2. Sammenfatning av saken
Lov om helseforetak m.m. 15. juni 2001 nr. 93 (helseforetaksloven) danner det rettslige grunnlaget for styringen av helseforetak. Helseforetaksloven innebar en reform av spesialisthelsetjenesten som medførte at eierskapet til alle offentlige sykehus ble overført fra fylkeskommunene til staten. Samtidig ble det etablert en styringsmodell der ansvaret for disse tjenestene ble flyttet ut av det offentlige forvaltningsapparatet og lagt til en ny type offentlig eide selskaper, «regionale helseforetak» og «helseforetak». Et helseforetak (HF) er en statlig virksomhet som eies av et regionalt helseforetak (RHF). Hvert helseforetak ledes av et styre og en administrerende direktør.
Det overordnede nasjonale ansvaret for helsepolitikken ligger hos Stortinget og regjeringen, mens det regionale ansvaret for iverksetting av denne ligger hos det regionale helseforetaket. Det er helse- og omsorgsministeren som har det politiske og konstitusjonelle ansvaret for å ivareta statens forpliktelser for at befolkningen gis nødvendig spesialisthelsetjeneste etter spesialisthelsetjenesteloven § 2-1. Det utøvende ansvar for den pasientrettede virksomheten ligger hos helseforetaket. Styrene i helseforetakene har generell beslutningsmyndighet og overordnet ansvar for alle sider av virksomheten. Eier kan gjennom foretaksmøtet gi styret instrukser om hva det skal gjøre.
Helseforetaksloven § 5 Forholdet til annen lovgivning oppgir: «Forvaltningsloven gjelder for foretakenes virksomhet. I saker om ansettelse, oppsigelse eller andre personalsaker kommer likevel bare forvaltningslovens kapittel 2 og 3 til anvendelse.» I Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) Om lov om helseforetak m.m. oppgis i § 5 Forholdet til annen lovgivning at «Offentlighetsloven gjelder for foretakenes virksomhet.» Helseforetaksloven § 16 første ledd bestemmer at «Eiere utøver den øverste myndighet i foretak i foretaksmøte» og at «Eier kan ikke utøve eierstyring i foretak utenom foretaksmøte». I merknadene til § 16 i Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) side 202 uttales det:
«Bestemmelsen fastslår at eier bare kan utøve eierstyring i foretaksmøtet og at foretaksmøtet er foretakets øverste organ. (…)
Bestemmelsen bygger på den rollefordelingen mellom eier og foretaksledelse som er gjennomgående i selskaps- og foretakslovgivningen. Eier har ikke noe direkte ansvar for den løpende driften av foretaket. Eierens rolle er å etablere foretaket, tilføre foretaket forsvarlig kapitalgrunnlag, fastsette vedtekter, andre rammer og mål for virksomheten og velge et styre som på vegne av eier skal forvalte foretaket. I tillegg ligger det i eierrollen å følge opp foretakenes drift og resultater i forhold til fastsatte krav og i nødvendig utstrekning iverksette korrektive tiltak. Det er foretaksledelsens ansvar å sørge for at de mål eier setter for virksomheten realiseres best mulig med grunnlag i de ressurser som er stilt til rådighet for foretaket.
Det ligger i foretaksmøtets overordnede myndighet at det kan gi styret instrukser og omgjøre styrets vedtak. Dette bør imidlertid være rettigheter av latent karakter, og bare benyttes når det er nødvendig for å ivareta eiers overordnede ansvar og interesser. Dersom denne myndigheten benyttes for hyppig vil det kunne bidra til å viske ut rolle- og ansvarsfordelingen mellom eier og foretakets ledelse, og dermed bryte med lovens ordning.
Skal eier utøve styring av foretaket i kraft av sin posisjon som eier må dette gjøres i foretaksmøtet. Dersom eier gir styringssignaler i kraft av sin eierposisjon utenfor foretaksmøtet er ikke dette bindende for foretakets ledelse. Saksbehandlingsreglene for foretaksmøtet i §§ 17- 19 må følges. (…)
Lovens bestemmelser om foretaksmøtet er, med unntak av annet ledd som bare gjelder i relasjonen mellom departementet og regionale helseforetak, like for regionale helseforetak og helseforetak. Eierstyringen vil likevel kunne arte seg annerledes i relasjonen mellom departementet og de regionale helseforetakene enn den gjør i relasjonen mellom det regionale helseforetaket og helseforetaket. Det vil trolig være nærmere og mer løpende kontakt mellom det regionale helseforetaket og helseforetakene enn det er mellom departementet og det regionale helseforetaket. Slike kontaktsopplegg bør kunne utvikles med utgangspunkt i praksis som generelt er utviklet i konsernforhold. Men det er viktig at det ikke utvikles en praksis som strider mot lovens forutsetning om myndiggjøring og klart ansvar for helseforetaket.»
