Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til Dokument 3:12 (2013–2014) Riksrevisjonens undersøkelse av bistand til ren energi.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad norsk bistand til ren energi er i tråd med Stortingets mål om å øke tilgangen til bærekraftige energitjenester for å bidra til økonomisk vekst og bedre levekår for de fattige.

Undersøkelsen omfatter i hovedsak bistanden til de syv prioriterte samarbeidslandene for ren energi. Disse er Etiopia, Liberia, Mosambik, Nepal, Tanzania, Uganda og Øst-Timor. Disse landene har i undersøkelsesperioden 2000–2013 mottatt om lag 3,9 mrd. kroner av en samlet norsk bistand til ren energi på 12,26 mrd. kroner.

Ren energi inkluderer bruk av fornybare energikilder som vann, sol og vind til kraftproduksjon, og bruk av effektive kokeovner til matlaging for å minke innendørs forurensning i husholdningene.

I undersøkelsesperioden har de norske bistandsmidlene til samarbeidslandene primært gått til å bygge nasjonale kraftverk og å utvide strømnett.

Hovedkonklusjonene som Riksrevisjonen trekker frem er:

• Norsk bistand har i liten grad bidratt til å øke tilgangen til ren energi:

• • Bistanden har i liten grad ført til økt fornybar kraftproduksjon i de prioriterte samarbeidslandene.

  • Utenriksdepartementet mangler gode virkemidler for å utløse private investeringer i land med svake rammebetingelser.

  • Norskstøttede tiltak for utbygging av strømnett har svak økonomisk bærekraft.

• Bistanden til ren energi har i liten grad nådd de fattigste.

• Svakheter i planleggingen av prosjekter for kapasitetsbygging gir problemer i gjennomføringen.

• Utenriksdepartementets mangelfulle plan- og beslutningsgrunnlag svekker muligheten for å styre bistanden effektivt.

På bakgrunn av funnene anbefaler Riksrevisjonen at Utenriksdepartementet

• vurderer hvordan teknologiske framskritt innen ny fornybar energi kan utnyttes bedre for å bidra til økt og mer stabil kraftproduksjon i mottakerlandene og å nå mer effektivt ut til den fattige delen av befolkningen

• vurderer alternative virkemidler som kan utløse private investeringer i ren energi i de landene som har svakest rammevilkår

• sikrer at det i planleggingen av kapasitetsbygging i større grad tas hensyn til mottakerorganisasjonens organisatoriske utfordringer, kapasitet og kompetanse

• sørger for at ambassadene gjennomfører og forbedrer analysene som legges til grunn for prioriteringer og beslutninger for bistanden til ren energi; dette vil gi et beslutningsgrunnlag som kan bidra til at virkemiddelbruken er bedre tilpasset forholdene i samarbeidslandene.

Komiteen viser til at en viktig innsatsfaktor i kampen mot fattigdom er å bygge ut elektrisk kraftproduksjon og nettdistribusjon. Utbygging av kraft og nett vil bidra til økonomisk vekst og bedre levekår for de fattige. Rundt 1,3 milliarder av jordens befolkning har ikke tilgang til elektrisitet, og de aller fleste bor i utviklingsland i Afrika og Asia. Ifølge det internasjonale energibyrået (IEA) er det behov for investeringer på mer enn 6 000 mrd. kroner for at alle skal få tilgang til elektrisitet innen 2030.

Komiteen viser til at befolkningsveksten i Afrika er så høy at det er ventet at antallet som ikke har tilgang til elektrisk kraft vil øke og ikke avta de neste 10 årene.

Komiteen viser til at norsk støtte til fornybar kraftproduksjon i hovedsak gis til utbygging av vannkraft, selv om landene har gode muligheter for å utnytte sol og vind som energiressurser. I perioden 2000–2013 ble i overkant av 270 mill. kroner gitt til å bygge eller ruste opp nasjonale kraftverk i de sju prioriterte samarbeidslandene for bistand til ren energi. Støtten har primært gått til opprustning av eksisterende vannkraftverk i Liberia, Tanzania, Uganda og Nepal. Det siste store statseide kraftverket i Afrika som ble bygget med norsk bistand, vannkraftverket Kihansi i Tanzania, ble ferdigstilt i 2000. Etter 2005 er det gitt mindre direkte støtte til utbygging av kraftproduksjon enn tidligere år.

