Det vises i meldingen til at regjeringen vil
spre makt og bygge samfunnet nedenfra, de norske kommunene er generalistkommuner,
og at Stortinget gjennom lov har gitt kommunene ansvaret for grunnleggende
nasjonale velferds- og myndighetsoppgaver.
Det vises i meldingen til at en endret kommunestruktur
med større kommuner vil legge grunnlaget for å kunne overføre flere
oppgaver fra fylkeskommunene, fylkesmannen og staten for øvrig,
og slik styrke kommunene som viktige lokaldemokratiske organer for
sine innbyggere.
Større og mer robuste kommuner legges til grunn som
en forutsetning for overføring av nye oppgaver til kommunene.
Arbeidet med å vurdere nye oppgaver til større kommuner
har tatt utgangspunkt i retningslinjene for oppgavefordeling mellom
forvaltningsnivåene, som ble lagt fram av Oppgavefordelingsutvalget
i NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.
Oppgavefordelingsutvalget som ble oppnevnt for å
vurdere oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene
avga sin utredning 3. juli 2000. I meldingen gis det en oversikt
over hovedpunktene i denne, men ikke en fullstendig framstilling.
Utvalgets retningslinjer for oppgavefordeling
var svar på følgende tre hovedhensyn: hensynet til brukerne, hensynet
til lokalt selvstyre og deltakelse, og hensynet til nasjonale mål.
For nærmere omtale av hensynene, se meldingens
kapittel 3.3.1.
Ut fra de ovennevnte hensynene formulerte utvalget
syv retningslinjer for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene:
1. Oppgaver bør legges
på lavest mulig effektive nivå.
2. Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn
og vurdering bør legges til folkevalgte organer.
3. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal
la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske
forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering
og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.
4. Staten bør ha ansvaret for oppgaver
som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt
helhetsgrep for god oppgaveløsning.
5. Oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller
oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til
samme forvaltningsorgan.
6. Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor
brukerne legges til samme forvaltningsorgan.
7. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar
og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for
å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.
Utvalget så på oppgavefordelingen mellom staten
og kommunesektoren som et viktig redskap for å realisere et reelt
fungerende demokrati. Utvalget oppsummerte sine tilrådninger i tre
hovedpunkter: tilrådninger angående utøvelsen av den statlige styringen
av kommunesektoren, tilrådninger angående organiseringen av det
regionale nivået, samt tilrådninger angående enkeltspørsmål knyttet
til oppgavefordeling og organisering som ikke tas opp i forbindelse
med organiseringen av det regionale nivået.
Oppgavefordelingsutvalget konkluderte på enkeltsektorer
og tjenester. Retningen i tilrådningene var økt delegering av makt
og myndighet fra sentralt nivå til lokalforvaltning. Anbefalingene
gikk i retning av å gi flere oppgaver til det lokale nivået, mindre
øremerking og flere oppgaver underlagt politisk kontroll.
Sammenliknet med andre europeiske land har Norge,
i likhet med de andre nordiske landene, en desentralisert oppgaveløsning.
Kommunene spiller en helt sentral rolle i den offentlige forvaltningen
og i gjennomføringen av velferdspolitikken. Kommunen har ansvaret
for en svært bred og omfattende oppgaveportefølje.
Kommunene kan frivillig ta på seg oppgaver som ikke
er lagt til andre offentlige organ eller private. Det er også eksempler
på oppgaver som ikke er lovpålagte, men der ulike tilskuddsordninger
legger til rette for at kommunene tar på seg disse. Et annet eksempel
på «oppgavetildeling» er når kommunene får mulighet til å kreve
inn avgifter for tilknytning til kommunale anlegg, slik som vannforsyning
og avløp.
De europeiske landene har organisert forvaltningen
generelt, og lokalforvaltningen spesielt, på en rekke ulike måter.
Det er vanlig å dele de vesteuropeiske landene inn i en nordisk
modell, en britisk modell, en mellomeuropeisk modell og en napoleonsk eller
søreuropeisk modell.
Det gis en nærmere omtale av de ulike modellene i
meldingens kapittel 3.2.
Det vises i meldingen til at ved overføring
av nye oppgaver til større kommuner vil rammestyring, både økonomisk
og juridisk, ligge til grunn. Det er et overordnet mål å gi kommunesektoren
gode rammevilkår som kan styrke kommunene både som tjenesteprodusenter,
myndighetsutøvere, samfunnsutviklere og som demokratiske arenaer.
Det legges til grunn at overføring av nye oppgaver
til kommunene bør bidra til redusert byråkrati og økt effektivitet.
Større og mer robuste kommuner bør redusere behovet
for statlig detaljstyring.
