2. Ekspertutvalgets sluttrapport
Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte 3. januar 2014 ned et ekspertutvalg som på fritt faglig grunnlag skulle foreslå kriterier som har betydning for oppgaveløsningen i kommunene. Utvalget leverte 31. mars 2014 delrapporten Kriterier for en god kommunestruktur. Samme dag fikk ekspertutvalget et tilleggsmandat hvor ekspertutvalget ble bedt om, med utgangspunkt i kriteriene fra første delutredning, å vurdere om det er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier, eventuelt justeringer fra første delutredning, for å kunne overføre nye oppgaver til kommunene.
Ekspertutvalgets sluttrapport ble overlevert 1. desember 2014.
Med utgangspunkt i samfunnsmessige hensyn knyttet til tjenesteyting, myndighetsutøvelse, samfunnsutvikling og demokratisk arena formulerte utvalget følgende ti kriterier rettet mot kommunene: Tilstrekkelig kapasitet, relevant kompetanse, tilstrekkelig distanse, effektiv tjenesteproduksjon, økonomisk soliditet, valgfrihet, funksjonelle samfunnsutviklingsområder, høy politisk deltakelse, lokal politisk styring, og lokal identitet. Utvalget formulerte to kriterier rettet mot staten: bred oppgaveportefølje og statlig rammestyring.
Utvalget ga følgende anbefalinger for en god kommunestruktur:
1. Kommunene bør ha minst 15 000–20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning.
2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder.
3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer.
For nærmere omtale se meldingens kapittel 2.1.
Tilleggsmandatet omhandler overføring av oppgaver til kommunene, forutsatt større og mer robuste kommuner.
Retningslinjene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, som ble lagt fram av oppgavefordelingsutvalget i NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune, ligger til grunn for utvalgets valg av oppgaver.
Utvalget har i sluttrapporten vurdert ti eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å overføre til kommunene: Psykisk helsevern, tverrfaglig spesialisert rusbehandling, habilitering og rehabilitering, hjelpemidler, barnevern, arbeidsmarkedstiltak, videregående opplæring, kollektivtransport, fylkesveger, og virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling.
Kommuner med minst 15 000–20 000 innbyggere kan være i stand til å overta ansvaret for nye oppgaver innenfor flere av de ti områdene utvalget har vurdert. Dette er: habiliterings- og rehabiliteringstjenestene, statlige oppgaver tilknyttet fosterhjem og barneverninstitusjoner, hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne, arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor og virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling. Videre kan kommuner med minst 100 000 innbyggere isolert sett være i stand til å overta enkelte andre oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, forutsatt at de også utgjør funksjonelle samfunnsutviklingsområder. En overføring av oppgaver kun til storkommuner innebærer imidlertid oppgavedifferensiering, og reiser praktiske og prinsipielle spørsmål som diskuteres i meldingen.
Utvalget har ikke funnet grunnlag for noe nytt eller justert kriterium tilknyttet kommunen som demokratisk arena. Utvalget peker på at et styrket lokaldemokrati vil avhenge av at nasjonale myndigheter reduserer det totale omfanget og detaljeringen i utforming av statlige styringsvirkemidler. Behovet for rådgivning, veiledning og statlig tilsyn må antas å bli mindre når kommunene blir større. Bedre forutsetninger for å levere gode tjenester og drive samfunnsplanlegging samt styre og kontrollere egen virksomhet, vil gjøre behovet for interkommunalt samarbeid om myndighetsutøvelse og kjerneoppgaver betydelig mindre. Utvalget legger likevel til grunn at større kommuner ikke vil avskaffe alle behov for samarbeid. Utvalget oppfatter at det er en prinsipiell forskjell mellom kommuner på minimum 15 000–20 000 innbyggere som inngår i samarbeid om administrative og tekniske tjenester og kommuner som er avhengig av slikt samarbeid for å drifte kjerneoppgavene. Utvalget mener at kommuner med en minstestørrelse på mellom 15 000–20 000 innbyggere vil gi større likeverdighet mellom stat og kommune, og danne grunnlag for en generell styrket tillit til lokalt folkevalgtes prioriteringer. Dette vil kunne bidra til å styrke lokaldemokratiet.
