Innledning

Helse- og omsorgsdepartementet fremmer i proposisjonen forslag til ny bestemmelse i alkoholloven § 1-8 som hjemler nye forskriftsbestemmelser om «inndragning av bevillinger etter første og annet ledd, herunder saksbehandlingsregler og standardiserte reaksjoner for ulike typer overtredelser». Videre skisseres forskriftsbestemmelser som inneholder normerte regler for inndragning av bevilling ved overtredelse av alkohollovens regler. Endringene skal tydeliggjøre kommunenes ansvar for å reagere ved brudd på bevillingsvilkårene, og sikre likebehandling av bevillingshavere. Forslaget vil innebære justeringer i bevillingsordningen slik at den i enda større grad enn i dag vil bidra til å redusere problemer knyttet til alkoholbruk.

I Meld. St. 30 (2011–2012) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk ble bevillingssystemet for salg og skjenking av alkoholholdig drikk beskrevet, og virkemidler knyttet til bevillingssystemet ble gjennomgått. Når det gjelder oppfølging av bevillingene, ble det pekt på at det er dokumentert store utfordringer knyttet til overskjenking og salg og skjenking til mindreårige, samtidig som bruk av reaksjoner overfor salgs- og skjenkesteder ligger lavt.

Tall fra Statens institutt for rusmiddelforskning viser at det er få kommuner som foretar inndragning sett i sammenheng med antall innrapporterte overtredelser. Manglende reaksjoner ved overtredelser fører til at useriøse aktører får et konkurransefortrinn på bekostning av de seriøse aktørene.

Forslaget om normerte regler for inndragning av bevilling følger opp en enstemmig innstilling til rusmeldingen, Innst. 207 S (2012–2013), der komiteen støttet utarbeidelse av nasjonale krav til kommunenes reaksjoner ved brudd på alkoholloven.

Etter forslag fra Helsedirektoratet sendte Helse- og omsorgsdepartementet 8. oktober 2013 et forslag om innføring av normerte regler for inndragning av bevilling ved overtredelse av alkohollovens regler mv. på høring. Forslaget la til grunn innføring av et prikktildelingssystem hvor ulike brudd ble tildelt et visst antall prikker og hvor et gitt antall tildelte prikker i løpet av tre år ville føre til inndragning i minst en uke. En rekke kommuner har på eget initiativ tatt i bruk prikktildelingssystemer i ulike varianter som ledd i håndhevingen av alkoholloven. Hovedinntrykket fra høringen er at et flertall av høringsinstansene var positive til forslaget.

Salg og skjenking av alkoholholdig drikk kan bare skje på grunnlag av bevilling etter alkoholloven. Salgs- og skjenkebevillinger gis som hovedregel av kommunen. Adgangen til å inndra en kommunal bevilling er i utgangspunktet lagt til kommunestyret. Når bevillingen er inndratt, tapes retten til å utøve skjenking eller salg av alkoholholdig drikk for den perioden inndragningen gjelder. Inndragningsperioden kan i henhold til bestemmelsen vare ut resten av bevillingsperioden eller for en kortere tid.

Inndragning av en bevilling er å anse som en administrativ reaksjon i form av et enkeltvedtak. Bevilling kan inndras når grunnlaget for å tildele bevillingen ikke lenger er til stede, eller regelverket for utøvelse av bevillingen ikke overholdes.

Et nasjonalt prikktildelingssystem

Etter departementets vurdering vil et obligatorisk og nasjonalt prikktildelingssystem gi grunnlag for en mer effektiv oppfølging av regelbrudd, samtidig som det vil kunne føre til en betydelig forenkling av kommunens saksbehandling. For bevillinghavernes del vil et prikktildelingssystem også kunne innebære klare fordeler, særlig med hensyn til likebehandling og forutsigbarhet. Det foreslåtte prikktildelingssystemet vil legge til rette for mer rettferdige konkurranseforhold og gi gode rammebetingelser for seriøse aktører.

Departementet har vurdert om systemet med normerte regler for inndragning bør være veiledende eller obligatorisk. Hensynet bak forslaget er blant annet å skape større grad av likhet, forutberegnelighet og rettssikkerhet for den enkelte bevillingshaver uavhengig av hvilken kommune man driver næringsvirksomhet i. Et obligatorisk normert system vil føre til likere konkurransevilkår for næringsvirksomheter i ulike kommuner. Departementet mener at ordningen med normerte regler kun vil virke etter intensjonen dersom ordningen gjøres obligatorisk. Departementets oppfatning er at endringen er nødvendig for å sikre oppfyllelse av alkohollovens formål.