Komiteen viser til at over halvparten av støtten til de prioriterte samarbeidslandene har gått til utbygging av strømnett.

Komiteen viser til at det det i perioden 2000–2013 er bygget ut strømnett som har gitt over 100 000 husholdninger tilgang til strøm. Det er imidlertid primært de rikeste husholdningene som benytter seg av det økte strømtilbudet. I Afrika sør for Sahara koster påkobling til strømnettet mellom 300 og 1 500 norske kroner, en uoppnåelig sum for mange fattige med under 15 kroner dagen å leve for. Det innebærer at selv om strømnettet bygges ut til en landsby, vil store deler av befolkningen forbli uten tilgang til strøm i sitt eget hjem. Befolkningen i avsidesliggende og vanskelig tilgjengelige strøk har ofte liten betalingsevne og lavt strømforbruk. Dette gjør det vanskelig for det enkelte elektrisitetsverket å få dekket kostnadene ved utbygging av omfattende infrastruktur til disse områdene. Dette igjen medfører at elektrisitetsverkene får dårlig økonomi som i neste omgang fører til manglende vedlikehold av kraftverk og strømnett, og dermed risiko for både hyppige og lange strømbrudd.

Riksrevisjonen mener at en noe ensidig satsing på vannkraft gjør mottakerlandene mer sårbare for svikt i energiforsyningen enn det en bredere satsing på vannkraft, vindkraft og solenergi ville ha gjort.

I Tanzania er kraftproduksjon redusert i flere perioder som følge av tørke. Elektrisitetsverket i Tanzania drives også med store økonomiske underskudd.

Komiteen viser til at Mosambik har mottatt mer norsk bistand til energi enn noe annet utviklingsland i Afrika og Asia, og elektrisitetsforsyningen har vært en hovedpilar i Norges bistand til landet i alle år siden slutten av 1970-tallet. Støtten har omfattet utbygging av linjenettet, landsbyelektrifisering, ren energiproduksjon, oppbygging av sentrale institusjoner, utforming av regulatorisk rammeverk og deltakelse fra privat sektor.

Komiteen viser videre til at landsbyelektrifiseringsprosjekter i Afrika i liten grad fører til økt produktiv virksomhet som bidrar til økonomisk vekst. Når befolkningen får tilgang til strøm, har det medført store endringer i bruken av lys, TV, radio, mobilladere og lignende. Imidlertid er det tilnærmet ingen som benytter seg av elektrisitet til matlaging og dessuten relativt få som nytter strøm til lokal produksjon. De fattige husholdningene har først og fremst fått nytte av strømmen gjennom bedre kvalitet på skole- og helsetjenester.

Under komiteens besøk i Mosambik foretok komiteen, med Pemba som utgangspunkt, feltbesøk til landsbyen Macomia. Komiteen fikk underveis se en større og godt vedlikeholdt transformatorstasjon som var ferdigstilt i 2011. Transformatorstasjonen med tilhørende overførings- og distribusjonslinjer er etablert med økonomisk støtte fra Norge og har sikret elektrifisering av hovedsetene i distriktene Quissanga, Macomia og Meluco og elektrifisering av 5 administrative sentre. Prosjektet har så langt bidratt til at 3 654 familier har fått strøm.

I landsbyen Macomia møtte komiteen lokale myndigheter og besøkte flere bedrifter, en helseklinikk samt private husholdninger som kunne fortelle hva det har betydd for dem å få tilgang på elektrisitet og hvordan dette har endret hverdagen for dem.

Komiteen kunne ved befaringen blant annet erfare at elektrifisering av helsestasjoner har bidratt til en høyere grad av kvalitet på undersøkelser m.m. som krever mer avansert instrumentering som må ha elektrisitet.

Komiteen viser til at dette har fått en stor positiv virkning for folkehelsen i de distriktene som har tilgang på elektrisitet, noe som også ble hevdet fra ledelsen ved helsestasjonene.