Planleggingen av et nytt sykehus i Nordmøre og Romsdal har pågått over mange år. Styrene i Helse Nordmøre og Romsdal HF og i HMN uttalte i 2003 gjennom samlet plan at det skulle opprettes et bredt sykehustilbud i begge bykommunene, og at det skulle bygges et nytt sykehus i Molde. Foretaksmøtet i HMN slo i 2011 sammen de to tidligere helseforetakene i fylket, Helse Sunnmøre HF og Helse Nordmøre og Romsdal HF, og ba det nye helseforetaket Helse Møre og Romsdal HF (HMR) utrede ett nytt sykehus for Nordmøre og Romsdal. HMR vedtok en utviklingsplan for foretaket i desember 2012 som dannet grunnlaget for å starte «tidligfasen» for nytt felles sykehus. HMN sluttet seg til konklusjonene i planen.
Det ble lagt opp til en saksforberedelse i flere ledd der det lokale helseforetaket skulle ha hånd om «idéfasen». HMR fikk ansvaret for utredning av prosjektet og utarbeidelse av en idéfaserapport som skulle ligge til grunn for beslutningen om lokalisering av det nye sykehuset. I idéfasen skulle HMR gi en innstilling til HMN vedrørende lokalisering og tomt for det nye sykehuset. Administrerende direktør i HMR, Astrid Eidsvik, var faglig ansvarlig for utredningen om sykehusplasseringen. Innstilling i saken skulle foreligge til styremøtet i HMR 17. desember 2014.
Helse- og omsorgsdepartementet mottok gjennom 2014 telefoniske henvendelser fra tillitsvalgte hvor det ble uttrykt bekymring om administrerende direktør i HMN, Trond Michael Andersen, var egnet som leder. Disse bekymringene ble videreformidlet til styreleder i HMN, Marthe Styve Holte. Den 9. oktober 2014 mottok departementet ved ekspedisjonssjef Frode Myrvold et brev fra ASUR Midt (Akademikernes samarbeidsutvalg) med overskrift «Bekymring for styreleders manglende håndtering av administrerende direktør Trond Michael Andersens ledelse». Statsråden tok kontakt med styrelederen 10. oktober 2014 og hadde flere samtaler med henne gjennom helgen.
Mandag 13. oktober 2014 ble det kjent at styrelederen i HMN hadde trukket seg fra sin stilling, og senere samme dag fratrådte administrerende direktør også. I de følgende dagene kom det frem opplysninger i media om at direktøren følte at han ikke hadde tillit. Styrelederen trakk seg ifølge opplysninger i media fordi hun opplevde instruerende signal i form av at statsråd Bent Høie ba henne om å sparke administrerende direktør Trond Michael Andersen. Ifølge henne ble hun fratatt muligheten til å utøve godt lederskap.
Den 27. november og 28. november 2014 ble det avholdt møter mellom HMR og HMN vedrørende lokalisering av nytt sykehus. Administrerende direktør i HMR, Astrid Eidsvik, trakk seg med umiddelbar virkning den 4. desember 2014. I den forbindelse opplyste hun følgende i en pressemelding:
«Eg opplev no i sluttfasen av arbeidet at Helse Midt-Norge har gripe inn i prosessen lokalt før mi innstilling til styret er klar. Dette tolkar eg dithen at Helse Midt-Norge ikkje har tillit til dømekrafta mi knytt til innspurten av dette krevjande arbeidet, og det gjer at eg no vel å gå av som administrerande direktør.»
Styrene i HMR og HMN skulle komme med sine anbefalinger til lokalisering hhv. den 17. og 18. desember 2014. Styret i HMR innstilte 17. desember 2014 med fem mot fire stemmer på at nytt sykehus i Nordmøre og Romsdal skulle lokaliseres til Opdøl ved Molde. Tre av styremedlemmene fremmet en protokolltilførsel hvor de ba om at kritikkverdige forhold og spørsmål stilt i møte måtte få en juridisk gjennomgang raskt etter styremøtet. Styret i HMR ga en innstilling til styret i HMN som igjen ga en innstilling til sitt foretaksmøte. Styret i HMN anbefalte i sin innstilling 18. desember 2014 også at sykehuset skulle lokaliseres til Opdøl. Helse- og omsorgsminister Bent Høie vedtok i foretaksmøte 19. desember 2014 at det nye sykehuset skal lokaliseres til Opdøl ved Molde.
I de følgende dagene kom det frem i media at HMR følte seg overstyrt av HMN og påstander om at helse- og omsorgsministeren hadde gitt uformelle styringssignaler i saksbehandlingen underveis.