Det pekes i meldingen på at de norske kommunene
er generalistkommuner, og at generalistkommunesystemet er et utgangspunkt
for kommunereformen. Systemet innebærer at alle kommuner uavhengig
av innbyggertall, bosettingsstruktur og lignende skal imøtekomme
de samme kravene til tjenester, planleggings- og utviklingsoppgaver,
oppgavene som myndighetsutøver og ivaretakelse av demokratiske funksjoner.
Det samme finansieringssystemet gjelder for alle og lovgivningen
gir de samme rammene for organisering og styring og for statlig
tilsyn og kontroll med kommunene.
Det pekes i meldingen på at generalistkommunesystemet
har både fordeler og ulemper. En enhetlig oppgavefordeling bidrar
til et likeverdig lokalt selvstyre i alle deler av landet. Systemet
bidrar til en oversiktlig offentlig forvaltning for innbyggerne
og lave prosesskostnader. Det kan bidra til mindre sektorisering
og gråsoner i offentlig forvaltning sammenliknet med et system med
differensiering. En enhetlig oppgavefordeling gjør det også enklere
å utforme et enhetlig overføringssystem og lovgrunnlag for kommunal
virksomhet.
Samtidig er forutsetningene for oppgaveløsning
i dagens kommuner under stadig forandring som følge av demografiske
endringer og endringer i oppgaver og krav. Kommunene har svært ulikt
innbyggertall. Generalistkommunesystemet kan innebære fare for ujevn
kvalitet på offentlige tjenester som følge av store ulikheter i
kompetanse og lokale ressurser. Dermed kan også forutsetningen om
likeverdige tjenester være utsatt. Videre kan det oppstå lav kostnadseffektivitet
på grunn av dårlig utnyttelse av mulige stordriftsfordeler. Interkommunalt
samarbeid er en måte kommunene har svart på denne type utfordringer.
Det kan videre være en ulempe at det kommunale ansvaret
begrenses av de minste kommunene. Dette kan avskjære større kommuner
fra å løse oppgaver som det ellers kunne være rasjonelt at de utførte.
Alternativet til generalistkommunesystemet er
et oppgavedifferensiert system der staten gjennom lovgivning fastlegger
en differensiert ansvarsdeling mellom kommuner, fylkeskommuner eller
statlige forvaltningsorganer. Ekspertutvalget tar i sin sluttrapport
utgangspunkt i to modeller for oppgavedifferensiering: Én modell
som åpner for oppgavedifferensiering ved at det overføres flere
oppgaver til storkommuner, hvor alle kommunene (unntatt Oslo) inngår
i fylket/regionen som i dag; og én modell med tildeling av Oslo-status
til flere storkommuner, det vi si at storkommunen i tillegg til
å ha regionale oppgaver også utgjør et eget fylke/region.
Ekspertutvalget påpeker at det er mulig å tenke seg
modeller med mer omfattende oppgavedifferensiering enn de ovennevnte
modellene, ved at det legges inn terskler for innbyggertall («trappetrinn») hvor
kommunene tilføres nye oppgaver etter hvert som de overstiger et
visst innbyggertall. Utvalget har ikke vurdert slike modeller nærmere.
Utvalget skisserer fordeler og ulemper med de
to modellene.
Se meldingens kapittel 3.4 for en nærmere omtale.
Departementet viser til at det knytter seg fordeler og
ulemper både til dagens generalistkommunesystem og til et system
med differensiert oppgavefordeling. Etter en samlet vurdering mener
departementet at generalistkommunesystemet fortsatt skal være hovedmodellen
for kommunesektoren, og at nye oppgaver som hovedregel skal overføres
til alle kommuner. Hovedbegrunnelsen for dette er at dagens system
bidrar til en oversiktlig offentlig forvaltning for innbyggerne
og til mindre sektorisering og gråsoner. Samtidig mener departementet
at det vil kunne være gevinster å hente på å gi enkelte nye oppgaver, som
videregående opplæring og kollektivtransport, kun til de største
kommunene. Byene og byregionene vil i årene som kommer oppleve fortsatt
sterk vekst i folketallet. Det er viktig at de største kommunene
har ansvar for oppgaver som både gjør det mulig å håndtere den sterke
veksten og utnytte de mulighetene veksten gir. Det vil også kunne
gi en bedre oppgaveløsning i disse kommunene ved at oppgaver som nå
er splittet av forvaltningsmessige skiller, kan ses i sammenheng
på lokalt nivå. To forutsetninger bør etter departementets vurdering
legges til grunn for en overføring av oppgaver til de største kommunene. For
det første må storkommunene være i stand til å løse oppgavene på
en god måte, herunder inneha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse
og utgjøre geografisk funksjonelle områder. For det andre må oppgaveløsningen
i områdene utenfor storkommunene kunne håndteres på en måte som
sikrer likeverdig løsning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag og geografiske
avstander vil være sentrale faktorer i den sammenheng. Begge forutsetningene
må vurderes særskilt for den enkelte oppgave. Større regioner kan bidra
til å styrke oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene.