Komiteen fikk bekreftelse på at enkelthus som hadde installert elektrisitet bare benyttet dette til enkel belysning og TV-apparat og lignende. En så ingen som nyttet elektrisitet til matlaging, dette ble fortsatt foretatt med bruk av kull som energikilde. Ved besøk til næringsdrivende fikk en opplyst at den største gevinsten ved elektrifisering var at en kunne forlenge arbeidsdagen utover kvelden ettersom en nå hadde installert belysning. Det ble også hevdet at elektrifiseringen legger til rette for etter hvert i større grad å ta i bruk maskiner. Belysning av gater i landsbyen ble også ansett for å være et godt kriminalitetsforebyggende tiltak.

På øya Pemba i Zanzibar fikk komiteen se ilandføringsstedet av den undersjøiske strømkabelen som fører elektrisitet fra Tanga på fastlandet til Pemba og den videre nettutbyggingen som var foretatt, inklusive utbygging av elektrisitet til enkeltstående hus. Dette er prosjekter som medfinansieres av Norge. Norge har finansiert landsbyelektrifisering på Zanzibar i flere faser siden 1980-tallet. De norskstøttede prosjektene har gitt over hundre landsbyer tilgang til strøm og har bidratt til at 80 prosent av Zanzibars befolkning bor i nærheten av strømnettet.

Komiteen fikk et positivt inntrykk av elektrifiseringen som var foretatt på Pemba, der det også syntes som om et godt kompetansenivå blant lokale prosjektledere var til stede.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen mener at Utenriksdepartementet har et ansvar for å sikre at norsk bistand gis til prosjekter som er økonomisk bærekraftige.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering i utgangspunktet, men vil påpeke at det er en stor utfordring å sikre at norsk bistand skal gis til prosjekter som er økonomisk bærekraftige, samtidig som satsingen på energisektoren gjennom ren energi-initiativet skal inkludere fattigdomsrettede tiltak som landsbyelektrifisering. Komiteen vurderer det som urealistisk å forsyne store deler av den fattige delen av befolkningen på en økonomisk bærekraftig måte uten subsidier i et lengre tidsperspektiv. Først når befolkningen har nådd et minimumsnivå i utdannelse og økonomisk vekst, kan en regne med at det er grunnlag for at driften av elektrisitetsforsyningen blir økonomisk bærekraftig.

Komiteen viser til at Utenriksdepartementet legger til grunn at bistand til ren energi skal føre til økt næringsvirksomhet og sysselsetting, som så i neste omgang også kommer de fattige til gode. Bistandens mål er dermed bredere enn å øke tilgangen til energi for den fattige delen av befolkningen. Særlig har Utenriksdepartementet lagt vekt på stabil og sikker energiforsyning som grunnlag for økonomisk vekst, sysselsetting og sosiale formål som sikker strømforsyning til sykehus mv. Komiteen slutter seg til dette.

Komiteen viser videre til at det finnes store vannkraftressurser i Afrika sør for Sahara, men bare 5 prosent av vannkraftpotensialet på kontinentet er utbygget.

Komiteen deler også departementets oppfatning av at de siste års teknologiske utvikling og kraftige prisfall har gjort sol, vind og biomasse mer konkurransedyktig, noe som gjør det mulig å utvide bredden i ren energi-satsingen.

Komiteen har videre merket seg at Utenriksdepartementet slutter seg til Riksrevisjonens anbefaling om å styrke satsingen for økt energitilgang på landsbygda med fornybare småskalaløsninger, og at Utenriksdepartementet i større grad vil se på mulighetene for hvordan økt tilgang på energi for eksempel gjennom den norske støtten til nettutvidelse kan bidra til økt næringsutvikling.

Komiteen har videre merket seg at statsråden er enig med Riksrevisjonen i at støtte til utvikling i fattige land krever en overordnet og sammenhengende bruk av virkemidler, slik at bistanden blir mer målrettet. Det er imidlertid ikke bare planlegging av innsatsen som skal til for å målrette den. Det er vesentlig at de norske midlene som settes inn i prosjektene og stilles til disposisjon for lokale selskaper kan følges på en transparent måte, og underlegges samme innsyn og regnskapsrapportering som enhver investor ville satt som betingelse for å yte finansiell bistand.

