som kommunene utarbeider.

Sundvolden-erklæringen slår fast at regjeringen vil opprette et tvisteløsningsorgan som håndterer konflikter mellom stat og kommune. Det heter videre at fylkesmannens adgang til å overprøve folkevalgtes skjønn reduseres ved at muligheten til å overprøve kommunale vedtak begrenses til legalitetskontroll og klagebehandling. Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider med flere departementer om å utrede hvordan rettslige konflikter mellom stat og kommune kan håndteres, blant annet kommunenes søksmålskompetanse overfor staten. Det utredes også hvordan statlige klageinstansers myndighet til å overprøve kommunens frie skjønnsutøvelse kan begrenses.

På Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett vil kap. 581 post 74 «Tilskudd til bolig-, by- og områdeutvikling» bli foreslått overført til storbytilskuddet. Formålet med tilskudddet er å bidra til forbedring av de fysiske omgivelsene, stimulere til økt deltakelse i nærmiljøet, og motvirke negativ utvikling i et område. Utvikling av områder og rammebetingelser for gode levekår er et kommunalt ansvar. Det vil fortsatt være behov for samarbeid mellom staten og de store byene om tiltak for å bedre levekårene.

Innenfor det boligsosiale området foreslår departementet at kap. 581 post 75 «Tilskudd til etablering i egen bolig» og den personrettede delen av kap. 581 post 79 «Tilskudd til tilpasning av bolig», innlemmes i rammetilskuddet. Dette vil bidra til at kommunene får et mer helhetlig boligsosialt ansvar og får mulighet til i større grad å se lokale boligsosiale utfordringer i sammenheng med øvrige velferdsområder. Det vil også gi kommunene et større kommunalt handlingsrom og fleksibilitet i utnyttelsen av midlene.

I tillegg vil det bli foreslått noen endringer i plandelen av plan- og bygningsloven med sikte på redusert statlig styring. Dette gjelder bestemmelser om departementets ansvar og rolle i regionale planprosesser, og statens ansvar og rolle i arbeidet med regionale planstrategier.

I tillegg skal det foretas en gjennomgang av dispensasjonsbestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Departementet vil foreslå å oppheve bestemmelsen i loven § 3-5 tredje ledd om tilsyn med at fylkeskommunene overholder sin plikt til å gjennomføre regional planlegging.

Departementet vil også foreslå en avvikling av bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 7-2 annet ledd, om at Kongen skal godkjenne regional planstrategi, og i denne sammenheng kunne gjøre endringer i strategien ut fra hensynet til nasjonale interesser.

Departementet vil gjennomgå dispensasjonsbestemmelsene med sikte på forenkling, det vil si kapittel 19 i loven. Bestemmelsene er krevende å praktisere og skiller ikke behandlingsmessig mellom store og små, viktige og uviktige, sakstyper. Det vises i meldingen til at bestemmelsen om at regionale og statlige myndigheter og andre berørte skal gis mulighet for å uttale seg, medfører mye ressursbruk. Det er også mye klagebehandling knyttet til dispensasjonsvedtak. Kommunenes ressurser bør i større grad brukes på å oppdatere planer, noe som vil styrke kommunenes styring og gi mindre bit-for-bit-utbygging. Det vil derfor også bli vurdert tiltak som skal sikre bedre oppdatert planverk i kommunene.

Kommunene har ansvaret for kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven, og skal gjennom det også ivareta nasjonale og viktige regionale interesser. Statlige eller regionale myndigheter kan fremme innsigelse hvis planene kommer i konflikt med viktige hensyn. Andre kommuner og Sametinget kan også fremme innsigelse. Det er et mål at uenighet om arealbruk skal avklares tidligst mulig i planprosessene, slik at innsigelser og lange planprosesser unngås.

Regjeringen har derfor som målsetting å redusere antall innsigelser, redusere tidsbruken i planprosessene, og at det skal legges større vekt på lokaldemokratiet. Departementet har understreket overfor de statlige innsigelsesinstansene at kommunalt selvstyre skal tillegges økt vekt når bruk av innsigelse vurderes. Ved behandling av innsigelsessaker i departementet har kommunene fått gjennomslag i flere saker etter regjeringsskiftet enn i årene før.

Siden høsten 2013 har det pågått et treårig forsøk der seks fylkesmenn fikk ansvar for å samordne innsigelser fra statlige etater. Erfaringene er gode, og forsøket er fra 2015 utvidet til å omfatte ytterligere seks fylkesmannsembeter.

Plan- og bygningsloven fikk fra og med 2015 et krav om tidsfrister for oversending av innsigelsessaker fra et forvaltningsnivå til et annet. Kompetanseheving i departementer, direktorater og kommunene er et prioritert tiltak for å bedre forståelsen og praktiseringen av innsigelsesinstituttet.

Regjeringen vil legge fram Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging før sommeren 2015. Formålet med disse er å peke på viktige utfordringer for en bærekraftig areal- og samfunnsplanlegging, og å legge til rette for at slik planlegging er effektiv og forutsigbar. Samtidig forventes det at økt kvalitet i den lokale planleggingen skal åpne for større lokalt handlingsrom.

Komiteen viser til at regjeringen varsler en gjennomgang av styringen av den statlige styringen av kommunene, med sikte på å redusere detaljstyringen av kommuner.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, mener at den regionale stat/fylkesmannen i utgangspunktet skal ha ansvar knyttet til tilsyn, kontroll og beredskap og noen veiledningsoppgaver. Oppgaver som legger til rette for bruk av politisk skjønn kan som hovedregel vurderes med sikte på overføring til regionalt folkevalgt nivå. Det bør vurderes å begrense fylkesmennenes oppgaver innenfor næringsutvikling og veiledning av kommunene som samfunnsutviklere.

Flertallet viser til at Ekspertutvalget peker på at et styrket lokaldemokrati vil avhenge av at nasjonale myndigheter reduserer det totale omfanget og detaljeringen i utforming av statlige styringsvirkemidler, og at behovet for rådgivning, veiledning og statlige tilsyn antas å bli mindre når kommunene blir større. Flertallet deler Ekspertutvalgets vurdering, og mener dette må følges konkret i forbindelse med regjeringens gjennomgang av den statlige styringen av kommunene.

Flertallet viser ellers til sine merknader i kapittel 4.2, 5.2 og 6.2.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at det er behov for en gjennomgang av statlige oppgaver som ligger til fylkesmennene, statlige tilsyn og direktorat, med sikte på overføring av oppgaver til kommunene og folkevalgte regioner. Fylkesmannens kontroll- og tilsynsmyndighet bør rendyrkes. Andre oppgaver bør overføres til kommuner og folkevalgte regioner, herunder oppgaver knyttet til beredskapsfunksjonen som ikke svekker det nasjonale beredskapsansvaret. Videre må oppgaveporteføljen til statlige tilsyn og direktorat gjennomgås med sikte på å overføre flere oppgaver og mer ansvar til kommuner og folkevalgte regioner. Overføring av oppgaver forutsetter statlig fullfinansiering og oppbygging av faglig kompetanse lokalt.

Disse medlemmer framholder at lokalisering av statlige arbeidsplasser må bygge opp under livskraftige regioner og lokalsamfunn. Derfor må arbeidsplasser og funksjoner etableres og videreutvikles også utenom de største byene i hver region.

Forrige kapittelNeste kapittel