Etter en samlet vurdering mener departementet
at det ikke bør åpnes for at de største kommunene, som får en bredere
oppgaveportefølje, kan utgjøre egne fylker/regioner. Departementet
vil i denne sammenheng særlig peke på at ulempene knyttet til samhandling
og koordinering mellom storkommunene og tilstøtende regioner vil
kunne forsterkes i en slik modell. Departementet deler videre ekspertutvalgets
bekymring for at storkommuner med fylkesstatus i mindre grad vil
opptre som drivkraft for samfunnsutviklingen utover egne grenser,
slik at storkommunenes betydning som «regionale motorer» svekkes.
En slik modell vil etter departementets vurdering også innebære
at storkommunene må overta alle de fylkeskommunale oppgavene.
Departementet slutter seg til ekspertutvalgets
anbefaling om at det ikke bør legges opp til et system med oppgavedifferensiering
avhengig av flere ulike innbyggerstørrelser. En slik «trappetrinnsmodell»
vil kunne føre til stadig uro og tilbakevendende diskusjon om oppgavefordelingen
og gi et forvaltningsmessig svært uoversiktlig system.
For å sikre kvaliteten i det offentlige tjenestetilbudet
foreslo ekspertutvalget i første delrapport at det skal være adgang
til å pålegge interkommunalt samarbeid som en løsning hvor geografiske
avstander gjør at kommuner ikke kan slå seg sammen. Departementet
varslet i Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015 at det
vil utrede en generell hjemmel i kommuneloven for slike tilfeller.
I lys av kommunereformens mål og prosess vil det samtidig være naturlig
å utrede og belyse andre vilkår enn at det foreligger for store
geografiske avstander som grunnlag for å pålegge kommuner å samarbeide.
Formålet med en slik samarbeidsregel vil være å sikre innbyggerne
et faglig forsvarlig tilbud. Den framtidige kommunestrukturen og
omfanget av nye oppgaver til kommunene vil kunne avgjøre omfanget
av slike pålagte samarbeid. Departementet tar sikte på å fremme
forslag for Stortinget om dette våren 2017.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,
vil understreke at generalistkommuneprinsippet ligger fast som hovedregel
for kommunesektoren. Flertallet er samtidig opptatt
av å unngå ujevn kvalitet på offentlige tjenester som følge av for
store ulikheter i kompetanse, inntekter og andre lokale ressurser.
Interkommunalt samarbeid kan være fordelaktig for kommunene både
når det gjelder økonomi og tjenestekvalitet, men gir utfordringer
når det gjelder styring og kontroll. Et for stort omfang av interkommunale
samarbeid bidrar til uthuling og forvitring av kommunene.
Flertallet mener derfor at omfanget
av interkommunalt samarbeid må begrenses, og mener at kommuner som
ikke er i stand til å utføre sine lovpålagte oppgaver, bør slå seg
sammen med aktuelle nabokommuner og dermed sikre bedre folkevalgt
styring i en større kommune. Flertallet støtter forslaget
om at det skal utredes en hjemmel som avklarer hvordan man gjennom
pålagt samarbeid skal sikre tjenestekvalitet og rettssikkerhet for
innbyggerne i tilfeller der en kommune ikke kan ivareta dette ansvaret.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener generalistkommuneprinsippet
skal ligge fast. Det innebærer at nye oppgaver som overføres til
kommunene, skal overføres uten hensyn til innbyggertallet i kommunen.
Disse medlemmer viser til at
generalistkommunesystemet er en grunnleggende premiss for dagens
forvaltningsorganisering i stat, fylkeskommuner og kommuner. Disse
medlemmer legger til grunn at generalistkommuneprinsippet
fremdeles skal gjelde for organiseringer av kommunesektoren.