Komiteen vil vise til at særlig møtet med TANESCOs ledelse i Dar es Salaam fremviste liten grad av imøtekommenhet til å fremlegge nøkkeltall for driften, gjeldsforhold og kontantstrømanalyser. Videre ble det ikke svart tilfredsstillende på spørsmål om avskrivninger og forholdet mellom planlagt og hendelsesstyrt vedlikehold. Det fremstår nødvendig at slike problemstillinger må kommuniseres tydelig gjennom de aktuelle bistandsambassadene og at vesentlige avvik meldes tilbake til bevilgende myndigheter.

Riksrevisjonen anbefaler Utenriksdepartementet å sørge for at ambassadene gjennomfører og forbedrer analysene som legges til grunn for prioriteringer og beslutninger for bistanden til ren energi. Dette vil gi et beslutningsgrunnlag som kan bidra til at virkemiddelbruken er bedre tilpasset forholdene i samarbeidslandene. Departementet vil se nærmere på hvordan kvaliteten på ambassadenes planlegging kan økes for å utnytte norske komparative fortrinn. Komiteen deler disse synspunktene.

Den bilaterale bistanden fordeler seg på 27 samarbeidsland, og den multilaterale bistanden er fordelt på flere organisasjoner, fond og initiativ. Mange ulike mottakere øker behovet for oppfølging og kontroll av departementet og ambassadene. Den spredte bistanden og til dels mangelfull planlegging svekker departementets mulighet til å styre bistanden effektivt og å velge virkemidler som fører til at målene oppnås.

Komiteen ble av ambassaden i Tanzania orientert om at en erkjenner at dette er et komplisert område å følge opp, og har tatt konsekvensen av dette ved å tildele oppgaven som controller til en av ambassadens ansatte for å styrke oppfølgingsarbeidet sammen med dem som spesielt arbeider med bistand til ren energi på ambassaden. Komiteen finner dette tiltaket svært positivt og har forventninger om at det treffes organisatoriske og kompetansemessige tiltak for å markere at premissene for å yte bistand må oppfylles over tid som grunnlag for videre innsats.

Komiteen har videre merket seg at departementet skal gjennomgå antall land og multilaterale engasjementer innen ren energi med sikte på mer konsentrasjon. Dette kan bidra til bedre resultater og måloppnåelse.

Riksrevisjonen påpeker at Utenriksdepartementet mangler gode virkemidler for å utløse private investeringer i land med svake rammebetingelser. Næringsutvikling er en sentral del av utviklingspolitikken og kampen mot fattigdom. Dette understrekes av utenrikskomiteen i Innst. S. nr. 93 (2004–2005). Et satsingsområde er å utløse investeringer for å etablere små og mellomstore bedrifter. Norfund er i denne sammenhengen et viktig virkemiddel.

Komiteen har merket seg at bare 4 prosent av Norfunds investeringer innen fornybar energi har gått til de prioriterte samarbeidslandene i perioden 2000–2013, og i siste del av perioden (2007–2013) er denne andelen sunket til 2 prosent. Samtidig er nær to tredjedeler av Norfunds investeringer i fornybar energi gjort i øvre mellominntektsland som Brasil og Chile.

Komiteen har merket seg at Norfund har utviklet relativt kompliserte eierstrukturer, ved at Norfund sammen med Statkraft dannet selskapet SN Power i 2002 som et fellesforetak av Norfund og Statkraft med 40/60 eierandel. I perioden 2000–2013 utgjorde SN Power 86 prosent av Norfunds investeringer i fornybar energi. Komiteen antar at det i et eierskap med ulike forutsetninger for investeringsstrategier kan være en fare for at terskelen for å investere i land med svak økonomi er noe høyere i SN Power enn om beslutningene blir tatt av Norfund selv. Det har således vist seg i praksis at SN Power bare har investert i kraftverk i Latin-Amerika og Asia.