Utvalget anbefalte i første delrapport at kommunestrukturen i større grad bør nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Funksjonelt avgrensede kommuner kan se arbeidsplasser, boliger, tjenester og transport i sammenheng.
Med bakgrunn i diskusjonen i etterkant av delrapporten og foreliggende gjennomgang av ti eksempler på potensielt nye oppgaver til kommunene, ser utvalget behov for å tydeliggjøre kriteriet og anbefalingen om geografisk funksjonalitet. Blant oppgavene som er vurdert i rapporten har utvalget pekt på at overføring av ansvar knyttet til kollektivtransport og videregående opplæring må forutsette at kommunene er funksjonelt avgrenset.
I delrapporten diskuterer utvalget ulike grader av administrativ oppsplitting som er uheldig. I forlengelsen av dette tydeliggjør utvalget følgende:
Et tettsted (slik dette er definert i SSBs tettstedsdefinisjon) bør i sin helhet ligge i én kommune.
Et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune.
Oppfyllelsen enten av kriteriet «ett tettsted bør i sin helhet ligge i én kommune» eller kriteriet «ett tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune», vil føre til nye storkommuner i flere større og mindre byområder. I tråd med første delrapport mener utvalget at størrelsen på kommunene blant annet i hovedstadsområdet må balanseres med hensyn til tjenesteproduksjon og lokal-demokrati. Hovedstadsområdet bør derfor fortsatt bestå av flere kommuner. Men også i hovedstadsområdet bør kommunene så langt som mulig utgjøre funksjonelle samfunnsutviklingsområder, slik dette er definert over. Med sammenslåinger av kommuner rundt Oslo vil det bli færre aktører i hovedstadsområdet som må samarbeide. Oslo kommune kan da samarbeide direkte med enkeltkommuner med mer likeverdig kapasitet og kompetanse om felles løsninger for hovedstadsområdet. Delrapporten peker på at dette også skaper en mer oversiktlig og enhetlig forvaltning for innbyggere, næringsliv, andre kommuner, samt statlige og regionale aktører.
Utvalget har tatt utgangspunkt i relevante kriterier fra delrapporten i vurderingen av eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å overføre til kommunene.
Med utgangspunkt i at ulike oppgaver kan kreve ulikt innbyggertall finner utvalget det nærliggende å skissere konsekvensene av tre ulike kommunemodeller.
Modell 1 innebærer en videreføring av generalistkommuneprinsippet hvor alle kommuner (unntatt Oslo) har ansvaret for samme oppgaveportefølje. I tråd med utvalgets anbefalinger fra delrapporten forutsettes kommunene å ha en minstestørrelse på 15 000–20 000 innbyggere. Alle kommunene inngår som i dag i et fylke/region.
Modell 2 åpner for at kommuner har ulike oppgaver ut fra hvor mange innbyggere de har (oppgavedifferensiering) og overføring av flere oppgaver til storkommuner. Alle kommunene (unntatt Oslo) inngår som i dag i fylket/regionen.
Modell 3 åpner også for oppgavedifferensiering og tildeling av Oslo-status til flere storkommuner, det vil si at storkommunen i tillegg til å ha regionale oppgaver også utgjør et eget fylke/region. Modell 3 innebærer at nabokommunene til storkommunen inngår i et annet fylke/region, slik tilfellet er for nabokommunene til Oslo i dag.
Det er teoretisk mulig å tenke seg modeller med mer omfattende oppgavedifferensiering enn modell 2 og 3. Det kan legges inn flere terskler for innbyggertall («trappetrinn») hvor kommunene tilføres nye oppgaver etter hvert som de overstiger et visst innbyggertall. Utvalget finner imidlertid at en slik «trappetrinnsmodell» vil øke kompleksiteten i forvaltningssystemet og skape en uoversiktlig situasjon for innbyggerne – både som velgere og brukere av tiltak og tjenester. Utvalget har derfor ikke vurdert slike modeller nærmere.
Se nærmere omtale av de ulike modellene i meldingen.