Disse medlemmer viser til at
ekspertutvalget i sin drøfting av generalistkommuneprinsippet skisserer
ulike modeller. I modell 1 med minstestørrelse på 15 000 til 20 000
innbyggere forutsettes alle kommuner å ha samme oppgaver, slik som
i dag. I modell 2 med mer ulik kommunestørrelse, foreslår utvalget
at generalistkommuneprinsippet oppheves ved at kommunene har ulike
oppgaver etter hvor mange innbyggere de har. Modell 3 åpner for
oppgavedifferensiering og tildeling av Oslo-status til flere storkommuner. Disse
medlemmer mener regjeringen reelt sett går inn for ekspertutvalgets
modell 2 hvor generalistkommuneprinsippet oppheves ved at kommunene
har ulike oppgaver etter kommunestørrelse. Dette er konsekvensen
av at de fleste oppgaver regjeringen foreslår overført fra stat
og fylkeskommune, forutsetter større kommuner. Det er derfor feil å
si, slik det står i meldingen, at regjeringen mener generalistkommuneprinsippet
fortsatt skal være hovedmodellen for kommunesektoren.
Disse medlemmer mener det svekker
vår forvaltningsorganisering om statlige myndigheter skal differensiere
styringen av kommunesektoren etter størrelse, og mener dette klart
er i strid med generalistkommuneprinsippet.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge til grunn
at generalistkommuneprinsippet videreføres ved at alle kommuner
og fylkeskommuner har et likeverdig ansvar og sjøl har ansvaret
for å bestemme om en oppgave skal løses av kommunen sjøl, eller
gjennom samarbeid med andre kommuner/fylkeskommuner.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet finner det inkonsekvent av regjeringen
å ville utrede en adgang til å pålegge interkommunalt samarbeid
mellom små kommuner der geografiske avstander gjør at kommuner ikke
kan slå seg sammen. Regjeringen ønsker å begrense omfanget av interkommunale
samarbeid, mens den samtidig ønsker å kunne pålegge dette ved lov
for mindre kommuner. Disse medlemmer viser til at
alle kommuner er underlagt et lovverk som skal sikre likeverdige
tjenester innenfor sentrale velferdsområder.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til at enkeltkommuner
på særskilte saksområder og av ulike årsaker som ikke bare dreier
seg om størrelse eller geografi, kan ha problemer med å oppfylle lovpålagte
krav og forpliktelser overfor innbyggerne. Regjeringen bes vurdere
om dagens lovverk tilstrekkelig sikrer at man gjennom pålagt samarbeid
sikrer tjenestekvalitet og rettssikkerhet for innbyggerne i tilfeller
der det viser seg at en enkeltkommune ikke er i stand til å ivareta
dette ansvaret.
Disse medlemmer mener det er
positivt at kommunene samarbeider tett med andre kommuner. Disse
medlemmer viser til at omfanget av interkommunalt samarbeid
også er omfattende mellom store kommuner. Kommunestørrelse er derfor
ikke en god målestokk for å bedømme behovet for interkommunalt samarbeid.
Disse medlemmer viser til at
interkommunalt samarbeid kan være fordelaktig for kommunene både
når det gjelder økonomi og tjenestekvalitet, men gir noen utfordringer
når det gjelder styring og kontroll. Det er viktig med åpenhet og
god forankring. Uklarhet om ansvar, og manglende lokalpolitisk kontroll,
vil kunne svekke den lokale interessen for og oppfølgingen av oppgavene.
Disse medlemmer mener at kommuner
som alt i dag ser seg nødt til å samarbeide interkommunalt på mange
og tunge ansvarsområder, bør vurdere å inngå mer forpliktende samarbeid
med nabokommunene. Disse kommunene bør vurdere om det heller vil
være riktig å slå kommunene sammen. Disse medlemmer påpeker
at geografiske forhold kan gjøre at mange kommuner vil forbli små
i folketall. Lovpålagte oppgaver må da likevel løses i samarbeid med
andre kommuner.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at kommunesektorens arbeid og oppfølging av lover og forskrifter
er underlagt statlig kontroll og tilsyn og påtales dersom det påvises
brudd. Dette gir sentrale myndigheter de nødvendige virkemidler
for å sikre at kommunesektoren driver sin virksomhet i henhold til
overordnede politiske føringer.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
påpeke viktigheten av at kommunene selv bygger opp faglig spesialisert
kompetanse på områder der kommunen har et stadig og gjentakende
behov for det.
Sentrale eksempler er juridisk kompetanse generelt,
og kontraktsinngåelse spesielt, teknisk kompetanse og kompetanse
som oppdragsgiver for bygg og anlegg. Det er videre sentralt at
denne kompetansen eies og videreutvikles av kommunene. Det er ikke
tilfredsstillende at kommunene gjør seg helt avhengige av kjøp av
eksempelvis juridisk kompetanse, og ikke selv besitter, bygger opp
og utvikler dette. Dette medlem mener at kommunene
må samarbeide om å bygge opp slik fagkompetanse, og på denne måten sikre
spisset og høy kompetanse til å ivareta kommunens krevende oppgaver
og innbyggernes interesser på best mulig måte.