Komiteen har merket seg at SN Power, Norfund, Trønder Energi og BKK i 2009 opprettet et selskap, Agua Imara, med formål å øke investeringene i fornybar energi i land sør for Sahara.

Norfund har investert 176,2 mill. kroner i selskapet, i tillegg til eierandelen gjennom SN Power. Agua Imara har foreløpig investert i et vannkraftverk i Zambia og et i Panama og åpnet kontor i Mosambik.

Norfund og Statkraft kunngjorde i 2013 en omstrukturering av samarbeidet innen fornybar energi som skal styrke Norfunds virksomhet overfor de fattigste landene. Gjennom oppretting av et nytt felles selskap skal investeringene fordeles likt mellom Afrika, Mellom-Amerika og Sørøst-Asia.

Norfund planlegger gradvis å selge seg ut av SN Power, og på sikt dreie porteføljen innen fornybar energi mer mot Afrika og de minst utviklede landene (MUL).

Komiteen er noe usikker på om Norfunds fremtidsstrategi vil bidra til større grad av investeringer i de fattigste landene sør for Sahara i overskuelig fremtid. Etter Riksrevisjonens vurdering gjør Norfunds nåværende rammevilkår og krav til lønnsomhet fondet til et lite egnet virkemiddel for å utløse private investeringer i landene med de svakeste økonomiske og juridiske rammevilkårene. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det behov for alternative virkemidler for å utløse private investeringer i disse landene. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens vurderinger på dette punktet.

Komiteenviser til at Riksrevisjonen påpeker svært lav måloppnåelse i forhold til betydelig pengebruk i bistand til ren energi mellom 2000 og 2013. Typiske organisatoriske og økonomiske svakheter i mottakerland vil være en utfordring ved bistand til ren energi som i de fleste andre bistandsformål.

Komiteen understreker at bruken av Norfund som virkemiddel i bistand til ren energi i dag forutsetter betydelig privat kapital i mottakerlandene, og at dette ser ut til å fungere dårligst i land som trenger denne energibistanden mest. Komiteen mener undersøkelser tilsier at det bør vurderes alternative finansierings- og samarbeidsformer som kan utløse tiltak og resultater uten nødvendigvis å forutsette storskala privat kapital allerede innledningsvis i prosjektene, og uten nødvendigvis å forutsette lønnsomhet i tradisjonell forstand.

Komiteen mener Riksrevisjonens undersøkelse tilsier at en ensidig satsing på store og kapitalkrevende vannkraftprosjekter bør vurderes mer kritisk opp mot mulighetene til å utløse mer privat kapital, hvis prosjektene er mindre og/eller knyttet til andre teknologier eller energikilder. Undersøkelsen tyder også på at forutsetningen om at antatte norske komparative fortrinn skal ligge til grunn for norsk bistand til ren energi, bør vurderes mer realistisk opp mot mottakerlandenes faktiske hovedressurser for ren energi og hvilke teknologier som gir best muligheter.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefaling om å «vurdere hvordan teknologiske framskritt innen fornybar energi kan utnyttes bedre for å bidra til økt og mer stabil kraftproduksjon i mottakerlandene…». Komiteen peker på at – med delvis unntak for Nepal – er sol, ikke vannkraft, den dominerende fornybare energiressursen i de aktuelle mottakerlandene. Teknologi for solbasert elproduksjon utvikles meget raskt. Solbasert elektrisitetsproduksjon, både solceller (PV) og i økende grad også konsentrert solkraft (PSV), har over tid utviklet seg i retning av å bli mer konkurransedyktig i forhold til fossil energi og vannkraft. Komiteen vil også minne om at solenergi har langt større fleksibilitet for trinnvis utbygging fra liten til stor skala, med og uten nett, og i både byer og distriktene, enn tradisjonell storskala vannkraft. Komiteen mener Riksrevisjonens undersøkelse tilsier at UD i sine videre strategiske vurderinger for bistand til ren energi bør legge større vekt på å støtte de energiressurser og teknologier som har best utviklingspotensial i samarbeidsland.

For øvrig viser komiteen til Riksrevisjonens anbefalinger og slutter seg til disse.