Formålet med drøftingen til utvalget har vært å systematisere fordeler og ulemper ved henholdsvis generalistkommuneprinsippet (og forutsatt kommuner med minst 15 000–20 000 innbyggere) og modeller hvor storkommuner har en bredere oppgaveportefølje. Utvalget tar ikke stilling til om generalistkommuneprinsippet bør videreføres eller om oppgavedifferensiering er ønskelig. Det har sammenheng med at regionnivåets framtidige utforming ikke er avklart, at utvalget kun har vurdert eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å overføre til kommunene, og at problemstillingen fortjener en grundigere utredning enn det har vært rom for i denne rapporten.
Departementet mener at ekspertutvalgets sluttrapport gir et solid faglig grunnlag for det videre arbeidet med kommunereformen. Dette gjelder både for kommunene i deres arbeid lokalt, og senere for staten når den skal vurdere resultatene av de lokale prosessene og hvilke oppgaver som kan flyttes til større kommuner. Norges mangfoldige geografi tilsier at det ikke er naturlig å stille et absolutt krav til innbyggertall. Samtidig er ekspertutvalget tydelig på hvilke forutsetninger kommuner bør ha for å sikre gode tjenester til innbyggerne.
Departementets nærmere vurderinger av de ulike elementene i ekspertutvalgsrapporten framgår av de påfølgende kapitler.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, mener Ekspertutvalgets tilleggsrapport om overføring av oppgaver til kommunene har gitt et godt grunnlag for arbeidet med oppgaveoverføringen. Flertallet mener imidlertid at Norges mangfoldige geografi ikke gjør det naturlig å etablere noen nedre grense for antall innbyggere en kommune bør ha.
Flertallet viser til at Ekspertutvalget peker på at et styrket lokaldemokrati vil avhenge av at nasjonale myndigheter reduserer det totale omfanget og detaljeringen i utforming av statlige styringsvirkemidler, og at behovet for rådgivning, veiledning og statlige tilsyn antas å bli mindre når kommunene blir større. Flertallet deler Ekspertutvalgets vurdering, og mener dette må følges konkret i forbindelse med regjeringens gjennomgang av den statlige styringen av kommunene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti konstaterer at anbefalingene fra regjeringens ekspertutvalg er lagt til grunn for forslagene som er fremmet gjennom Kommuneproposisjonen 2015 og Oppgavemeldingen. Det vanskeliggjør imidlertid komiteens arbeid at regjeringen velger å uttrykke seg uforpliktende og vagt i en del spørsmål hvor ekspertutvalget gir tydeligere råd. Dette gjelder bl.a. i definisjonen av større kommuner og i spørsmålet om redusert statlig detaljstyring.
Disse medlemmer viser til at ekspertutvalget forutsetter at kommunene må ha en minstestørrelse på 15 000 til 20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning. Regjeringen bruker betegnelsen «større kommuner» uten å spesifisere et antall innbyggere. Dette må forstås som at regjeringen deler ekspertutvalgets forslag. I spredtbygde deler av landet vil en slik kommunestørrelse bety sammenslåing av mange kommuner til store geografiske enheter. Avstandsulempene vil bli betydelige om innbyggerne skal tilbys likeverdige tjenester og gis mulighet til lokaldemokratisk deltakelse.
Disse medlemmer viser til at regjeringen foreslår å svekke fylkeskommunen gjennom at den tappes for oppgaver. Disse medlemmer er enig med KS-lederen når hun sier at «en reform som i praksis fører til at det folkevalgte regionale nivået svekkes, er en reform for enda mer statlig styring».
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at selv om Ekspertutvalget har anbefalt minimumsstørrelse på kommuner på 15 000 til 20 000, har ikke regjeringen valgt å tallfeste en slik målsetting ut ifra Norges geografi – der det også etter kommunereformen vil være kommuner med færre innbyggere enn tallet nevnt over.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til Ekspertutvalgets forutsetning om at staten bør redusere detaljstyringen og at ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer. Dette er ikke fulgt opp gjennom forslag til konkrete tiltak i regjeringens meldinger. Tvert om legger regjeringen opp til økt statlig styring bl.a. gjennom forsøk om statlig finansiering av eldreomsorgen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at det regionale folkevalgte nivå må inkluderes i regjeringens arbeid, ved at det også vurderes en overføring av statlige oppgaver til et regionalt folkevalgt nivå. Direktoratenes oppgaver bør begrenses til tilsyn og kontroll.