Det har i de siste årene vært tatt flere initiativer for å begrense problemer som særlig oppstår i forbindelse med skjenking av alkohol. Departementet er positiv til tiltak som kommunene iverksetter for å redusere problemer tilknyttet skjenking av alkohol. Det vil etter departementets vurdering være både mulig og hensiktsmessig å gjennomføre denne type samarbeid også ved innføring av normerte regler for inndragning av bevilling. Forutsigbare reaksjoner ved brudd på skjenkeregelverket vil tvert om, etter departementets mening, være et viktig element for å forhindre brudd på alkoholregelverket. Normerte regler for inndragning vil føre til likere konkurranseforhold for bevillingshavere på tvers av kommunegrenser. Effekten vil utebli dersom systemet ikke gjøres obligatorisk.

Opptjeningstid

Etter departementets vurdering bør opptjeningstiden for prikktildelingene være to år. Hvert salgs- og skjenkested skal kontrolleres minst én gang i året. En opptjeningstid på to år sikrer at alle bevillingssteder blir kontrollert minst to og i snitt i alle fall seks ganger i løpet av opptjeningstiden. Ved å sikre to kontroller i opptjeningstiden vil det være mulig å se om det har skjedd en positiv eller negativ endring i salgs- og skjenkestedets overholdelse av alkoholregelverket. Det vil også kunne virke skjerpende på bevillingshaver å vite at ileggelse av prikker ved neste kontroll kan føre til midlertidig inndragning av bevillingen.

Etter departementets vurdering er det fornuftig å la prikkene foreldes løpende, og fra det tidspunkt overtredelsen som førte til prikkene fant sted.

Departementet foreslår at ved overdragelse av virksomheten skal den nye bevillinghaverens opptjeningstid begynne å løpe fra det tidspunktet overdragelsen finner sted.

Dersom en bevillingshaver søker om ny bevilling til et nytt sted kan kommunen se hen til ilagte prikker i vurderingen av hvorvidt bevilling skal gis.

Minstereaksjon

Departementet foreslår at minstereaksjonen ved inndragning av bevilling settes til én uke. Dermed vil inndragningen slå relativt likt ut for alle bevillingshavere.

Lengden på minstereaksjonen må ses i sammenheng med opptjeningstiden og reaksjonsnivået. Etter departementets oppfatning bør minstereaksjonen være lang nok til å gi insitament til å endre de rutiner eller den praksis som førte til ileggelse av prikker. Minstereaksjonen er ment å være en standardreaksjon i de tilfellene hvor overtredelsene må antas å ligge innenfor normalområdet til hver overtredelsestype som ligger til grunn for inndragningen, og hvor det er tolv prikker som ligger til grunn for inndragningen. Er det mer enn tolv prikker som ligger til grunn, må inndragningslengden økes tilsvarende. Bevillingsmyndigheten vil dessuten ha anledning til å inndra for lengre tid enn minstereaksjonen etter en skjønnsmessig vurdering.

Reaksjonsnivå for de ulike overtredelsene

Departementet foreslår at totalt antall prikker som skal medføre inndragning bør settes til tolv. De enkelte brudd kan som utgangspunkt gi åtte, fire, to eller én prikk. På den måten vil i utgangspunktet ikke ett enkelt brudd alene kunne føre til inndragning. Dersom det bemerkes flere brudd i løpet av en kontroll som til sammen gir tolv prikker eller mer, vil dette imidlertid føre til inndragning. Dersom det foreligger skjerpende omstendigheter ved bruddet, vil det også kunne tildeles flere prikker etter den foreslåtte unntaksbestemmelsen, noe som etter omstendighetene vil kunne føre til inndragning grunnet ett enkelt forhold.

Følgende overtredelser skal kunne ilegges åtte prikker – som vil være det høyeste antallet prikker som kan tildeles i et normaltilfelle:

• Salg og skjenking til mindreårige. Overtredelser av dette forholdet er å anse som en av de groveste overtredelsene av alkoholloven

• Brudd på bistandsplikten, dvs. bevillingshavers plikt til å yte bistand til personer som er ute av stand til å ta vare på seg selv og som framstår som hjelpeløse

• Brudd på kravet om forsvarlig drift

• Hindring av kontroll

Følgende overtredelse skal kunne ilegges fire prikker:

• Skjenking og salg til åpenbart påvirket person

• Brudd på tidsbestemmelsene

• Skjenking av alkoholholdig drikk med mer enn 22 volumprosent alkohol til personer mellom 18 og 20 år

• Brudd på alderskravet for den som selger eller skjenker alkoholholdig drikk

Følgende overtredelser skal kunne ilegges to prikker:

• Åpenbart påvirket person i lokalet

• Mangler ved bevillingshavers internkontrollsystem

• Manglende levering av omsetningsoppgave innen kommunens fastsatte frist og manglende betaling innen kommunens fastsatte frist

• Brudd på regler om styrer og stedfortreder

• Gjentatt diskriminering

• Gjentatt narkotikaomsetning

Følgende overtredelser skal kunne ilegges én prikk:

• Brudd på reglene om alkoholfrie alternativer

• Brudd på reglene om plassering av alkoholholdig drikk på salgsstedet

• Brudd på reglene om skjenkemengde for brennevin

• Brudd på vilkår i bevillingsvedtaket

• Konsum av medbragt alkohol

• Gjester tar med alkohol ut

• Brudd på reklameforbudet

Departementet bemerker at systemet skal tolkes slik at antall prikker som er angitt for overtredelse av en bestemt bestemmelse, skal legges til grunn uavhengig av om man finner ett eller flere brudd på den aktuelle bestemmelsen i en og samme kontroll. Ved funn av for eksempel to overtredelser av samme bestemmelse (likeartede brudd) på samme kontroll, skal antall prikker altså ikke dobles. Imidlertid vil flere likeartede brudd være et typisk tilfelle hvor det er aktuelt å benytte den foreslåtte unntaksbestemmelsen i skjerpende retning slik at salgs- eller skjenkestedet ilegges noen flere prikker (likevel ikke dobling).

Unntaksbestemmelse for særlige forhold

Departementet foreslår en adgang for bevillingsmyndigheten til å justere antall prikker etter en begrenset skjønnsmulighet ved særlige forhold. Formålet med prikktildelingssystemet er å skape økt grad av forutsigbarhet og likebehandling, og dette tilsier at skjønnsmuligheten bør være svært snever.

Departementets forslag innebærer at det skal være en høy terskel for å oppjustere eller nedjustere antall prikker, og det skal foreligge enten svært skjerpende eller svært formildende omstendigheter. Det skal være en høy terskel for å benytte unntaksbestemmelsen, og bestemmelsen skal være en snever sikkerhetsventil for omstendigheter som sjelden oppstår.

Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at ileggelse av prikker vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Hensynet til kontradiksjon og mulighet til å imøtegå motpartens framstilling av saken innen rimelig tid etter at forholdet har funnet sted, taler for at ileggelse av prikker er enkeltvedtak.

Beviskrav og inndragningens karakter

Hvorvidt midlertidig inndragning av skjenkebevilling er å anse som straff, har vært diskutert ved flere anledninger, også før forslag om innføring av prikktildelingssystemet forelå. Blant annet har Sivilombudsmannen vurdert at midlertidig inndragning i enkelte situasjoner vil kunne være å anse som dobbeltstraff etter EMK.

Departementet mener imidlertid at Sivilombudsmannen ikke i tilstrekkelig grad har tatt i betraktning at det her ikke dreier seg om en rettighetsbasert tillatelse. Reglene i alkoholloven retter seg mot utøverne av en bestemt næring og ikke mot befolkningen som sådan. Tildeling av bevilling er ikke en rett som søker har krav på dersom vilkårene for tildeling er innfridd.

En forutsetning for å inneha retten til å skjenke alkohol er at reglene i alkoholloven overholdes. Ansvaret er objektivt, og et eventuelt vedtak om midlertidig inndragning innebærer ikke nødvendigvis en konstatering av skyld hos bevillingshaveren. At den midlertidige inndragningen har en allmennpreventiv virkning, kan etter departementets mening ikke tilsi at virkemiddelet faller inn under straffebegrepet.

Den midlertidige inndragningen gir forvaltningen et fleksibelt, effektivt og forutsigbart virkemiddel for å sikre at alkoholomsetningen skjer i henhold til lovens krav ved at man kan stoppe en virksomhet som ikke oppfyller de kravene som stilles til virksomheten.

Departementet foreslår å ta inn en bør-bestemmelse om iverksettelse av inndragning innen fire uker etter vedtaksdato. Det er etter departementets vurdering viktig å sikre raske reaksjoner ved vedtak om inndragning, slik at situasjonen hvor bevillingshaver ikke oppfyller vilkårene i alkoholloven, opphører og bevillingshaver får mulighet til å rette eventuelle mangler som må ha ført til brudd på vilkårene.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Ordningene er selvfinansierende på den måte at bevillingsmyndigheten innkrever gebyrer som er beregnet ut fra de kostnader som er påregnet ved administrasjon av bevillingsordningen. Den foreslåtte prikktildelingsordningen vil være en del av det regelverket som gir grunnlaget for kommunens oppgaver knyttet til bevillingssystemet og dermed for gebyrsatsene.

For enkelte kommuner vil en forskrift om prikktildeling sannsynligvis føre til økte kostnader og administrativt merarbeid i forbindelse med innføringen av systemet. På den annen side vil saksbehandlingen bli standardisert; noe som tilsier reduserte utgifter og ressurser etter hvert.

De økonomiske konsekvensene antas å være begrensede. Det legges til grunn at eventuelle administrative og økonomiske konsekvenser må bæres innenfor kommunenes rammer.